公共行政體系的結構

行政體系即行政管理體系，存在於人類文明史中的每一個階段，但作為一個相對獨立的社會生活領域，卻是在現代社會才有的。最早的行政體系是伴隨著國家的產生而出現的，國家的出現提出了設立穩定的經常性機構管理國家和社會事務的要求。早期的行政體系與國家是一體的，那時的行政管理就是國家的全部對內職能，18世紀出現了行政體系獨立化的跡象，啟蒙思想家在制度設計中提出要建立立法體系、行政體系和司法體系分立的社會治理結構體系。

公共行政體系是公共部門的一個組成部分，而且是公共部門最核心的組成。體系與結構並存，任何一個體系都有著一定的結構。張康之認為，公共行政體系是一個適應社會政治、經濟、文化等各個方面的存在和發展需要而建立起來的國家和社會公共事務管理系統。公共行政體系的結構包括三個主要方面：（1）由行政體制、行政組織、行政機構、行政人事資源等要素構成的客觀結構系統；（2）由行政權力、行政法律、公共政策、行政管理方法等要素構成的主觀結構系統；（3）由行政意志、行政義務、行政責任、行政人格等要素構成的價值結構系統。這三個系統在總體上的動態平衡是行政體系系統結構的總體，也是現代公共行政體系健全的標誌，而它們的協調運轉狀況則表現為行政體系的功能。

基本介紹

• 中文名：公共行政體系的結構

行政體系的主觀結構系統

行政體系的主觀結構系統是由行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法等屬於精神形態的主觀要素所構成的各種關係的總和，它是行政體系的主觀形式。在廣義上，行政體系的主觀結構系統也應包括占支配地位的政治觀念、思想意識形態和文化心理結構等因素。在人類的不同歷史階段，主觀結構系統的形式有著很大的不同。在農業社會的統治行政體系中，其主觀結構系統最突出的表現形式是以權術和權謀為特徵的行政管理方式方法。在工業社會的管理行政體系中，形成了法律、公共政策以及科學的行政管理方式、方法，使主觀結構系統形成了系統的結構統一體。

在某種意義上，行政體系是以人為主體、以權力為核心、以法律規範和政策調節方式為主導的國家與社會事務管理實體。在行政體系中，人是行政組織和機構的基本要素。但是，只有支配行政行為的思想觀念才是行政體系主觀結構系統的構成要素。對於個體來說，行政權力是一種客觀力量，而行政權力在本質上又取決於行政管理客體的主觀認同。行政權力在行政組織內部是以崗位和職位所代表的權威的形式出現的，而在行政組織作用於外部的時候，則代表了政府的權威。行政法律和政策是客觀的社會關係的反映，是統治意志及其觀念的形式化。行政管理方法則是對行政管理客觀規律的認識，也是前人經驗的凝結。在行政體系的主觀結構系統中，各個要素之間是相互聯繫、相互影響和相互補充的。權力需要得到法律的支持並由法律來加以確定，而法律則需要藉助於權力來加以執行和從權力那裡獲得作為行政規範甚至社會規範的強制力量。政策是臨時性的法律，是法律的具體化和有效補充。同樣，行政管理方法又是權力、法律、政策等因素的綜合體現。

行政體系的主觀結構系統具有靈活性和變動性的特徵。行政關係、行政行為的狀況會不斷地反映到行政體系的主觀結構上來。在一般情況下，行政體系的主觀結構系統是在保持自身基本不變的前提下而對行政關係、行政行為加以調整。但是，現實社會生活的千變萬化總是不斷地向既定的行政關係、行政行為提出挑戰，要求它們不斷地通過變更以適應現實社會生活的需要。這種變化達到一定程度時，就會提出改變行政體系主觀結構的要求。因而，行政體系的主觀結構系統是積極的、活躍的不穩定結構，行政體系的變化、發展總是首先表現為其主觀結構系統的變動。

廣義上的行政體系主觀結構系統還包括政治觀念、思想意識形態和文化心理結構等內容。但是，這些因素與權力、法律、政策、管理方法等在行政體系主觀結構系統中的地位是有區別的。儘管政治觀念、思想意識形態和文化心理結構必然會貫穿於權力、法律、政策、管理方法之中，但是，在行政體系的主觀結構系統中，它們是處於深層的，是決定結構整體性質的因素，當行政體系主觀結構的變化帶動了這些因素變化時，也就意味著行政體系主觀結構系統的根本性質的變化。一般說來，在這些因素未發生變化的情況下，行政體系主觀結構系統的變化具有很大的迴旋空間。也就是說，行政體系主觀結構系統的變化最終必然會導致政治觀念、思想意識形態和文化心理結構的變化，但在這種變化發生之前，行政體系主觀結構的變化是有著很多工作可以做的。通俗地講，在權力、法律、政策和管理方法等層面上所進行的行政改革，並不會立即反映到政治觀念、思想意識形態和文化心理結構上，只有當權力、法律、政策和管理方法等方面的變革達到了一定的臨界點，政治觀念、思想意識形態和文化心理結構等才會迎來變革的時機。

行政體系的客觀結構系統

行政體系的客觀結構系統是行政體制、行政組織、行政機構和行政人事資源等物質性的客觀要素之間關係的存在和運作方式，是行政體系的客觀形式。廣義地講，行政體系的客觀物質環境因素，甚至政治生態，也都是行政體系客觀結構系統的構成要素，因為，這些客觀物質因素以及政治生態環境影響和制約著行政體系的客觀結構，行政體制的選擇、行政組織的建立、行政機構的設定、行政人事的狀況等，都在很大程度上取決於行政體系的客觀物質條件的狀況。行政體系客觀結構系統的各要素各自以其他要素的存在為前提，每一要素都制約和影響著其他要素。一個國家選擇民主的或者集權的行政體制，都會影響到行政組織、行政機構和行政人事資源的配置等方面的狀況。反過來，行政組織、機構和行政人事資源的配置也決定著行政體制的性質，行政體制的優劣也必須通過行政組織、機構以及行政人事資源配置等要素體現出來。因此，行政體制、行政組織、行政機構、行政人事資源等要素之間的相互聯繫和相互影響構成了一個動態的、系統的結構整體。

行政體系的客觀結構系統首先是由社會物質生活條件所決定的。自從國家產生以來，行政體系的客觀結構系統就因社會經濟形態的變化而變化。在生產力水平比較低，物質生產不甚發展的情況下，行政體系的客觀結構系統也是非常簡單的。此時不可能也沒有必要產生精緻、複雜的客觀結構系統。許多行政組織的建立和行政機構的設定都是社會以及物質生產分化的結果，現代的社會化大生產促使社會分工越來越專門化，因而培育了巨大的行政體系，行政體系的客觀結構系統也變得越來越複雜和精緻，而且只有這樣才能適應現代社會化大生產的需要。現代科學技術手段也可能促使行政體系朝著日益縮小的方向發展，促使行政體系的客觀結構系統朝著簡單化的方向發展。

客觀性是行政體系客觀結構系統的基本特性。同時，行政體系的客觀結構系統又是行政體系最基本的形式方面，特別是對於現代公共行政而言，它的客觀結構系統的形式化方面也發展得比較典型。行政體系客觀結構系統的客觀性主要是指行政體制、行政組織、行政機構和行政人事資源等都是客觀性的物質存在，而且，行政體系客觀結構系統的狀況和性質也是由社會經濟結構的狀況和物質水平決定的。從行政體系的歷史演進來看，處於相同或相近生產力水平的國家，它們無論在根本的社會制度上有著多大的差別，但在行政體制、行政組織、行政機構、人與事的安排方面，都是可以相互借鑑的。一個國家在向其他國家學習先進的行政管理經驗的時候，主要是學習這個方面的東西。在一定程度上，一個國家的行政體系的客觀結構系統，是可以被移植到另一個國家的。

行政體系主觀結構系統與客觀結構系統之間也是相互制約和相互規定的。行政體系客觀結構系統是其主觀結構系統的物質前提或物化了的形式，而行政體系主觀結構系統則是其客觀結構系統的精神內容。客觀結構系統是行政體系中相對穩定的因素，是主觀結構系統的形式；行政體系主觀結構系統既是其客觀結構系統的內容，又是行政關係、行政行為的形式。在行政體系客觀結構系統和具體的行政關係、行政行為之間，主觀結構系統所起的是中介和橋樑的作用。行政關係、行政行為都產生於一定的行政體制、行政組織和行政機構之中，是以一定的人與事為載體的。但是，行政關係、行政行為在何種程度上是有序和合理的，則取決於行政權力、行政法律、公共政策和行政管理方法的狀況。

行政體系的價值結構系統

行政體系的價值結構系統是由行政意志、行政義務、行政責任和行政人格等基本要素所構成的一個調節系統，這些要素以行政主體為載體，並藉助於行政主體而形成一個統一的整體。行政體系的價值結構系統是行政主體與行政客體之間價值關係的穩定形式，深藏於行政體系的客觀結構系統和主觀結構系統之中。行政意志、行政義務、行政責任和行政人格等因素是隱藏在各種行政關係和行政行為之中的，並每時每刻地發揮著重要的調節作用，從而彌補其他行政關係的缺陷和不足。行政價值關係的失常，必然會導致注入行政組織和機構臃腫、行政效率低下和腐敗泛濫等行政體系的“病兆”。發現行政體系的價值結構系統並加以深入的研究，可以為行政道德的建設和充分調動行政系統中人的積極性找到現實的出路。

雖然行政價值關係隱蔽地存在於其他行政關係之中，但卻擁有自己的橫向網路和縱向層次結構。理解行政體系的價值結構系統，需要從作為整體的行政主體——行政組織和作為個體的行政主體——行政人員以及行政主體與行政客體的關係入手。

第一

行政組織是行政體系中最主要的實體性因素，是一個從中央到地方層層分類的組織體系，整個國家就是一個組織體系，行政體系也是一個組織體系，在行政體系的每一個層級上，又有著許多分類組織，存在著不同的部門，因而存在著上下溝通、左右協調、密切配合的縱向的和橫向的組織關係。

第二

行政組織活動或行政行為是由行政人員來執行的，沒有行政人員也就無所謂行政組織，不僅行政組織間的溝通、協調和配合依賴於行政人員去執行，而且行政組織內部也存在著分工與協作的關係、領導與被領導的關係、決策與執行的關係。

第三

行政組織的存在與發展需要具備一定的物質條件，這個物質條件主要是指人事資源。人事資源的組織和調配、人事關係的調整、職務的升遷與晉級以及人事考評和鑑定等，都是行政組織自我調整和自我完善的重要內容。

第四

行政體系並不是社會生活中惟一的系統，一切行政關係和行政行為都是發生和存在於具體的社會環境之中的，因而存在著行政主體與行政環境之間的關係。

第五

擔負著國家和社會公共事務管理職能的行政組織是一個權力組織，它所擁有的權力總是直接或間接地支配著社會生活的各個方面，而權力往往又要落實到具體的行政人員手中。因而，權力的運行方式，對社會財富的分配、社會生活的安定、政治觀念的認同等都有著重大的影響。因此，行政意志、行政義務、行政責任和行政人格發揮著重要的調節作用。

行政法律規範和政策精神在調整這些關係方面表現出了自覺的、有意識的特徵，但是，行政法律規範往往是一些一般性的和原則性的規定，對豐富多樣和靈活具體的行政關係、行政行為而言，法律規範卻不可能無所不及，而且，對法律的理解和執行也在很大程度上取決於行政意志、行政義務、行政責任和行政人格的狀況。公共政策往往是因應法律的不足而採用的手段，是針對法律規範調整之外的臨時性和特殊性問題而制定的。但是，一項政策的出台，必然意味著它要解決的問題已經在行政體系的運行中和在社會生活中造成了很大的影響，所以政策總是相對滯後的因素。比較而言，行政意志、行政義務、行政責任和行政人格等價值因素則不同，它們在調節行政關係和行政行為方面表現出了先在性、靈活性、具體性的特徵，能夠在任何需要它的時候出場並發揮作用。

在行政價值結構系統中，行政意志、行政義務、行政責任和行政人格等因素是相輔相成的，總是以系統整體的形式在行政關係和行政行為中發揮調節作用。由於行政主體在行政體系中的地位不同，他（它）往往會使行政價值結構系統的某一要素凸顯出來，但行政主體決不可能選擇某一要素而擯棄其他要素，選擇了其中一個價值要素也就意味著接受了行政價值結構系統的整體。比如，行政意志的強弱，本身就是行政義務感、行政責任意識和行政人格的綜合體現。所以，行政價值結構系統是其各要素互動共存的有機整體。

由於行政價值關係存在和包含於其他行政關係之中，因而其他行政關係的改變也必然會引起行政價值關係的變化。一種新的行政體制的確立、行政組織和機構的最新調整、行政人事資源的配置方式的改變、行政權力關係的更動、新的行政法律政策的出台和行政管理方法上的變革，都必然會引發行政價值關係的新變化。反過來，一種新的行政價值關係的出現，又會反作用於其他行政關係。所以，在行政體系的各種行政關係中，是包含著行政價值關係因素的。或者說，行政價值關係是貫穿於一切行政關係之中的內在作用機制。就行政體系的總體而言，行政價值關係也是行政體系的基本內容。行政價值關係可以通過行政體系的主觀結構系統對行政體系的客觀結構系統發生影響，而在行政體系的客觀結構系統和主觀結構系統之中，也都包含著行政價值關係。所以，行政體系的客觀結構系統、主觀結構系統和價值結構系統間的相互影響和相互作用都會通過價值關係而得以實現。