勾地制度

房地產業是香港的支柱產業之一。在1998年以前香港執行的是定期賣地制度。但亞洲金融危機後，香港樓市大跌，同時房地產企業停止購入土地，地價大幅度下跌，嚴重衝擊了港府推行多年的土地拍賣政策。港府為了保證土地不被賤賣，暫停了土地拍賣，轉而執行勾地政策。目的是在拍賣土地前增加一個“保險程式”，避免土地拍賣乏人問津而進一步衝擊市場信心。在“勾地表”制度下，每年由地政署公布當年的勾地表，發展商對“勾地表”內任何一幅土地有興趣的話，可以向政府提出申請，申請人必須為購買該幅土地開出最低價並交繳按金。如果申請人的出價符合政府按公開市場價格所作的評估，該幅土地便會以公開招標或拍賣的形式出售。如在拍賣當中該底價不保，政府會收回該幅土地，以保證不賤賣資產。

香港長期以來實行勾地表制度與定期拍賣土地並存。停止定期賣地后土地供應就只能以勾地方式進行，勾地表將會是香港中長期唯一的土地供應方式。在這一機制下，政府便完成從之前主動調控供應並參與發展到改由市場主導（發展商自行決定勾地與否）的轉型。由於政府不公布其心理價位，因此在交易過程中就可占據有利地位，也避免了可能出現的流拍，降低了官方的風險。加上放入勾地表中土地的選擇頗具心思，顯示政府不再干預市場和提高運作透明度的雙重目標。

基本介紹

• 中文名：勾地制度
• 時間：1998年
• 地點：香港
• 性質：定期賣地制度

勾地制度本質

勾地制度的本質是通過市場詢價和成交的土地供應制度。如果勾地制度能夠持之以恆和不斷完善，土地供應將完全是市場變化導致的結果，並且反映了政府的調控意圖，而且政府不是市場直接的、不必要的干預者。從其運行機制來看，如果開發商對房市預期不好，就會選擇不做出勾地申請，這樣就沒有新的土地供應。隨著土地供應減少，房地產價格相對穩定。反之，開發商看好房市，必會積極勾地和參與招拍掛，土地與房市供應增加，減少泡沫出現。

勾地制度下的土地市場供求關係會出現三種情況：一是市場需求大，勾地表中土地供不應求。這會導致地價上漲和房價上漲。而在這種情況下，政府必須面對如何處理前期地價飛漲形成泡沫和後期地價回落市場衰退的問題；二是市場供求平衡，出現了皆大歡喜的結局，這樣勾地制度成為最成功的機制；三是供過於求，勾地表中土地被成功勾出很少。這種情況下，必須建立每年獨立的評估機制，分析土地如何才能有健康、足夠的供應，考慮是否將剩餘土地放入下年的勾地表中，或者改變操作程式，例如地塊分割變小、降低底價等。

勾地制度變遷是政府、大小開發商、民眾博弈的過程。從香港政府的視角來看，希望勾地制度能起到穩定市場、調節供求和確保政府收入的雙重作用。從房地產企業角度來看，大型企業和中小企業反映不一樣。一般認為，由於政府在底價金額上訂得偏高，而且勾出地皮亦未必被勾出的發展商奪得，故發展商對勾地的興趣減低。而且中小房企積極性更小，因為中小型企業在勾地表制度下，即使成功勾地，也不等於最終在拍賣上勝出。他們可能只是白白付出了融資成本及資金安排，在成本壓力下，甚至進行了錯誤投資。

勾地制度的成功運行需要：良好的制度環境，廉潔高效的政府，理性的房地產企業，市場信息的充分表達、有效的運作程式。

從制度環境來看，有完備的政策法律環境，有健全的法制和嚴密的監督機制，對政府的勾地行為進行監督，嚴防暗箱操作；政府廉潔高效，不從企業尋租和操縱市場，能夠充分發布相應的市場供求信息、土地供應計畫和勾地信息；從企業來看，應該是根據市場供求關係和風險分析作出合理的勾地決策；要求有完善的市場體系和金融體系，市場信息的充分表達，並且被相關各方接收。有效的運作程式，要求政府在制定年度勾地表前諮詢開發商、專業人士，建立透明和制度化的諮詢機制。事中嚴格按照法定程式辦事，事後對勾地表進行評估，並且對存在的問題分析和提出新的對策。

香港官方和市場普遍認為勾地制度是體現了政府不直接干預房地產市場和通過土地供應管理來巨觀調控的好制度。但是勾地制度本身有優點和缺點，因此政府方也在檢討以及企業也在建議如何進一步完善勾地制度，令其運作更加暢順，增強中小房地產企業的生存空間。有地產界人士建議政府考慮引入“意向書”機制，對勾地表內土地成份重新檢討，亦可考慮重新推出一些曾經拒絕勾地申請的地皮，作定期拍賣；並加強透明度，使發展商明白應如何計算勾地價目。當然也有少數企業和學者建議恢復定期賣地制度，預防土地供應緊張和房價飛升的風險。例如恒生銀行就在其《恒生經濟月報》中，呼籲政府檢討勾地制度是否為地產市場發展帶來預計以外的政策風險。

勾地制度的內地化

2006年年初國土資源部明確發文稱：有條件的地方，可以建立勾地制度。從2009年開始，上海、廣州、深圳等城市開始陸續引進；各地的“勾地制度”版本不同，但其核心要旨在於政府與開發商事前溝通，“有市場”政府才會推出土地，避免流拍。

媒體讚揚者不在少數，勾地制度直接被冠上“平抑樓價”的美稱，實際效果如何？

上海版本的“勾地”第一單，就產生了一個地王。2010年2月1日，外灘金融8-1地塊憑藉其92.2億元的競拍價，折合樓面價每平方米34148元，成為上海2009年以來總價、單價的雙料地王。

對此，黃良升指出，內地政府採用香港的勾地制度，確實可以解決開發商盲目囤地的行為，但一旦實施不當，勾地制度很可能會成為一種名正言順的利益尋租，土地部門將難免有從公益部門、巨觀調控者的角色淪為經營個體的危險。

“香港還有廉政公署等機構做相應的監督，內地如果要效仿勾地制度，也應該建立相應的監督機構”，黃良升表示。

對招拍掛制度來說，勾地本身並不是一個本質的變化。中央政府出台勾地制度的原因在於：巨觀調控後地價低迷；土地流拍現象嚴重；土地出讓秩序混亂，各地政府招商引資對工業用地採取低地價批租方式出讓。此外還有在勾地制度試點已經取得的經驗。此前，廣州和深圳借鑑了香港的勾地模式，建立了競買申請預告制度。這種制度與香港的方式有所差別，它不需要確定發展商承諾購買土地的最低價，只需要表達購買意願並交納保證金。

從制度變遷的角度看，大陸引入香港勾地制度，要分析相應的制度環境、行為主體和行為動機、規則和主體的策略是否與勾地制度相融合。如果不具備，就必須進行相應的改革，創造相應的條件，使其成功運行，不斷完善。

從中國大陸的制度環境看，大陸的基本法律對土地出讓程式沒有作出具體明確的規定，各地對於土地出讓程式的規定又各有差別，這就造成各地出讓程式不一，規範性不強，程式效力減損。大陸的土地出讓制度無法從根源上遏制政府賤賣土地，低地價是地方政府招商引資策略中重要的組成部分。在現實中也經常出現開發商利用法律的漏洞賄賂政府、廉價攫取土地資產的情形。大陸土地拍賣、招標出讓的比例還較小，協定出讓缺乏制度規範，市場公開程度較低，並且對於批出土地的監管還不嚴格、有力和到位。

從行為主體和行為動機來看，參與的主體有政府和開發商，還有代表市場需求的民眾。中央政府和地方政府的利益不完全一致，行為動機也不一樣。中央政府要調控房地產市場，保持價格穩定，滿足民眾的住房需要，規範土地交易程式和獲得土地收益。地方政府的動機在於發展地方經濟和獲得土地收入。開發商的行為動機主要是獲利。民眾的動機比較單純，有房戶要求房價不會下跌導致資產貶值，無房戶和住房不足戶要求購買或租賃可支付的住房。而這些不同行為主體的動機存在衝突的可能。

從規則來看，制度構成由正式約束、非正式約束和實施機制組成。勾地制度是一種正式約束，可以移植，還需要與現有的非正式約束相容才能發揮作用。我國存在中央政府和地方政府、地方政府和具體經手部門人員之間的多重委託代理關係。如果法律監管不嚴和勾地程式不規範，地方政府和具體經手人員受到政績和經濟利益的雙重激勵，就可能會謀取私利。

從參與者的策略來看，中央政府是用政治、經濟、法律和行政手段來調控房地產市場和約束各行為主體。地方政府為了謀取最大的土地收入，會採取地價上漲策略，成為不變的贏家。開發商的策略主要是通過市場競爭市價拿地，也有些開發商通過行賄等手段，不當手段獲取土地。後者從理論上會得到法律制裁和有效監督，但實際上很多地方法律制裁不嚴和監管不力。

因此，從新制度經濟學的角度來看，中國大陸與香港的制度環境、行為主體和行為動機、行為策略和規則不完全一樣，實行勾地制度不一定能得到皆大歡喜的結局。

綜上所述，香港官方和市場普遍認為勾地制度是體現了政府不直接干預房地產市場和通過土地供應管理來巨觀調控的好制度。但是勾地制度本身有優點和缺點，在制度運行中也出現了一些問題，需要在程式上加以調整。中國大陸與香港的制度環境、行為主體和行為動機、行為策略和規則不完全一樣，實行勾地制度必須進行相應的改革，進一步完善我國的土地出讓制度，加強法律規制和監督機制，進一步規範招標、拍賣和掛牌出讓土地的方式，加強勾地制度設計和程式設計，總結地方勾地制度經驗，加強土地出讓後的監督管理，創造相應的條件，使其成功運行，不斷完善。