公田法是南宋政府為增加賦稅收入而向民間強制徵購土地的措施。南宋末年，豪強兼併，膏腴土地集中於貴勢之家，農民田土日少而差役日重，難以負擔。同時，政府財政入不敷出。景定四年 (公元1263年)，知臨安府劉良貴、浙西轉運使吳勢卿，獻公田計畫。丞相賈似道奏準，下詔買公田。設官田所，以增印的會子等為資金，先在平江、江陰、安吉、嘉興、常州、鎮江六郡施行。每畝起租滿1石的給價200貫，1斗的180貫，以下遞減。實際每石只給價40貫。所購公田置公田莊管理，六郡共達350餘萬畝。田畝仍租給農民耕種，官府按原有租額課徵。南宋滅亡，這些田地成為元代江南官田的重要來源。
基本介紹
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由來
宋王朝有很多國有的土地——沒收不法官僚的大量土地，逃戶、盡戶沒人繼續被政府收回的田地，江河淤積的沙田，還有軍隊開墾的營田。這些土地的所有權都屬國家，稱之為“公田”。在宋高宗趙構時期，除一部分劃為寺院、學校外，其他公田全部賣斷給私人經營。通過變賣公田，政府在短時間內迅速融進一大筆相當可觀的資金，這筆錢70%上交中央，30%留給地方，除了用於軍費之外，還可以減少人民的苛捐雜稅，在戰爭時期減輕政府、人民的經濟壓力。可見，在當時的歷史條件下，賣斷公田起到了積極的作用。
賈似道
賈似道弊端
為什麼政府要採取變賣公田的政策呢？除了軍費不足外，還由於在當時公田的治理和經營存在著相當多的弊端：其一、政府治理這些公田不得力，租耕公田的佃戶要作弊，經常欠輸田租，政府沒法全數收進應有的租金，田租流失嚴重。其二、治理這些公田，政府需要付出相當數目的治理本錢。現在通過賣斷公田，田地回人民所有，由私人經營。政府可以減少治理負擔，不僅僅獲取了一大筆錢，還不再需要擔心國有資產的流失，政府只管收取稅賦。
改革政策
改革問題
固然政府一遍叫賣聲，大張旗鼓賣斷公田，但也有大臣起來反對的聲音。反對者的理由是：一、有錢的人理所當然承買公田，成為有產者。而很多佃戶、農民卻沒有能力承買公田，他們將會從此失往耕種的土地，將會面臨失業。二、賣公田的人都是些豪強地主，他們依靠其政治和經濟勢力，占據富饒的公田，壟斷價格，賤價承買公田。而中等或貧瘠的田地，豪強地主看不上眼，其價格又高，自然沒有人願意購買。
事實上，政府賣斷公田也不順利，富饒、肥沃的公田當然很順利賣出，而中下等的公田就沒有人承買。實施一年，賣出的公田才只有30%，70%的公田還沒有人購買。這樣賣斷公田就出現第三個弊端：賣出的30%政府當然可以收到稅賦，70%賣不出往的公田，由於將要被出賣，農民就不敢承租它們，就會被擱置起來，沒有人耕種，政府就收不到田租，這部分資產就白白流失。
發展
紙幣貶值，物價攀升，軍費短缺，南宋的財政稅收已到了山窮水盡的地步。朝廷應付的辦法只有兩個：一是飲鴆止渴的濫發會子，一是竭澤而漁的仰仗和糴。結果卻是“國計困於造楮（紙幣），富戶困於和糴”，誰都拿不出更好的辦法。景定四年（1263年），賈似道決定實行公田法，試圖挽救日漸嚴重的財政危機。這是一個與土地制度和賦稅制度有關的問題，有必要先說說相關制度的一般情況。
南宋
南宋在土地制度上，宋代繼承了中唐兩稅法以後的做法，私人土地買賣與占有不受任何限制。這一政策可以歸結為兩句話八個字：不立田制，不抑兼併。宋代土地兼併與流通的頻率不低，有所謂“千年田換八百主”的說法。但主要是以自由買賣的經濟方式進行的，“貧富無定勢，田宅無定主，有錢則買，無錢則賣”，是當時的公理；以政治特權強取豪奪兼併土地的情況，在法理上並不允許。
宋代也有國家土地所有制，其官田來源主要是戶絕田、籍沒田、拋荒田、瀕江沿海的沙田或塗田，另外還有北方與西北邊境上的營田或屯田，但國有土地所占的分額微乎其微。而且，南宋以後，通過買賣，官田私有化的趨勢不斷加劇，國有地的比重越來越小。
土地是農業社會最恆定的“常產”，宋代便把有常產的民戶稱為主戶，沒有常產的民戶稱為客戶。客戶主要是無地的佃戶、僱工等。主戶按財產的多少再分為五等，上戶通常指一、二等戶，屬於地主；中戶指三等戶，多為中小地主或富裕農戶；下戶指四、五等戶，指一般的小土地所有者，其中不乏還需要佃種部分土地的農戶。當時還把有官品的稱為官戶，他們與州縣公吏及鄉村頭目合在一起，構成上戶中的特殊階層，號稱“形勢戶”。主客戶的分類分等，不僅農村有，稱為鄉村戶；城鎮也照樣適用，稱為坊郭戶。
土地所有者與土地承佃者之間，通過契約關係確認租佃年限與分配方式。落後的勞役地租已基本絕跡，先進的貨幣地租雖在兩哲等少數發達地區已經出現，但實物地租依然是當時地租的主要形態。在實物地租中，定額制並不少見，即先以土地質量分出等第，再按等確定每年應納的租額；但仍以分成制最為常見，其中五五分成最多，四六分成（即地主四成佃戶六成）或倒四成制也很多。
公田法的具體構想建立在限田制基礎上，首先將官戶田產超過標準的部分，抽出三分之一，由國家回買為官田，再租賃出去，倘若每十畝可收六七石租米，就能解決軍糧、會子、物價等問題。最初回買公田的對象是官戶超標之田，定下的標準是一品限田五十頃，以下每品遞減五頃，至九品為五頃。
凡經回買的公田，名義上按租額高低給以經濟補償：租額一石以上的，每畝為二百貫；九斗的為一百八十貫；八斗一百六十貫，以下依次類推。但補償的並不是現錢，買公田五千畝以上者，給銀半成，官告五成，度牒二成，會子二成半；五千畝以下者，給銀半成，官告、度牒各三成，會子三成半；一千畝以下者，不給銀子，給度牒、會子各五成；五百畝以下者，只給貶值無用的會子。行在會子所開動印鈔機，每天加印十五萬貫，專門用來回買公田。
首批公田回買以後，每鄉設立一所官莊，莊官由財產豐饒者擔任，兩年一屆，負責徵收與運送租米。鹹淳四年（1268年），取消官莊，改為包佃制，以一二千畝或百畝為一單位，招佃主包佃，再由佃主分佃給承佃戶，佃主替代了原來莊官的職責。朝廷在平江、嘉興、安吉和鎮江等地分別設立了專管官田的分司機構。
官僚、地主隱瞞田產逃避賦稅的情況，南渡以來一直存在，並有愈演愈烈之勢。為確保財政收入計，國家當然有必要把全國官戶和民戶的田產明確無誤的登入賬籍。早在紹興十三年（1143年）至紹興二十年間，由戶部侍郎李椿年主持，在全國絕大部分地區推行過“經界法”。經界對確保國家財稅，抑制土地兼併，是有積極作用的，惟其如此，也遇到來自官僚、地主的頑強阻力。李椿年終於罷官，紹興經界也沒能徹底進行到底。其後，寧宗、理宗時期，部分官吏在局部地區也實行過經界，只是小打小鬧，規模無法與紹興經界相比。
景定四年七月，公田法實行還不到半年，尚書都省就聲稱“中外支用粗足”。其中雖不排除賈似道黨羽阿諛的成分，但公田法對緩解財政危機不會是絕無作用的。不過，公田法不可能從根本上解決財政危機，反而成為社會動盪的新源頭。
首先，名為回買，實為強奪，加深社會危機。當時浙西上等良田的地價是每畝四百貫，初行公田時，規定對租額每畝一石的良田給以二百貫補償，已經只是市價的一半。但在實際執行中往往僅給四十貫，還都是無人購買的度牒、告身和形同廢紙的會子。所以，實際上，公田法就是以變相的行政手段強行改變土地所有權，當時人怒斥之為“白沒”（即平白無故的炒家籍沒的意思）。因而公田法遭到朝野持久而殊死的反對，也就完全不足為奇。
其次，官吏舞弊，回買不公，激化社會矛盾。回買公田的田產標準之所以一再降低，最後甚至跌到百畝，關鍵就是大官僚、大地主勾結主事官吏，隱瞞實際田產，造成回買不足。而對於無權無勢的普通民戶，主管官吏故意誇大計算其田畝數，強迫他們增加回買數，造成有些民戶傾家蕩產也無田可賣。而督賣者峻急刻薄，不擇手段，甚至濫施肉刑，迫使有些走投無路的民戶自殺了事。
再次，官田收租，頭會箕斂，引發階級衝突。在公田回買過程中，少地或無地農民雖然牽連較少，但在後來的官田經營中，他們也深受公田法之害。主事官吏為了邀功受賞，或是多報回買的田數，或是高報公田的等級。等到官田實際經營時，這些上下其手所造成的賬面缺額，就只能由租賃承佃的農民來補足。問題還不止於此，公田法推行之初，規定原租額一石的公田，作為政策優惠，現租只收八斗，但實際執行中，卻不論原額多寡與土質肥瘠，甚至原來只能年收三四斗的公田，也都一律收八斗。公田法雖明令禁止多收斛面，但實際收租時，仍以大斗徵收，一斗收到一斗三升視為慣例，丹陽縣甚至高到一斗六升。原來納租只須納糙米，公田經營中卻強令承佃農戶改納舂白米，每石附加折糙糧一斗八升。承佃戶承受不了官田的層層盤剝，交不出高額租米，不少官田竟出現了拋荒現象。
最後，加印會子，回買公田，加劇通貨膨脹。回買公田的經費，絕大部分是當時加印的會子，這完全是無本的買賣。而會子本來就貶值的“糞土不入”，如今每天再加進十五萬貫投入市場流通，物價飛漲，紙幣貶值，是必不可免的。賈似道黨羽吹噓公田法“可平物價”，既違背經濟規律，也不符客觀事實。事實是景定公田實施不久，就引發了新一輪來勢兇猛的會子危機，迫使賈似道在景定四年十月廢除會子，改用金銀關子，把財政危機轉嫁到廣大人民頭上。對此，《會子危機》里已有細說。
後來個別學者似對公田法大有好感，不僅認為有抑制兼併的積極作用，甚至以為包含了某種社會主義的傾向，因為它以贖買的形式剝奪了部分大土地所有者的土地，讓無地少地的佃戶耕者有其田。
但正如明代李贄所說：“若真買大戶逾限之田，似無不可。”而公田法一開始以品官與大土地所有者為對象，很快就放低回買標準，把剝奪的對象主要轉向了中小地主階級和部分上層農民。抑制兼併既不是公田法的初衷所在，從最後效果看，也沒有對大官僚、大地主起到多大的抑制作用。
至於在實施過程中，處於上層與基層之間的中層執行者，由於官僚政體無法克服的腐敗，進一步使公田法的條文規定嚴重走樣（人們會很自然的聯想到這種現象在熙寧新法中，甚至在以後的朝代里也照樣存在），令已經窮途末路的南宋社會更感到動盪與危機。
總之，公田法是以國家行政的強制力來改變土地所有制，把大地主階級、中小地主階級、上層農民和少數無地的佃農都卷了進來，方方面面都失盡人心。從推行之時起，就反對之聲不絕，但賈似道執迷不悟，朝野也都奈何不得。
但當時國事蜩螗，還田之事還來不及操作，第二年南宋就為元所滅。由於原來是公田，倒給元朝揀了個大便宜，當時元世祖餉軍、漕糧和給功臣的賜田，主要來自景定公田。
