公共管理體制是指為了公益目的，由社會上發展起來的多元管理主體以及它們組成的網路結構，綜合運用公私部門所提供的有效方式與方法，在公民廣泛參與、參加、制約下，對公共事務進行管理活動並承擔管理責任的一種體制。
基本介紹
- 中文名：公共管理體制
- 定義：公共管理體制的特徵
- 說明：公共管理體制既是國家政治體制
- 解釋：政治
公共管理體制的特徵,公共管理體制的構成要素,公共管理體制的功能與作用,公共管理體制的基本類型,
公共管理體制的特徵
公共管理體制既是國家政治體制的組成部分，又與經濟體制和社會各項事業的管理體制緊密相關，具有以下主要特徵。
(1)政治性
公共管理體制是政治體制的重要組成部分。首先，它必須體現政治和政治體制的要求，是實現階級統治目標，加強政府等公共組織合法性功能的體制性和強制性工具。公共管理體制的改革必須由政治權威決定，它附屬於政治權威和政治體制。其次，公共管理體制是以各級各類公共組織有效地進行政治統治和社會公共事務管理為價值的，而處理好社會公共事務是以擴大政治統治基礎為目的的。
(2)規範性
確立公共管理體制就是為了使組織的權力劃分、機構設定及運行有統有分，有整有合，有章有據，渾然一體，使權力行使的範圍、程度、界限都有規則，不然就會出現侵權、越權和異地使用權等混亂局面。公共管理體制的規範性可以確保公共組織的設定、權力的劃分、運行及各要素之間關係的有序性。
(3)穩定性
公共管理體制具有穩定性。首先，它是由政治體制的穩定性決定的。一個國家的政治體制一般是不會輕易改變的，因為它涉及階級統治的大問題。因此，作為政治體制組成部分的公共管理體制也必然具有穩定性。其次，一種公共管理體制一旦形成，便不會經常變動。它不僅可以確保公共管理的有序性，而且還可以確保社會的穩定。
(4)系統性
公共管理體制具有系統性。這一管理體制本身就是一個系統，它是由公共組織子系統、公共權力子系統、職能子系統等組成。它具有一般系統的整體性、結構性、層次性、相關性和有序性。各級各類公共部門組織是在公共管理體制的整合下才能成為一個有機整體，才能各自發揮作用而又互相協調。這一系統有縱向結構和橫向結構，縱向結構又稱為層級結構，只有這些結構之間具有相關性和有序性，才能使公共管理體制發揮整體作用。
(5)滯後性
公共管理體制一旦形成之後，就有一定的穩定性。它的變革或變化往往發生在社會變化之後。它與社會的其他構成要素相比，更趨穩定，往往表現為僵化或保守。它的滯後性往往是由其穩定性決定的，它常常不可能對社會每時每刻發生的變化及時作出反應，那樣不僅會造成管理的混亂，而且也會造成社會的混亂。各種社會構成要素十分活躍，時時刻刻都在發生變化。而公共管理體制除非在社會變遷發生質的飛躍時，即發生社會革命或變革時必須進行變革之外，一般的社會演進不可能使公共管理體制對它及時作出反應。但是，社會演進積累到一定程度，即量變發展到質變的時候，也必須對這些變化作出反應，要進行體制改革。
公共管理體制的構成要素
公共管理體制是由若干相互關聯的要素構成的一個系統。公共管理體制規定了各公共管理主體的管理範圍、職責許可權和利益關係，主要包括職能定位、權力劃分、機構設定和運行規則4個基本構成要素。其中，權責劃分是公共管理體制的核心。
(1)職能定位
職能一詞包括兩個方面的內容，一是職責，二是功能，職能是職責和功能的統一體。公共管理職能構成公共管理體制的基礎。因為它一方面確定公共管理的範圍，另一方面形成公共管理系統內部科學化、合理化的職能結構。只有明確了中央和地方、政府和非政府公共組織的職能範圍，才能為公共管理權力的執行提供條件。
政府職能是指政府機關在管理國家事務和社會事務，並為社會提供公共服務過程中的基本職責和功能作用，其職能定位是根據某個時期內國家的政治、經濟、文化、社會發展狀況和形勢，確定各級政府組織及政府各部門應當履行的職責和功能。由於政府的權力、機構、規模、組織形式和管理模式都是主要由政府的職能所決定的，所以政府職能“反應了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用”。
政府職能在公共管理體制中占有重要地位，是確定各級政府權力範圍和任務的基礎。同時，在現代社會中，由於公共管理主體不再僅限於政府，還包括許多非政府公共組織。所以，現代公共管理的發展也使得政府職能定位與公民個人之間關係的重要內容和手段。
(2)權力劃分
公共管理權力的劃分與設定構成公共管理體制的核一理職能的過程中，必須有法定的公共管理權力作為後盾：體制的設計、建立和完善過程中，優先考慮的是如何對公共管理權力進行劃分和設定。
在政治學上，權力是指一種廣泛的影響力或支配力及這種作用的不平衡。也就是一定主體對一定客體的支配，通過這種支配使客體的行為符合主體的目的性。而法治視角下的權力，則是指各級政府機關及其他依法履行公共的過程中，依照法律法規的規定所享有的影響力和支配力。
權力和職能是兩個關係極其密切的範疇，兩者之間實際上是手段和目的的關係；職方向和價值目標，而權力則是為公共管理主體完成這些任務創造條件和途徑。因此，權力的配置應與職能聯繫在一起，每一個公共管理主體無論擁有什麼權力、多大權力，都應當是其實際職能的反映。具體來說，公共管理權力的配置主要包括以下幾個方面的內容：一是權力在中央與地方各級政府之間的配置；二是權力在沒有隸屬關係的同級政府之間的配置；三是權力在同一級政府內部各部門之間的配置；四是權力在政府和非政府公共管理主體之間的配置。
(3)機構設定
公共管理組織機構構成公共管理體制的載體。公共管理組織機構是公共管理體制的表現形式。如果沒有公共管理組織機構，不但公共管理職能難以履行，而且公共管理權力也無法運行。公共管理組織機構設定必須遵循的基本原則如下。第一，職能優先原則，是指在進行公共管理組織機構設定時，首先要明確公共管理組織機構的職能，以職能為依據設定公共管理組織機構。第二，完整統一原則，即政府和非政府公共管理機構要形成一個統一的整體。公共管理組織機構的設定要與各公共管理主體的職能定位、權力配置相統一。第三，管理幅度與管理層次相適應的原則，是指在一定的組織機構中，使管理幅度與管理層次的數額達到相適宜，從而保證機構工作效率的提高。第四，權、責一致的原則，即在公共管理機構設定中，要使機構的職位體系與職位相對應的權力、對行使權力應承擔的責任三者相稱。第五，精簡與效能的原則，是指機構設定要精簡、人員編制要精幹、辦事程式要簡化。第六，依法設定原則，是指為保證公共管理機構設定的完整統一、具有科學性，它的確定必須依照法律來進行。
(4)運行規則
公共管理權力的運行機制構成公共管理體制的紐帶。公共權力的運行是指在各級政府及政府各部門之間、政府與非政府公共組織之間進行界分和配置的基礎上，公共管理權力在公共管理系統內部的運作過程。
公共管理體制是一個動態的體系，如何把公共管理職能和公共管理權力有機地聯繫在一起，關鍵是建立有序的公共管理權力運行規則。這裡講的運行規則是指公共權力的的基本規則。公共權力的運行貫穿於公共權力行使的所有環節，如決策、協調、控制等。在計畫經濟體制下，權力運行規則主要是以命令和服從為經濟體制下，法律制度是公共權力運行規則的基礎。在市場化改革過程中，傳統的權力運行規則在逐漸解體，而新的權力運行規則尚未完全建立，因而導致許多違背法治精神的“潛規則”的出現。如果缺乏對權力配置和運行的法律規範和監督，“潛規則”等制度性腐敗就會盛行。大量“潛規則”的存在只能使公共權力的運行偏離正常軌道，背離設定權力的初衷。
公共管理體制的功能與作用
公共管理體制的直接功能是有效組織各種公共資源，使整個公共組織系統能夠高效率地開展公共管理活動。但是，設計科學的公共管理體制除了提升公共組織工作效率這一作用之外，還能夠提升政府能力和國家競爭力，培養造就優秀的國家公務員隊伍，促進社會的全面發展，並且可以促進社會主義民主政治的發展。具體而言，公共管理體制的功能包括：
1．保障功能
公共管理體制科學化可以明確公共組織內各層級、各部門的權力、責任及運行程式、方式，確保它們按科學合理的規則開展活動，從而實現公共組織結構與職能完美結合，為公共組織開展高效率的公共管理活動提供制度保障，為公共組織的穩定和發展提供動力支持。
2．效率功能
公共管理體制的科學與否，會直接決定公共組織工作的效率高低。公共權力分配方式，各公共組織之間、公共組織內各部門及崗位之間分工協調的方式，公共組織結構及運行規則等，都會對公共組織應對社會事務的能力造成直接而重大的影響，會對公共組織應對社會事務的能力形成制約或促進作用，從而提升或降低公共組織的工作效率。
3．規範控制功能
公共管理體制為公共組織行為規範化提供了行為模式，有了這種模式，公共組織系統內部各層級、各部門及其人員的行為便有章可循，從而解決公共組織系統內工作分工與目標一致之間的矛盾。同時，在公共管理過程中，公共組織系統內各組織間、組織內各部門問、各具體工作崗位上的人員，也經常會出現一些矛盾和爭執，公共管理體制為解決這些矛盾和問題提供了制度化、合理化的模式，從而能夠有效地規範和控制整個公共組織系統的行為。
4．培育功能
良好的公共管理體制還能為公共組織工作人員，特別是政府公務員的成長提供優越的環境，促進公務員隊伍的建設。同時，良好的制度本身就是一種道德實踐模式，它能夠幫助培養公共組織及其工作人員的民主精神、服務精神。這種人員培養和道德培育功能對於全社會而言都具有示範意義。
5．促進功能
公共管理體制的設計合理程度決定了公共組織能力大小。良好的公共管理體制必須是體現民主精神、服務社會的公共管理體制，必然是不斷跟隨社會變革而改進的體制。公共管理體制設計的科學化能夠促進國家民主政治的發展，能夠促進社會經濟的成長，是國家、社會競爭力的體現和保證。
公共管理體制的基本類型
公共管理體制的核心是公共管理權力的劃分和配置，因此公共管理權力體制是劃分公共管理體制類型的基本依據。所謂公共管理權力體制，是指一個國家的政府機構、政黨組織，民眾團體及其他非政府公共組織等之間的權力分配關係及其制度的總稱。其中，政府機構在該國權力結構體系中的權力地位，直接影響著公共管理活動的許可權和範圍，直接關係到事權的多少和職能的大小，因此公共管理體制的中心內容是政府機構在該國政治體制中所擁有的職權範圍和權力地位。
1．“三權分立制”、“議行合一制”和“權力獨裁制”
從世界各國國家權力體制的發展歷史與現實看，根據立法、行政和司法權力之間的關係，可將公共管理體制劃分為“三權分立制”、“議行合一制”和“權力獨裁制”3種類型。
(1)“三權分立制”
“三權分立制”是指資本主義國家的立法、行政和司法權力分別由議會、內閣(或總統)和法院掌握，各自行使職權又相互制衡的制度。其特點是將國家權力分為立法、行政、司法，再將這三權分別由三個不同權力機關行使，三者之間具有相互牽制、相互制約的作用，以保持三種國家權力之間的平衡狀態，防止某一機關或個人的獨斷專行。目前，美國、德國、日本實行的就是這一制度，但在不同國家，都有不同的具體形式和運行方式。
“三權分立”作為一種學說由17世紀英國資產階級哲學家和政治家洛克首先提出，以後法國著名啟蒙學家孟德斯鳩發展和完善了這一理論。它是當時新興資產階級反對封建君主專政，限制和反對王權，爭取政治統治權的思想武器，具有一定的歷史進步性。隨著資本主義的發展，資產階級獨占了國家的統治權。從此以後，“三權分立”已經不再具有洛克、孟德斯鳩分權學說的階級分權的內容，而成為階級專政的一種政治制度。這種制度與封建專制政體相比是產階級宣揚資產階級自由、民主、平等、博愛，藉以欺騙和工具。
(2)“議行合一制”
“議行合一制”是指國家權力機關統一行使立法和行起源於1871年的巴黎公社，後來通行於社會主義國家，是社會主義國家民主集中制原則在國家機關權力分配關係及其工作關係上的體現。我國在原則上也實行這種制度。在我國，全國人民代表大會是國家權力機關，它不僅行使國家立法權，並且產生和監督國家行政機關、司法機關，這些機關都是它的執行機關，對它負責，受它監督。
在“議行合一”的權力結構中，民主集中制是權力運行的基本原則。但“議行合一”在當代並非議行不分，而是在現代社會權力的所有者與執行者相分離條件下解決二者關係，保證權力執行者切實執行權力所有者意志。從理論上講，“議行合一”不僅可以克服行政權力失控的現象，而且更能夠體現民主原則，它把政治上的民主與行政上的權力集中統一特性有機地結合在一起。我國的人民代表大會制是在“議行合一”原則的基礎上建立起來的一種有中國特色的政府體制。人民代表大會制主要包括以下幾個方面內容：第一，各級人民代表大會都由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督；第二，各級人民代表大會及其常委會集體行使權力，嚴格按照民主集中制的原則行使職權；第三，國家行政機關、司法機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；第四，在中央的統一領導下，發揮地方的積極性；第五，在少數民主聚居的地方實行區域自治，香港、澳門和台灣實行高度自治。
(3)“權力獨裁制”
在民主有了高度發展的今天，世界上還有一些國家實行獨裁制，國家權力由君主、宗教領袖或其他權威人物掌握。權威人物不是由人民選出或議會選出，而是由繼承、政變的方式產生。
獨裁制主要有以下3種類型。
①“政教合一制”。是指把政權和教權合二為一的一種政治體制。當今位於義大利羅馬城西北的梵蒂岡，是一個以教皇為君主的政教合一的國家。在這裡，教皇擁有立法、司法和行政全權。
②君主親政型。君主親政不同於君主立憲制。在前者中君主的權力不受限制，君主既當朝，又執政，屬於傳統的君主專制體制；而在後者中，君主的權力受到憲法或其他機構的制約，君主是“虛位”的，有名無權。海灣地區的君主制大多是君主親政型。
③“軍政合一制”。是指軍事權力和行政權力合二為一，並以軍事權力作為整個國家權力的核心和後盾，國家立法機關、司法機關等都受軍事政府操縱的一種體制。這種體制在拉美、非洲一些實行軍人執政的國家比較典型。
2．“一元制”、“二元制”和“多元制”
根據世界各國國家元首與政府首腦的關係，可以將公共管理體制劃分為“一元制”、“二元制”和“多元制”等類型。
(1)“一元制”
亦稱“單頭制”，是指一個國家的國家元首職位與政府首腦職位由一個人兼位的制度。一元制一般存在於實行總統制的國家。在這些國家，國家元首與政府首腦的職權集中於總統一人。一般認為，這種制度的好處是職責專一，處事果斷，效率高。特別是在國家處於生死存亡關頭，客觀形勢要求當機立斷、反應迅速、充分運用個人權威時，其優點更為明顯。但其弊病是容易產生國家權力的濫用和個人專斷的危險，有時可能會因個人的決策失誤和某些人個人弱點造成國家的災難。
(2)“二元制”
亦稱“雙頭制”，是指一個國家的國家之首職位與政府首腦職位分別由不同的兩個人來擔任的制度。目前採用這種體制的有實行君主立憲制的國家，如英國、荷蘭、盧森堡、日本等。它們一方面保留世襲的國家元首(如國王、大公、女皇、天皇等)，另外又設定執掌實權的政府首腦(如內閣首相、政府總理等)。此外，還有實行內閣制的共和制國家，如德國、印度等。它們既設定由選舉產生並有一定任期、一般稱為總統的國家元首，又設定由議會產生並對議會負責的政府及其一般稱為總理的首腦，執掌著國家行政實權。在這一體制中，國家元首與政府首腦之間的關係為在權力執掌方面一虛一實，即一般國家元首是虛，而政府首腦是實。其好處是有時可以以虛掩實，從實保虛，但有時也容易產生相互之間的矛盾。
(3)“多元制”
亦稱“多頭制”，是指一個國家的國家元首職位與政府首腦職位分別由不同的個人或兩個以上的集體擔任的制度。例如，歐洲最古老的共和國聖馬利諾目前仍採用“多頭制”，每半年由國家最高立法機關(大議會)從議員中選出兩個為執政官，二者的權力相等，他們既是國家元首又是政府首腦。瑞士也基本上實行多元制，一般由瑞士聯邦議會選出兩人為聯邦總統、副總統，兼任聯邦委員會主席、副主席。但無論是總統還是副總統，都與其他委員一樣，只有一票的投票權，都平等地行使國家元首職責和最高行政權力。一般認為，實行這種體制有助於避免國家權力的濫用和個人專權的危險，有助於政策連續性和國家管理的穩定性，也有助於發揮集體智慧。但如果流於形式，沒有明確職責相配合，往往容易使整個集體陷入軟弱無力的狀態，甚至會產生相互扯皮和嚴重的內耗。
