公共管理方式市場化

公共管理方式市場化是指在公共管理領域引入市場機制，將公共管理機構的權威與市場交換的功能有機地組合起來，提高公共管理機構的管理能力和管理效率。

基本介紹

• 中文名：公共管理方式市場化
• 屬性：將公共管理機構的權威優勢
• 特點：決策與執行分開
• 優點：主體多元並存，競爭發展

公共管理方式市場化的實質

公共管理市場化的實質在於：試圖將公共管理機構的權威優勢與市場交換制度的功能優勢進行複合配置，從而形成實施公共管理的新的制度安排。

公共管理方式市場化的內涵

從世界各國實踐的經驗來看，公共管理方式市場化的內涵反映在以下三個方面。

1．決策與執行分開

美國著名學者奧斯本與蓋布勒認為，政府應該起掌舵而不是划槳的作用，“那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區、州和國家的發展前途，它們進行更多的決策……與此形成對照的是那些永遠忙於提供服務的政府，它們主動放棄了指引航向的功能”。“成功的組織是把高層管理和具體操作分開……這使得政府基本上作為一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標的方式利用各種生產廠商。”顯然，按照奧斯本與蓋布勒的觀點，政府在實施公共管理中的作用方式是以掌舵者的角色去雇用划槳者。政府的主要職責是確定公共管理的基本目標和優先順序，但是，公共管理目標的實現過程不一定非要靠政府行政部門事必躬親，而是可以藉助於市場的力量去完成。公共管理的決策者可以確定一個全面的戰略，並且使用許多不同的划船手(包括第三部門組織、社區自治組織、營利性組織等)來實現目標。

在實現公共管理目標的過程中，連線政府部門與第三部門組織、社區自治組織、營利性組織之間的中介環節是市場機制，通過市場機制的中介作用，將公共管理的決策與執行分開。公共管理的決策由政府來承擔，而決策的具體執行可以由公共部門、第三部門、營利性部門等組織來共同承擔，這些不同的組織在承擔不同的公共管理任務時，各有自己的優勢。政府的決策體現公平要求，其他組織的配合協作體現效率要求，有利於實現公平與效率的統一，最終達到提高整個社會公共管理水平和效能的目的。

2．公共管理的實施主體多元並存，競爭發展

公共管理決策和執行的分開，並不意味著由第三部門或營利性部門替代政府部門承擔具體的公共管理實施就一定具有更高的效率。多元主體參與公共管理實施的關鍵作用是打破了壟斷，形成了競爭的局面。

這種多元主體競爭的格局可以分成兩個層次：第一個層次是不同類型部門之間的競爭，即在政府部門、第三部門、社區自治部門、營利性部門等之間的競爭；第二個層次是同一類型部門內部各機構之間的競爭。各種類型的主體通過競爭性方式參與到公共管理的實施過程，形成了相互之間的激勵效應，有利於發揮各自優勢，激發創新熱情，從而提高公共管理效率和公共服務能力。

3．消費者對公共管理和公共服務的選擇權利

納稅人在法律意義上是公民，在經濟意義上是消費者。納稅人是公共管理和公共服務的最終消費者，而作為消費者對公共管理和公共服務的內容應該有直接選擇權。相對於政府部門，只有消費者才最關心自己所享用的服務的質量和數量。消費者必須有選擇權才能去控制和影響生產者，沒有消費者的選擇權就沒有所謂的市場機制，既難以激發供給者之間的競爭，也難以促使供給者對社會公眾負責，更難以激發供給者的創新熱情。因此，只有給予消費者充分的選擇權利，才能滿足消費者的多元偏好。可以說，納稅人對公共管理和公共服務內容的選擇權利構成了公共管理方式市場化取向變革的基礎。

根據公共管理方式市場化的內涵和要求，公共管理方式市場化取向變革的主要內容：一是放鬆政府對公共管理過程的直接控制，充分發揮市場機制的調節作用；二是引入各類社會組織和市場主體，通過競爭參與公共管理的實施過程；三是以現實的市場作為參考系，確定對公共管理機構進行考核評價的標準。

公共管理方式市場化的形式

公共服務市場化

公共服務市場化主要有以下幾種類型。

(一)公共服務業務契約出租

契約出租即把公共服務的一些工作任務推向市場。公共管理機構確定某種公共服務的數量和質量標準，然後對外向私營部門、非營利部門招標承包，中標的承包商按與公共管理機構簽訂的供給契約提供公共服務。公共管理機構的責任是確定公共服務的數量和質量標準，監督承包契約的執行。契約訂立後，公共服務的生產就進入了經濟過程，市場機制在其中起主導作用。法律規定屬於公共管理機構的職責，但同時有其他競爭者存在的服務項目，即雖具有非排他性，但同時具有選擇性和競爭性的服務項目，如文化教育、醫療衛生、體育事業及城鄉建設等，可以採用業務契約出租的形式，這有助於減輕社會摩擦，減少交往損耗，降低交易成本。

公共服務業務契約出租往往與競爭性招標聯繫在一起。競爭性招標的辦法主要包括四個步驟：一是先確定有哪些業務可以出租出去，讓私營公司、非營利部門承擔；二是私營公司、非營利部門提出應標書，以多大的成本、什麼樣的質量來完成服務；三是如果涉及定價問題，私營公司、非營利部門必須向政府作出明確的定價意向；四是在上述步驟的基礎上，由政府決定該項服務由哪家私營公司、非營利部門承包。

(二)“化公為私”

“化公為私”的含義，一是讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過擴大對私人市場的利用以替代公共管理機構；二是對某些提供公共服務的公營部門進行公司化改造，按私營部門的方式運營。以私人之手段，達到公共之目的，即通過某些制度安排達到“以私謀公”的效果。法律沒有明文規定是公共管理機構的職責，事實上存在許多市場競爭者的服務項目，如影視業、娛樂業、旅遊業和通訊業等，可通過“化公為私”的方式由私方提供。這樣可以減輕公共管理機構的負擔，有效地回應顧客的導向和需求。

(三)建立公共部門與私營企業的夥伴關係

由於企業的投資動機服從利潤最大化原則，對部分短期不盈利和長期利潤不高的產業、行業、產品，完全由市場評價所得的投資回報不足以誘使商人投資，但如果加上優惠政策帶來的實惠，非政府投資者便可以得到接近或達到市場平均利潤的投資回報，這樣他們對瓶頸和短線產品就會有投資興趣。法律無明文規定是公共管理機構的職責而社會又缺乏實際競爭者的服務項目，如環保、科研、高等教育等公用事業，公共管理機構可以通過“引致投資”的辦法，制定優惠政策鼓勵和吸引私人資本投資。固定且正式的夥伴履行公共管理機構所要求的特定管理職能，公共合作部門則在土地徵用等方面給其“夥伴”以某種形式的優惠。非固定的夥伴關係與合作則採用核發許可證時提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務。通過公私合作，既能借社會資源提高公共服務生產能力，又可借價格機制顯示真實需求。

(四)公共服務的付費制

對於一些公共服務採取收費的方式，其目的是想通過付費把價格機制引入到公共服務中來。從理論上講，付費制具有一些特定的優點：第一，它能夠克服免費提供公共服務所導致的對資源的不合理配置和浪費；第二，它有助於協調對公共服務享受方面的客觀差別；第三，它可以使價格真正起到信號燈的作用，從而使市場機制在公共服務領域得以良好運行；第四，它可以增加財政收入，解決一部分財政支出的不足。

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》一書中將公共服務的供給方式分為三類共36種，除上面提到的以外，還有諸如公營企業、特許經營、採購、股權投資、有價證券等方式。

政府採購制

政府採購，也稱公共採購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務和活動，或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程式，通過公開招標、公平競爭，從國內、國外市場上為財政開支單位統一購買商品和勞務的行為，其核心是統一購買、公開招標。

政府採購的內涵包括五個方面，第一，它是一種政府行為。它既不是個人行為也不是企業、社會團體和其他國家機關的行為，其主體是而且只能是政府或政府為此設立的專門機構。第二，它是一種公益行為。一方面，它以直接或間接地為公眾服務為目的，而不是以營利為目的；另一方面，它滿足的不僅僅是採購主體自身的需要，而更多史主要地是滿足所有政府杉l關及其所屬行政部門、企事業單位和社會團體履行的社會公共職能的需要。第三，它是一種市場行為。政府或代表機構只能以市場主體而非行政主體的身份從事採購，在採購中必須遵循市場經濟規律和等價交換原則。第四，它是一種規範行為。它必須根據財政預算，通過法定程式，採取法定方式，而不能主觀隨意地進行。第五，它是一種公開行為。它強調公平、公正、公開和競爭，不允許搞“暗室”操作、幕後交易，因而被稱作“陽光下的交易”。

政府採購不同於私人採購和傳統上政府分散、封閉式採購，具有自身獨特的、富有時代特徵的要求。

1．突出管理

一方面，它要求政府及其專設機構大力加強對政府機關自身及其所屬部門、企事業單位和社會團體在物資和勞務的採購與使用方面的管理，解決和克服傳統的政府分散封閉式採購所無法避免的盲目採購、隨意採購和重複採購等種種弊端；另一方面，它又要求加強對政府及其專設機構的政府採購行為本身的管理，使之既能保證滿足政府及其所屬部門、企事業單位和社會團體履行社會公共職能的需要，又不至於因採購大權的高度集中而滋生和助長新的腐敗。

2．強調集中

它強調對政府及其所屬部門、企事業單位和社會團體所需的物資和勞務加以統籌，實行成批的集中採購或者分年度的一次性採購；它強調成立專門的採購機構，培養專門的採購人員來承擔這一任務，並對整個政府及其所屬部門和單位公用物資和勞務的調配與使用進行集中統一的管理。

3．注重效益

這是各國實行政府採購的最深層次的動因，也是政府採購自身最本質、最根本的要求。一方面，它注重降低採購成本，提高所採購物資和勞務的使用效益，減少損失和浪費，提高經濟效益；另一方面，它注重遏制權力腐敗、鼓勵技術創新、加強巨觀調控，提高社會效益。

4．體現公正

它要求在整個採購過程中，始終遵循公平、公正、公開的原則，以競價招標為主要方式，給所有供應商提供一個平等的競爭機會，使其能夠憑公平競爭而不是政府指令或權錢交易，獲得政府採購所需物資和勞務的供應業務。

5．嚴守規範

它既要求整個採購行為必須嚴格遵循國家的法律、法規和政府內部的制度規定，做到有法必依、照章辦事；它也要求在世界經濟區域化、一體化趨勢不斷增強的情況下，整個採購行為必須遵守國際慣例和本國簽署的有關國際條約和國際協定，不能閉關自守，局限於一時一地的利益。

政府採購本身所特有的質的規定性，決定了必須要有健全、配套的制度規範與之相適應，以確保其不致因政府工作人員的任意行為而發生扭曲和變形。據此，政府採購制度也可以理解為是關於政府採購政策、採購實體、採購範圍、採購程式、採購方式和採購管理等各個方面的具體規定的總稱。

需要進一步說明的是：其一，政府採購是市場經濟的產物，是利用市場手段來管理政府支出的一種基本手段，其實質是將市場競爭機制和財政支出管理有機結合起來。其二，政府採購的商品或服務並不僅限於政府部門自用或自行消費，政府消費品和政府投資品都應屬於政府採購的範圍。其三，各國實行政府採購的基本意旨是相同的，但政府採購的方式各異。目前來看，主要有招標、談判以及招標和談判相結合三種方式。就招標來說，也可分為公開招標、有選擇招標和限制性招標三種方式。

政府採購制度誕生並完善於市場經濟發達的西方國家，距今已有200年的歷史，是西方已開發國家公共支出管理中普遍採用的一種手段，在各國的經濟活動中起著非常重要的作用。我國正處在建立社會主義市場經濟體制的轉軌時期，實行政府釆購制度具有十分重要的意義。

從政府這方面來說，不僅有利於加強財政支出管理，提高財政資金使用效率，還可以起到規範政府行為，抑制腐敗的作用。人民授權給政府及其工作人員，並以納稅的形式支持政府運作。所以，如何管好、用好來自納稅人的財政資金，不是一個簡單的經濟問題，而是涉及到政府能否得到人民擁護和信任的政治問題。我國政府採購金額占國內生產總值的10%，是一筆約為7000億元人民幣的龐大資金。由於過去實行封閉式的採購模式，其中又夾雜著大量的欺詐、浪費和權錢交易等腐敗行為，致使財政資金跑、冒、滲、漏頗多，損失浪費成為無底洞。實行政府採購將有利於糾正和杜絕這種現象。國際間普遍承認，實行政府採購制度採購費用可節約10%甚至更高。在我國已經試行這一制度的地方，節約率普遍在10%-15%，少數項目甚至達到30%—50%。另外，由於實行公開招標投標的方式，增強了政府採購的透明度，並且有財政、審計、供應商等各個方面的參與和監督，也有利於防止採購中的隨意性，制止幕後交易、暗箱操作等腐敗現象。

從實行政府採購對國民經濟的影響來看，有利於實現政府對經濟的巨觀調控，促進企業提高自身競爭能力。由於政府採購數額巨大，是國內最大的集團消費者，是擴大內需的重要力量，因此，政府採購的金額、品種、規模和頻率勢必對巨觀經濟運行和產、業結構的調整產生較大影響。政府可以在其他經濟政策的配合下，通過擴大或縮小政府採購規模影響經濟發展速度，確保國民經濟平穩增長和安全運行。在政府採購市場對外開放之前，我們還可以配合國家產業政策，通過制定有利於保護民族工業的採購辦法，或援引國際慣例中的“外匯平衡、環境保護、國家安全”等理由來限制或禁止外國企業進入某些產業領域，從而支持國有企業和重點行業的發展，實現產業結構最佳化。同時，從長遠發展來看，我國加入世貿組織，簽署《政府採購協定》，會促使我國企業不能坐等政府的保護而要在提高自身素質上下功夫，加速改革步伐，提高競爭能力，不僅要迎接別國企業進入我國市場而引發的挑戰，還要準備進入其他國家的政府採購市場。

公共管理機構內部競爭機制

在那些無法引進私人競爭的工作領域，建立某種內部競爭機制是提高公共管理效率和質量的有效手段。在英國公共管理改革的實踐中，公共管理機構之間的競爭主要採取了以下方式。

(一)客戶競爭

公共服務的傳統提供方式是壟斷性的集中配置，劃片服務或其他形式的客戶分割是其主要特徵。以中國小教育為例，常見的方式是以某條街道為界，街道以南的孩子全部人學校A，街道以北的孩子全部人學校B。集中配置的方法保證了公共服務提供者的穩定客源，同時也消除了公共服務機構之間進行競爭的動力和壓力。改革的方向是打破集中配置的傳統做法，實行公共服務分散化和服務機構小規模化，給客戶以自由選擇的權力和便利，迫使公共服務部門為贏得“客戶”而展開競爭。同樣以中國小教育為例，“教育券”制度在美國實施了許多年。教育券是政府發給學齡兒童的有價證券。家長和學生可以根據自己的偏好選擇學校，教育券作為人學的憑證。學校再以收取的教育券數量向有關部門領取經費。教育券制度打破了“客戶”的集中配置，質量差的學校會因為吸收不到足夠的學生而解僱教師甚至被關閉。英國沒有採用教育券的形式，但打破劃片服務的傳統做法促進學校之間的競爭卻是明確的政策。主管部門設立一系列評價標準，要求各學校公布績效狀況，並以排行榜的形式幫助家長和學生作出理性的選擇。類似的客戶競爭機制在社會保障、社區服務等領域都得到廣泛的套用。

(二)內部市場

內部市場最大的特點就是將公共管理機構人為地劃分為生產者和購買者兩方，這樣在公共管理機構內部就出現了“生產者”和“消費者”兩個角色。內部市場的實現需要具備三個要素：第一，要明確劃分生產者和消費者；第二，內部市場的主體在內部簽定準契約和商業契約，並在此基礎上運作；第三，它要求一定的付費制和會計制度作保證。

英國公費醫療撥款制度的改革可以提供有益的啟示。英國的公共醫療系統由兩個層級組成：一是負責檢查診斷和處理小疾病的家庭醫生，他們分屬遍布各地的醫療中心，以方便民眾就近求醫；二是為數不多的大醫院，主要負責手術和大病的處理。長期以來，政府的定額財政撥款分別交給醫院和家庭醫生。在免費醫療的情況下，這不可避免地出現了醫院的效率和服務質量越高、治理病人越多就越容易虧損的局面。從1992年開始，政府把原來給醫院的大部分款項轉撥給家庭醫生。醫院的手術和住院服務明碼標價，形成醫療服務的內部市場。家庭醫生與病人協商選擇醫院，然後從自己的預算中向醫院交付手術費和住院費。在不影響公民免費醫療權利的前提下，這一改革不僅徹底改變了醫院效率越高越容易虧損的局面，而且迫使各醫院提高質量，降低價格，為吸引更多的“顧客”而展開激烈的競爭。

公共管理方式市場化的成效與缺陷

從實際情況看，公共管理方式市場化改革和創新的積極成效是非常顯著的，集中表現在：(1)有利於利用民間資本彌補政府資源的不足，發展市政基礎設施和公共服務設施，滿足社會公眾對公共服務的需求；(2)有利於打破政府壟斷及國有企業政企不分的弊端，降低公共服務的成本，改進公共服務的質量；(3)有利於分擔一些本來由政府承擔的風險，促進社會的長期穩定發展。

但是，公共管理方式市場化的發展在實踐中也反映出了一些缺陷：第一，市場準人中的法律缺失。在市場化推進過程中，相關的法律規定沒有同步形成，使得實踐中的一些創新缺少法律方面的支持，也無法對實踐中出現的矛盾和糾紛進行法律調節。第二，政府職能不清造成地位不平等。政府既是裁判員又是運動員，政府既是規則的制定者又是契約的履行者，政府所處的優勢地位決定了政府不可能與經營企業處於平等地位，即使出現政府違反契約的情況，企業也難以獲得充分救濟。第三，市場不完善帶來不確定性增加。雖然通過競爭方式可以獲得競爭性收益，而無須使用隨意性較大的政府干預或規制方式，但是在不完善的市場結構中使用競爭方式又會增加不確定性，導致風險的積累。第四，企業內部控制引起公眾利益受損。如果企業的經營過程缺少有效的監督，那么，企業就有動機去爭取自身利益的事項，而不惜損害社會公眾的利益。第五，公正權利可能受到消極影響。在市場條件下，公共服務中單一的供求關係可能被打破，生產者以盈利為目的，按照市場競爭法則去選擇有利於其獲利的服務項目，對於那些不能很好獲利但又不能不提供的服務，可能會消極供給。同時，對消費者而言，雖然從表面上看增加了選擇服務的機會和餘地，但是，對於生活困難者來說，實際上是沒有選擇的可能性的。而當一部分社會成員缺乏實際的選擇權時，很難說社會公正得到了真正的體現。