司法審查制度

司法審查的門檻即行政訴訟的受理條件，指的是一個爭議符合哪些條件才能成為法院可以審理的行政案件。

門檻

美國進入20世紀以後，行政權的不斷膨脹，使“三權分立”這一憲政基石一度動搖，自由和人權受到威脅，為維持權力平衡和權利保障之需要，司法對行政加強了控制的力度，其重要表現之一，降低司法審查的門檻，讓起訴變得更加容易。具體有以下三方面的內容：

（一）行為標準

從不可審查的假定到可審查的假定

20世紀以前，法院基於對“三權分立”原則的嚴格解釋，為避免干預行政，在行政案件的受理上持不可審查的假定立場，即私人只能對法律規定可以起訴的行政行為提起訴訟，法律對於行政行為是否可訴未作規定的，法院應作不可訴的推定。20世紀，法院放棄了不可審查的假定，將可審查的假定確立為受理行政案件的指南，即在法律對行政行為是否可訴未作規定的，應作可訴的假定。那么，有什麼理由支持可審查的假定呢？最高法院判例揭示了兩點理由，

第一

“確認法律授予行政機關權力範圍的責任，是一個司法職能。”也就是說，行政機關的權力有多大，不能由行政機關自己做最終判斷，而應由司法來最終決定；

第二

“國會建立法院審理侵害人民權利的案件和爭議，不問這種侵害是來自私人的不法行為，或由於行使沒有授權的行政行為。”也就是說，按照憲法關於司法權的規定，法院有權審理一切案件和爭議，而不看涉及到誰。

在可審查的假定之下，法院受理案件沒有正面障礙，而主要看是否屬於排除司法審查的事項。按照美國行政程式法第701節規定，排除司法審查的事項有法律排除司法審查的行為和自由裁量行政行為，除此之外，美國聯邦法院認為以下事項在性質上不宜進行司法審查：國防、外交行為、政治任命、行政機構內部事務、涉及國家安全的行為、法務部的追訴行為。

與擴大受案範圍的努力相一致，法院在界定排除司法審查事項時，往往持嚴格解釋標準。關於法律排除司法審查的行為，最高法院認為，只有在法律規定達到“明白的和令人信服”的程度時，才能排除司法審查。關於自由裁量行政行為，法院藉助於行政程式法第706節規定的授權，加強對行政自由裁量權的控制，大大縮小了行政程式法第701節關於自由裁量行為排除司法審查之規定的適用餘地。所謂的排除事項都不是絕對的排除，如果當事人以損害其重大利益或者憲法上的基本權利為由起訴，法院也應受理。比如，據Bryson法官介紹，行政官員對於行政機構對其採取的懲罰行為如停薪兩周以上、解僱等行為不服，可以向其工作地法院提出抗訴。未獲得行政職務任命者一般無權起訴，但如果其認為其未獲任命的理由是因為自己是黑人，違反憲法上的平等保護，則起訴可以受理。

值得注意的是，美國的受案範圍不但包括裁決（即具體行政行為），也包括規章（即抽象行政行為），對於受理規章的理由，美方專家的看法基本一致。David教授認為，行政機關都有擴大自己權力的傾向，僅有政治制衡是不夠的，司法審查的關鍵作用在於抑制這種傾向，並令行政當局真正負起責任。美國行政法的關鍵在於問責制。聯邦政府發布規章時須闡明原因，而且預測所能達到的效果，但往往會出現意想不到的情況，對此，政治審議很難解決，而司法審查則可以提供出路。Jerry·Mashaw教授認為，賦予法官審查抽象行政行為的權力有一個重要理由，法官在解釋法律方面比行政官更有優勢。在美國，對正當程式的重視程度往往超過對專業知識的重視，而法官所處的地位中立、獨立，更符合正當程式的要求。當然，即使不承認規章屬於行政訴訟受案範圍，在具體案件中也涉及到對作為政府行為依據的規章，法院也可以做一定的審查，但這種審查與將作為訴訟對象的審查不可同日而語。Bryson法官認為，司法審查是根據國會授權的立法嚴格進行的，但要判斷一個行政決定是否合法，行政當局不是最好的評斷人。

（二）原告資格

從權利損害到法律利益損害

歸納起來，原告資格標準經歷了從權利損害標準向法律利益損害標準的轉變。1946年行政程式法出台前，法院堅持權利損害標準，即當事人只有法定權利受到行政行為侵害時才有起訴資格，其他利益受到損害時，沒有原告資格。1946年行政程式法出台後，法院以法律利益損害標準界定原告資格，即當事人在法律保護的利益受到行政行為侵害時，具有起訴資格。1970年，最高法院將此標準概括為雙層結構標準，即憲法層次的標準和法律層次的標準。第一，當事人提出的訴訟要符合根據憲法規定的“案件”或“爭議”，而只要被挑戰的行為對當事人“產生了事實上的損害”即構成“案件”或“爭議”；第二，被侵害的利益在法律保護的範圍之內。與擴大原告範圍的政策相適應，法院對“法律保護”持寬泛的解釋標準，受到法律保護的權利不僅限於法律明確設定的權利，而且包括法律所明示或隱含調整意圖的利益。

以上是對原告資格發展的粗線條概括，實踐中的情況並非一目了然，據美方專家介紹，原告資格問題已經被搞得非常複雜，聯邦最高法院在起訴資格方面的判例時而出現彼此矛盾或前後不一致的情況。據說，法院並不希望界定標準（包括前述受案範圍的標準）太明確，比較模糊的標準使得法院有一定的迴旋餘地，可以避免法院介入敏感的社會、政治問題。

我方起草的行政訴訟法修改稿在原告資格的規定中增加了公益訴訟的規定，因此，我們請美方專家介紹了美國的相應情況。美國沒有在法律上規定公益訴訟這種形式，但法院判例創造了“私人檢察總長”理論：為保護公共利益，國會既可以授權檢察總長，也可以授權私人對行政行為申請司法審查，這裡的私人就起到了檢察總長的作用。根據這項理論，競爭者、環境消費者等當事人可以對不法行政決定提起訴訟。應當注意一點，這裡的“私人”並不是“任何人”，也就是說原告資格並沒有放寬到沒有限制的程度，起訴人仍須具有一般人所沒有的特定損害（仍應符合法律利益損害標準）。

（三）適格被告

取消“主權豁免”原則

美國法制源於英國普通法，英國長期奉行的“主權豁免”原則在美國也根深蒂固。該原則在司法審查上表現為：司法審查不能以國家和政府為被告，只能以官員個人為被告。這種狀況直到1976年修改聯邦行政程式法才有了轉變。該法明確放棄了“主權豁免”原則，並規定：“在沒有能夠適用的特定的法定審查程式時，司法審查的訴訟可以對美國、對機關以及以其機關名稱或者適當的官員提起。”

據美方專家介紹，適格被告在美國已不成問題，實踐中因錯列被告而敗訴者幾乎不存在。之所以如此，主要有三個原因，

第一

如上所述，修改後的行政程式法規定了很寬的被告資格範圍，原告可以在起訴行政機關、官員甚至美國政府之間作出選擇，為了保險起見，原告可以將他們全列為被告；

第二

辯護制度。無論被告是哪個行政部門，代表政府進行辯護的律師都是法務部統一派出，被告是誰不重要，只要原告勝訴，執行沒有問題；

第三

即便原告所列被告錯誤，則法庭書記官會修改為正確的被告，也就是說，在美國，法庭有義務指出正確的被告。

範圍

所謂司法審查的範圍指的是司法審查的程度或深度。司法審查的範圍與審查標準是相互對應的，審查標準高，則審查程度深，反之則淺。按照美國行政法理論的傳統分類，司法審查所針對的問題被區分為事實問題和法律問題，分別適用不同的審查標準。在事實問題上，行政官員具有技術和專業的優勢，要求法官作出比行政官員更合理的事實裁定，顯然超出了他們的能力範圍，這注定法院在此領域只能進行有限程度的審查；在法律問題上，法官以法律知識見長，他們有能力進行更深程度的審查，甚至可以以自己對法律問題的理解代替行政機關的理解。

（一）事實審查

事實問題的審查包括三個層次的標準：實質性證據標準，濫用自由裁量權標準和重新審查標準。按照美國行政程式法規定，實質性證據標準主要套用於按照正式程式作出的事實裁定。所謂實質性證據又稱為合理證據，指的是法院出於對行政機關專業知識的尊重，只審查行政機關的證據判斷是否合理，如果沒有明顯的不合理，即滿足了實質性證據要求。行政程式法上規定的專橫、任性、濫用自由裁量權都是濫用自由裁量權，專橫、任性是濫用自由裁量權的兩種方式。濫用自由裁量權標準主要適用於依非正式程式作出的事實裁定。一般認為，濫用自由裁量權標準要比實質性證據標準寬鬆一些，但實際上很難講，因為兩者只有形式上的區別，而無本質差異，兩者都以合理性為基礎，實質性證據要求證據要合理，明顯的不合理的證據不能通過司法審查，而明顯不合理就是濫用自由裁量權。在實踐中，兩種標準的界線越來越模糊，出現了融合趨勢。重新審理標準指的是，法院置行政機關的事實裁定於不顧，獨立地對事實問題作出判斷。此標準審查程度較深，但套用範圍很窄，限於特定的例外情形，如行政機關作出的涉及當事人憲法上權利的事實裁定。

（二）法律審查

法律問題包括法律解釋和法律適用兩個步驟，法律解釋是對法律含義的一般理解；法律適用是將抽象的一般規定套用於具體事件。法律解釋是脫離具體事實的邏輯運算，是單純的法律問題，法院可以充分行使最終的解釋權。法律適用既有法律問題，也有事實問題，二者之中事實認定的分量更重，因此其審查標準側重於事實裁定的審查標準。

（三）相互接近

據美方專家介紹，實質性證據標準的適用經歷了由寬鬆到嚴格的過程，在此過程中，事實問題審查範圍得到加深。在早期，法院只看行政機關認定的證據是否可以定案，而對案卷中存在的其他相反證據視而不見。過於寬鬆的標準容易放縱行政違法和濫用權力，因此行政程式法專門針對這種情況作出規定，要求法院“應當審查全部記錄，或記錄中為一方當事人所引用的部分”，對所有的證據進行全面審查。實質性證據有兩層含義：一是法院尊重行政機關的判斷，只要行政機關的事實裁定具有足夠合理性，即便法院認為自己還可以作出更好的裁定，也不能以自己的判斷取代行政機關的判斷。二是法院不放棄審查責任，法院必須要分析案卷中的全部證據，特別要“考慮記錄中任何減少它的證明力的因素”，然後，以一個理性人的標準衡量事實裁定是否合理。

法律問題方面的變化則正相反，在法律適用上自不消說，已經採取與事實問題同樣的司法審查標準。在法律解釋上，自二十世紀八十年代，司法審查標準也開始放鬆。最高法院在審理著名的Chevron案中提出：“法院不能以自己對法律的解釋代替行政機關的合理解釋”，美方專家認為，Chevron案標誌著法律問題的審查範圍與事實問題的審查範圍趨同。

（四）規章審查

中方學者認為，抽象行政行為對人民權利的影響，無論從哪個角度看，都遠比具體行政行為來得強烈而巨大，為救濟權利有必要借修改行政訴訟法的機會而納入受案範圍。美國自1946年行政程式法公布以來，行政規章即成為司法審查的訴訟對象，這方面積累了相當豐富的經驗，我們有必要了解這方面的情況。

據美方專家介紹，規章與裁決在審查範圍上相同，因此在審查標準上也與裁決的審查標準相同，具體說，按正式程式制定的規章適用實質性證據標準，按非正式程式制定的規章適用濫用自由裁量權標準。如果規章影響公民的重大憲法權利，則適用重新審理標準。法院經審查認為規章違法，可以直接判決撤銷。