基本介紹
- 中文名：全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022年）
- 發文字號：發改東北〔2013〕543號
- 發文時間：2013年3月18日
- 發文機構：中華人民共和國國家發展和改革委員會
通知,全文,
通知
國家發展改革委關於印發全國老工業基地
調整改造規劃（2013-2022年）的通知
調整改造規劃（2013-2022年）的通知
發改東北〔2013〕543號
有關省、自治區、直轄市及計畫單列市人民政府，國務院振興東北地區等老工業基地領導小組成員單位，知識產權局、文物局，證監會：
《全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022年）》（以下簡稱《規劃》），已經國務院批准（國函〔2013〕46號），現予印發。請按照國務院批覆精神和《規劃》確定的指導思想、目標和重點任務，落實工作責任，完善政策措施，認真組織實施。
《全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022年）》（以下簡稱《規劃》），已經國務院批准（國函〔2013〕46號），現予印發。請按照國務院批覆精神和《規劃》確定的指導思想、目標和重點任務，落實工作責任，完善政策措施，認真組織實施。
國家發展改革委
2013年3月18日
2013年3月18日
全文
全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022 年）
目 錄
序 言..........................................................................................1
一、規劃背景..............................................................................2
（一）振興戰略的成就與經驗.....................................................3
（二）發展基礎............................................................................4
（三）存在問題............................................................................4
（四）重大意義............................................................................5
二、總體要求................................................................................6
（一）指導思想............................................................................7
（二）基本原則............................................................................7
（三）調整改造定位....................................................................8
（四）調整改造目標....................................................................9
三、再造產業競爭新優勢............................................................10
（一）改造提升傳統優勢產業...................................................10
（二）培育發展戰略性新興產業...............................................12
（三）大力發展生產性服務業...................................................14
（四）積極承接產業轉移..........................................................15
四、全面提升城市綜合功能.........................................................15
（一）推進城區老工業區改造...................................................15
（二）完善城市服務功能..........................................................16
1（三）最佳化城市內部空間布局................................................17
（四）推動城鄉協調發展..........................................................17
五、大力促進綠色發展................................................................18
（一）積極推進節能減排..........................................................18
（二）提高資源利用效率..........................................................19
（三）加強生態環境整治修復...................................................20
六、增強創新支撐能力..............................................................20
（一）提升高等教育和職業教育發展水平...............................21
（二）加強科技創新能力建設...................................................21
（三）加強人才培養和引進.......................................................22
七、著力保障和改善民生............................................................23
（一）穩定和擴大就業..............................................................23
（二）健全社會保障體系..........................................................24
（三）努力改善居住條件..........................................................24
（四）加強和創新社會管理.......................................................25
八、進一步深化改革開放...........................................................25
（一）深化國有企業改革..........................................................25
（二）大力發展非公有制經濟...................................................26
（三）加快轉變政府職能..........................................................26
（四）積極擴大對外開放..........................................................27
（五）加強與國內發達地區合作...............................................27
2九、政策扶持與規劃實施.........................................................28
（一）財稅政策..........................................................................28
（二）融資政策..........................................................................29
（三）土地政策..........................................................................29
（四）規劃實施..........................................................................30
序 言
為了鞏固和深化東北地區等老工業基地振興成果，統籌推進全國老工業基地調整改造工作，按照 2010年國務院振興東北地區等老工業基地領導小組會議部署，根據《中共中央國務院關於實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（中發〔2003〕11 號）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，制定本規劃。本規劃所稱老工業基地是指“一五”、“二五”和“三線”建設時期國家布局建設、以重工業骨幹企業為依託聚集形成的工業基地。老工業基地的基本單元是老工業城市。根據上述時期國家工業布局情況，以及 1985年全國地級以上城市工業固定資產原值、工業總產值、重化工業比重、國有工業企業職工人數與就業比重、非農業人口規模等 6 項指標測算，全國共有老工業城市 120個，分布在 27個省（區、市），其中地級城市 95個，直轄市、計畫單列市、省會城市 25個。改革開放特別是實施東北地區等老工業基地振興戰略以來，120 個老工業城市呈現不同的發展態勢。95 個地級老工業城市中，大部分發展速度加快，但發展方式仍然比較粗放，需要在更高層次上推進調整改造；少部分發展滯緩或主導產業呈現明顯的衰退特徵，調整改造任務艱巨。25個直轄市、計畫單列市和省會城市整體發展基本進入良性軌道，但傳統工業企業比較集中的市轄區的調整改造任務尚未完成。本規劃範圍為，95 個地級老工業城市和 25 個直轄市、計畫單列市、省會城市的市轄區，詳見專欄1和附圖。本規劃是指導今後一個時期老工業基地調整改造的行動綱領。規劃期為2013-2022 年。
專欄 1：規劃範圍
地級城市（共 95 個）：
河北省（6 個）：張家口、唐山、保定、邢台、邯鄲、承德；山西省（5 個）：大同、陽泉、長治、晉中、臨汾；內蒙古自治區（2 個）：包頭、赤峰；遼寧省(11 個)：鞍山、撫順、本溪、錦州、營口、阜新、遼陽、鐵嶺、朝陽、盤錦、葫蘆島；吉林省（6 個）：吉林、四平、遼源、通化、白山、白城；黑龍江省（6個）：齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、大慶、雞西、伊春；江蘇省（3 個）：徐州、常州、鎮江；安徽省（6個）：淮北、蚌埠、淮南、蕪湖、馬鞍山、安慶；江西省（3 個）：九江、景德鎮、萍鄉；山東省（2 個）：淄博、棗莊；河南省（8 個）：開封、洛陽、平頂山、安陽、鶴壁、新鄉、焦作、南陽；湖北省（6 個）：黃石、襄陽、荊州、宜昌、十堰、荊門；湖南省（6個）：株洲、湘潭、衡陽、岳陽、邵陽、婁底；廣東省（2 個）：韶關、茂名；廣西壯族自治區（2 個）：柳州、桂林；四川省（8個）：自貢、攀枝花、瀘州、德陽、綿陽、內江、樂山、宜賓；貴州省（3個）：遵義、安順、六盤水；陝西省（4個）：寶雞、鹹陽、銅川、漢中；甘肅省（4 個）：天水、嘉峪關、金昌、白銀；寧夏回族自治區（1個）：石嘴山；新疆維吾爾自治區（1個）：克拉瑪依。
直轄市、計畫單列市、省會城市的市轄區（共 25 個）：
北京市石景山區、天津市原塘沽區、上海市閔行區、重慶市大渡口區、石家莊市長安區、太原市萬柏林區、瀋陽市大東區、大連市瓦房店市、長春市寬城區，哈爾濱市香坊區、南京市原大廠區、合肥市瑤海區、南昌市青雲譜區、濟南市歷城區、鄭州市中原區、武漢市礄口區、長沙市開福區、成都市青白江區、貴陽市小河區、昆明市五華區、西安市灞橋區、蘭州市七里河區、西寧市城中區、銀川市西夏區、烏魯木齊市頭屯河區
一、規劃背景
全面總結實施東北地區等老工業基地振興戰略取得的成就、經驗和做法，分析存在的問題，準確把握新形勢新特點，切實提高對新時期老工業基地調整改造重要性的認識。
（一）振興戰略的成就與經驗。
2003年，黨中央、國務院從全面建設小康社會全局出發，作出了振興東北地區等老工業基地戰略決策。十年來，東北老工業基地振興取得了重要階段性成果，積累了寶貴的經驗。以國有企業改革和吸引外來投資為重點，大力推進體制機制創新，激發了發展的活力和動力；以產業結構調整為重點，加強技術改造和自主創新，不斷培育產業競爭新優勢；以棚戶區改造、完善社保體系等為重點，加強重大民生工程建設，改善了人民生活；以城區老工業區搬遷改造為重點，最佳化城市內部空間布局，完善了綜合服務功能；以資源枯竭城市經濟轉型為重點，推動建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，增強了資源型城市可持續發展能力。總體上看，東北老工業基地城鄉面貌發生很大變化，人民精神風貌昂揚向上，經濟社會重新煥發生機和活力，正在成為全國重要經濟成長區域。其他地區的老工業基地調整改造也取得了積極進展。同時也要清醒地認識到，東北老工業基地內生增長動力和良性發展機制尚未形成，經濟成長過分依賴投資拉動，區域內部發展很不均衡。老工業基地振興進入了統籌推進、攻堅克難的新階段。要適應新情況新變化，在認真總結前十年東北老工業基地振興實踐經驗的基礎上，將振興工作由前期以東北地區為主向鞏固深化東北、統籌推進全國老工業基地振興轉變，把工作重點放在老工業城市調整改造上。
（二）發展基礎。
規劃範圍內的老工業基地，國土面積總計約 140 萬平方公里，人口規模 3.9 億，2011 年地區生產總值占全國 24.7%。這些老工業基地工業基礎雄厚，發展條件較好。一是資產存量大。“一五”時期前蘇聯援建我國的 156 個重點項目一半以上布局於此，經過“二五”和“三線”建設，積累了大量資產，現有規模以上工業企業7.6萬家，工業固定資產6.8萬億元，分別占全國的23.3%和 29.8%。二是產業規模大。2011 年工業總產值 20.8 萬億元，占全國的 24.6%。三是產業地位重要。擁有裝備製造、軍工、能源、原材料等基礎性、戰略性產業，聚集了一大批大型骨幹企業和高素質的產業工人隊伍，許多產品技術水平國內領先。四是科技創新潛力大。擁有高等院校約 500 所、國家級技術研發實驗機構 220 多個，國家級高新技術開發區數量占全國總數的 1/3，具有研發重大技術和發展戰略性新興產業的基礎。五是自然資源豐富。一些老工業基地金屬礦、煤炭、油氣等資源儲量依然較大，是國家重要的能源原材料基地。
（三）存在問題。
當前，規劃範圍內的老工業基地發展改革還面臨一些突出矛盾和問題。一是產業層次低，發展方式粗放。老工業基地原材料和初級產品產值占工業總產值的比重高出全國平均水平19 個百分點，總體能耗強度是全國平均水平 1.3 倍，60%以上的老工業城市能耗強度都高於全國平均水平。二是城市內部空間布局不合理，基礎設施落後。歷史形成的老工業區大多處於城市中心，生產區和生活區混雜交錯，市政基礎設施陳舊，制約了城市功能提升。三是排放強度大，環境污染嚴重。單位地區生產總值化學需氧量、二氧化硫排放強度分別是全國平均水平的 2.2倍和 1.5倍，工業廢棄地重金屬污染、沉陷區等問題亟待解決。四是就業壓力大，收入水平低。城鎮登記失業率高出全國平均水平約 0.7 個百分點，城鎮居民人均可支配收入相當於全國平均水平的 4/5 左右，相當部分居民生活條件較差，一些 “三線”企業職工生活尤為困苦。五是國企改革相對滯後，歷史遺留問題多。一些國企改革不到位，一些處於停產半停產狀態的國企改革難以推進，企業辦社會、廠辦大集體、社保費拖欠等歷史遺留問題尚未得到妥善解決，改革成本巨大。這些矛盾和問題已成為老工業基地加快轉變發展方式的嚴重製約，必須引起高度重視，採取有力的政策措施予以解決。
（四）重大意義。
老工業基地為我國形成獨立完整的工業體系和國民經濟體系，為改革開放和現代化建設作出了歷史性重大貢獻。在新的歷史條件下，做好老工業基地調整改造工作，對於加快轉變經濟發展方式，推進新型工業化和新型城鎮化，加快形成新的增長極，構建社會主義和諧社會，具有重大意義。一是推進新型工業化和建設創新型國家的需要。老工業基地集中了我國航空航天、國防軍工、重大裝備、冶金、石化等重工業的眾多骨幹企業，是我國工業的根基和命脈，也是推進自主創新的重要載體。做好調整改造工作，對我國加快新型工業化和建設創新型國家進程具有重要影響。二是推進新型城鎮化和區域協調發展的需要。老工業基地城鎮化率較高，但城市功能不夠健全，服務業發展明顯滯後，基礎設施陳舊，城鎮化質量有待提升。同時，老工業城市在東北和中西部地區發展中發揮著關鍵作用。做好調整改造工作，對於推進新型城鎮化、促進區域協調發展具有重要作用。三是構建資源節約型和環境友好型社會的需要。多數老工業基地存在資源利用率低、能耗高、污染重、環境保護壓力大等問題，是推進節能減排和生態環境保護的重點難點地區。做好調整改造工作，對於構建“兩型社會”具有重要推動作用。四是保障和改善民生的需要。部分老工業城市民生保障水平較低，歷史遺留問題突出，社會矛盾集中，不穩定因素較多。做好調整改造工作，對於破解城市內部二元結構難題、促進社會和諧穩定具有重要意義。五是擴大內需的需要。老工業基地調整改造是一項系統工程，涉及面廣、帶動力強，能有效拉動投資和消費，可成為長期擴大內需的重要抓手和潛力源泉。
二、總體要求
把老工業基地調整改造作為擴內需、調結構、惠民生的重要戰略任務，針對突出矛盾和問題，明確總體思路和目標任務，加大工作力度，努力開創新局面。
（一）指導思想。
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十八大精神，堅持科學發展主題和加快轉變經濟發展方式主線，以新型工業化和新型城鎮化為引領，把深化改革、擴大開放作為強大動力，把再造產業競爭新優勢、全面提升城市綜合功能作為主攻方向，把促進綠色發展、增強創新支撐能力作為重要著力點，把保障和改善民生作為根本出發點和落腳點，深入實施全國老工業基地調整改造，促進老工業基地全面協調可持續發展，建設國家重要的新型產業基地和區域經濟發展的重要增長極。
（二）基本原則。
——堅持全面推進與分類指導相結合。既要統籌推進老工業基地經濟社會發展，解決共性問題，又要針對不同發展態勢和產業結構特點，指導並支持各地探索各具特色的調整改造道路。
——堅持調整產業結構與完善城市功能相結合。既要推進產業結構最佳化升級，增強產業競爭力，又要加強城區老工業區改造，最佳化城市內部空間布局，全面提升城市功能。
——堅持市場取向與政府引導相結合。既要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，又要發揮政府導向作用，採取切實有效措施解決制約市場機制發揮作用的體制機制問題。
——堅持自力更生與國家扶持相結合。既要鼓勵老工業基地挖掘內在潛力，調動積極性、主動性、創造性，自力更生謀發展，又要加強國家政策扶持，著力解決歷史遺留問題以及依靠自身難以解決的困難。
（三）調整改造定位。
針對不同發展態勢的老工業城市，明確調整改造主要任務和政策取向，鼓勵大膽探索實踐，走各具特色的調整改造之路。總體發展速度較快但發展方式比較粗放的老工業城市，要把轉變發展方式放在更加突出的位置，逐步培育成為省域經濟發展的重要增長極。要加快發展戰略性新興產業和現代服務業，增強自主創新能力，提升經濟發展的質量和效益，完善城市綜合服務功能，大力推進生態環境保護和社會事業發展，增強可持續發展能力和輻射帶動能力。要充分發揮市場機制的作用實施調整改造，中央和省級政府給予適當支持。發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市，要加快體制機制創新，增強發展活力動力，儘快進入良性發展軌道。要堅持不懈地推進國有企業改革，切實解決歷史遺留問題，強化社會保障體系建設，推進棚戶區改造等重點民生工程，加快傳統產業升級改造，培育發展新興產業，加強城市基礎設施建設。在自身艱苦奮鬥的同時，中央和省級政府給予重點支持。
直轄市、計畫單列市、省會城市列入規劃範圍的市轄區，要在城市功能分區中選準定位，充分發掘利用區位及科教人才優勢，加快調整改造步伐，努力成為城市發展新的引擎。要下大力氣最佳化產業結構和空間布局，完善公共服務功能，提高民生保障水平，改善生態環境。
（四）調整改造目標。
到 2017 年，規劃範圍內老工業基地調整改造的主要目標是：
——產業結構最佳化升級取得重要進展，產業競爭力顯著提升，高新技術產業增加值、服務業增加值占地區生產總值的比重分別達到17.8%和 45%。
——城市內部空間布局得到最佳化，城區老工業區調整改造全面展開，基礎設施得到改善，服務功能明顯提升。
——節能減排取得明顯成效，與 2012年相比，單位工業增加值用水量降低 32%，單位地區生產總值能源消耗降低 18 %，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少 10%、9%。
——科技創新能力得到增強，人才隊伍建設得到加強，創新體系進一步完善，研究與試驗發展經費支出占地區生產總值比重達到 2.2%，每萬人口發明專利擁有量提高到3.1件。
——人民生活持續改善，居民收入增長和經濟發展同步，城鎮居民人均可支配收入達到 2.99萬元，城鎮參加基本養老保險人數達到1億人，城鎮累計新增就業人數1300萬人，城鎮保障性安居工程累計建設 680萬套。
——改革開放取得新進展，國企改革基本完成，多種所有制經濟協調發展，對外開放的廣度和深度不斷拓展，經濟發展的活力動力明顯增強。到 2022年，老工業基地現代產業體系基本形成，自主創新和綠色低碳發展水平顯著提升，城區老工業區調整改造基本完成，城市綜合功能基本完善，輻射帶動作用顯著增強，基本公共服務體系趨於健全，良性發展機制基本形成，為建設成為產業競爭力強、功能完善、生態良好、和諧發展的現代化城市奠定堅實基礎。
三、再造產業競爭新優勢
堅持走新型工業化道路，改造提升傳統優勢產業，大力培育發展戰略性新興產業，促進生產性服務業與工業融合發展，全面提升老工業基地產業綜合競爭力。
（一）改造提升傳統優勢產業。
加大調整改造力度，增強傳統優勢產業的市場競爭力。（1）以裝備製造業為主導產業的城市，要增強重大技術裝備研發成套能力，提高基礎零部件、基礎工藝、基礎材料的研製套用水平，提高工業增加值率。（2）以汽車工業為主導產業的城市，要瞄準城鄉和國內外不同層次的市場需求，增強產品研發能力，重點發展自主品牌汽車、發動機及關鍵零部件等。（3）以鋼鐵、有色、化工等原材料工業為主導產業的城市，要推廣套用高效、低消耗、低排放工藝技術，延伸產業鏈，重點發展各類精深加工材料，提高產品質量和資源綜合利用水平。（4）以資源開採加工為主導產業的城市，要合理控制資源開採規模和強度，延長產業鏈，提高加工深度，深化共伴生資源綜合利用。其中，以煤炭工業為主導產業的城市要加快推進煤礦企業兼併重組，淘汰落後產能，強化安全生產，提高煤炭洗選加工水平。
專欄 2：部分老工業城市傳統優勢產業發展重點裝備製造業：齊齊哈爾、德陽、洛陽等重點發展重大成套設備，天水、寶雞、安陽等重點發展重型、專用數控工具機，張家口、雞西、石嘴山等重點發展煤炭採掘設備，寶雞、荊州、牡丹江等重點發展石油鑽采設備，洛陽、徐州、柳州等重點發展農業機械、工程機械等。汽車工業：蕪湖、保定等重點發展自主品牌乘用車，包頭、十堰、襄陽等重點發展重載汽車及發動機，鐵嶺、晉中等重點發展各類專用汽車。鋼鐵工業：鞍山、攀枝花、嘉峪關等重點發展高速鐵路用鋼、船用鋼板、高強度工模具鋼、高磁感取向矽鋼及其它特殊合金鋼。
有色金屬工業：白銀、赤峰、婁底等重點發展航空航天、國防軍工、電子信息等行業急需的有色金屬新材料。
化學工業：大慶、吉林、岳陽等重點發展精細石化產品，自貢、宜昌、衡陽等重點發展精細鹽化工、磷化工等產品。
煤炭工業：大同、平頂山、六盤水等穩定產量，加強煤矸石、煤泥、煤層氣、礦井水等綜合開發利用。
大力最佳化產業組織結構，鼓勵各類所有制企業參與老工業基地國企改制重組，支持老工業企業與原對口援建企業開展多種形式的合作。培育發展具有較強技術研發、系統集成、核心製造、市場開拓和融資能力的大型企業，發揮引領帶動作用，扶持發展一批“專、精、特、優”中小企業，增強配套協作能力。因地制宜，整合基礎加工能力，建設專業化生產中心，開展公共協作服務。最佳化工藝流程，加快生產設備設施更新，提高生產集約化、清潔化和精深加工水平，切實減少資源消耗和污染物排放。充分利用新技術、新材料，提升產品的數位化、智化、綠色化水平，促進產品更新換代。加強企業研發設計、生產、行銷和財務等環節的信息化改造，提升管理水平。培育企業的市場開拓和品牌行銷能力，打造一批國內外知名品牌。
（二）培育發展戰略性新興產業。
依託老工業基地優勢企業、科研機構和重大項目，大力發展戰略性新興產業，促進產業結構最佳化升級。高端裝備製造業要面向我國重大工程迫切需求，重點發展軌道交通設備、航空航天裝備、高性能加工設備及關鍵零部件。新材料產業要緊密圍繞高端裝備製造、國家重大工程建設需求，重點發展先進結構材料、新型功能材料和高性能複合材料。節能環保產業要以各類節能環保示範工程和項目為依託，大力發展具有自主智慧財產權的先進節能環保產品。新能源產業要結合能源結構調整的需要，重點發展新能源技術裝備和清潔可再生能源。生物產業要面向健康、農業和資源環境等領域，重點發展生物醫藥、生物製造、生物質能源等。新能源汽車要重點發展插電式混合動力和純電動汽車及電池、電機、電控等核心部件，積極研究開發高能效、低排放燃油汽車。新一代信息技術產業要把握市場需求新趨勢，重點發展電子信息核心基礎部件、高端軟體和信息技術服務等。
專欄 3：部分老工業城市戰略性新興產業發展重點高端裝備製造業：株洲、大同等重點發展高速重載機車、捷運車輛及交流傳動系統等，漢中、安順、襄陽等重點發展為大型客機、支線飛機、大型運輸機等配套的零部件。
新材料產業：金昌、遵義、邢台等重點發展鎳鈷合金及大規格中空型材、特種鑄鍛件等先進結構材料，吉林、包頭、牡丹江等重點發展碳纖維、高性能稀土材料等新型功能材料，雞西等重點發展高端石墨材料。
節能環保產業：自貢、佳木斯、四平等重點發展節能環保鍋爐、電機、換熱器等產品。
新能源產業：湘潭、錦州、保定等重點發展風電、光伏發電等新能源裝備製造。嘉峪關、張家口、赤峰等積極發展風電等新能源，同時積極配合做好新能源電力併網工作。
生物產業：通化、新鄉、邵陽等重點發展重組人胰島素、生物血液製品、疫苗等生物藥品，南陽、蚌埠等重點發展非糧轉化乙醇、纖維素轉化技術。
新能源汽車產業：蕪湖、襄陽、柳州等重點發展插電式混合動力和純電動汽
車，以及動力電池、電機、電控等關鍵部件。
新一代信息技術產業：綿陽、衡陽、鹹陽等重點發展信息化數字家電、新型顯示、電子核心基礎部件、特色高端軟體產品和新興技術服務等。
要結合市場需求，發展具有競爭優勢的戰略性新興產業，避免盲目發展和重複建設。加強原始創新和引進消化吸收再創新，著力突破核心技術，實施重點領域高技術產業化項目，搶占產業制高點。積極發展戰略性新興產業的關鍵零部件和重要工藝設備，增強協作配套能力。營造良好發展環境，推進形成產學研用緊密合作機制和創新成果產業化機制。加強對外合作，積極引進先進技術和人才，形成開放式發展局面。發揮軍工技術優勢，支持軍民兩用技術產業化和相互轉化，培育形成新興產業。
（三）大力發展生產性服務業。
加大扶持力度，最佳化發展環境，加快提升生產性服務業規模和水平，形成與新型工業化和新型城鎮化協調發展的服務體系。大力發展現代物流業，在重要產業基地和交通樞紐城市科學規劃建設一批物流園區，加快煤炭、鋼鐵、化工、農產品等產業物流發展，鼓勵生產企業剝離內部物流業務，推進物流社會化、專業化發展。有序拓展金融服務業，創新金融產品和服務，加強對中小企業融資支持。規範提升商務服務業，加快發展項目策劃、併購重組、財務顧問等企業管理服務，大力發展工程諮詢、信用評估、技術產權交易等專業服務，促進服務外包產業發展。加快推行契約能源管理，扶持發展節能服務業，引導節能服務公司加強技術研發、服務創新和品牌建設，支持採用契約能源管理方式實施節能改造，培育發展第三方認證、評估機構。培育壯大高技術服務業，大力發展信息技術、電子商務、研發設計、檢驗檢測、科技成果轉化等服務產業。積極推進環境服務業模式創新試點，開展綜合環境服務。跟蹤國內外經濟社會發展新趨勢，結合老工業基地調整改造現實需要，鼓勵發展服務新業態。
14（四）積極承接產業轉移。
抓住現階段國內外產業格局深刻調整的重大機遇，充分利用老工業基地產業基礎好、配套能力強、市場潛力大的有利條件，積極承接國內外產業轉移。承接產業轉移要堅持高起點、高標準，積極承接有利於延伸產業鏈、提高技術水平和資源綜合利用水平、充分吸納就業的產業，嚴格產業準入，嚴禁污染產業和落後生產能力轉入。因地制宜承接發展優勢特色產業，電力豐裕、礦產資源豐富的城市，可適度承接發展技術先進的冶煉加工等產業。支持行業龍頭企業向老工業基地轉移生產能力，引領配套協作企業同步轉移。加強對各類開發區發展的規劃指導，提升公共服務設施建設和運行水平，促進產業在轉移中集聚發展。支持在發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市設立承接產業轉移示範區。
四、全面提升城市綜合功能
統籌老工業城市的城區老工業區改造和新區建設，最佳化城市內部空間布局，加強市政公共設施建設，完善城市功能，增強老工業基地的輻射帶動作用。
（一） 推進城區老工業區改造。
按照城市總體規劃和土地利用總體規劃要求，推進城區老工業區綜合改造，科學利用存量建設用地，最佳化調整用地結構和空間布局，提升城市功能。對位於城市中心地帶的老工業區，適時實施整體搬遷改造，同步推進企業技術改造和改制重組。騰退土地主要用於發展現代服務業，建設公共服務設施、新型社區和公園綠地等。對不具備整體搬遷條件的城區老工業區，要完善公共基礎設施，加強企業技術改造，提升產業技術水平，大力推行清潔生產和安全生產。對達不到污染排放和安全生產要求的企業，依法責令搬遷改造。選擇在產業升級、城市布局最佳化、生態環境治理和工業遺產保護等方面綜合成效顯著的城區老工業區作為示範區，總結推廣成功經驗。城區老工業區改造要注重保護具有地域特色的工業遺產、歷史建築和傳統街區風貌。做好工業遺產普查工作，確定需要重點保護的工業遺產名錄，將具有重要價值的工業遺產列為相應級別的文物保護單位。在加強保護的同時，合理開發利用工業遺產資源，建設愛國主義教育示範基地、博物館、遺址公園、影視拍攝基地、創意產業園等。研究建立工業遺產維護利用的長效機制。
（二）完善城市服務功能。
加強市政公共設施建設，增強基本公共服務支撐能力，加快推進分離企業辦社會職能改革。完善城市綜合交通系統，積極發展城市公共運輸，鼓勵符合條件的老工業城市發展軌道和城際快速交通。加大老工業基地電力、給排水、供氣、供熱、污水垃圾處理、防洪排澇等基礎設施建設和改造力度。加強信息基礎設施建設，加快寬頻網路和數字廣播電視網升級改造。加強城市交通、消防、環保等信息服務平台建設，推進信息化管理，增強處理公共安全和突發事件的能力。改善公共衛生和醫療服務設施條件，增強重大疾病、職業病和地方病防治能力。充分利用已有資源支持圖書館、博物館、體育場館等公共文化體育設施建設，豐富人民民眾生活。加大對以工礦區為依託的小城鎮市政基礎設施建設投入力度，完善基本服務功能，改善生產生活環境。
（三）最佳化城市內部空間布局。
統籌城市布局調整和產業集聚發展，科學開展新城區建設。統籌規劃新城區生產、生活和公共服務區域，強化生產生活配套能力建設，形成方便生產、適宜生活、生態和諧的現代化城市功能組團。加強新老城區在人口分布、產業發展、公共設施配套等方面的銜接，實現功能互補、合理分工。引導老城區和偏遠工礦區的企業向產業園區轉移，促進土地節約集約利用和產業集聚發展。以資源開採加工業為主導的老工業城市要針對布局相對分散的現狀，加強組團間交通基礎設施建設，大力推進獨立工礦區和棚戶區改造。以裝備製造業為主導產業的城市，要引導中心城區的工業企業搬遷到產業園區集聚發展，騰出空間大力發展現代服務業。
（四）推動城鄉協調發展。
建立健全以城帶鄉、以工促農的體制機制，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，充分發揮老工業城市調整改造對周邊地區經濟社會發展的引領帶動作用，形成新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化相互促進的格局。推進城鄉基礎設施建設和社會事業協調發展，逐步建立城鄉統一的公共服務體系。推進城鄉產業協調發展，積極發展縣域經濟，支持勞動密集型和地方特色產業發展。協同推進城鄉勞動就業和社會管理，把促進農業轉移人口市民化作為重要任務，有序把農民工及其家屬納入城市公共服務體系覆蓋範圍，積極穩妥地推進戶籍制度改革，把有穩定勞動關係並在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。
五、大力促進綠色發展
大力推進節能減排，集約利用資源，保護和改善生態環境，不斷提高綠色低碳發展水平，建設資源節約型、環境友好型城市。
（一）積極推進節能減排。
嚴格控制高耗能、高排放和產能過剩行業發展，提高新建項目節能環保準入門檻，加快淘汰火電、鋼鐵、水泥、焦炭、造紙等行業的落後產能。在鋼鐵、有色、化工、建材等高耗能行業，推進工業鍋爐（窯爐）、電機系統和餘熱余壓利用等節能改造。大力發展綠色建築，對新建建築嚴格按照節能標準要求進行設計、施工和驗收，老城區綜合改造時要對既有建築同步實施節能改造。加快推進採暖地區“節能暖房”工程和供熱計量改革。繼續組織實施好節能產品惠民工程和綠色照明節能改造工程。
全面實施主要污染物排放總量控制制度，大力推行清潔生產，對高污染企業實行強制性清潔生產審核。以化工、有色、造紙、印染、農產品加工等行業為重點，加大污水深度處理力度。加快燃煤火電機組低氮燃燒技術改造和脫硫脫硝設施建設，推動鋼鐵、有色、化工、建材等行業煙氣脫硫改造，支持改用清潔能源。加強重金屬污染防治，積極推進工業固體廢物減量化、資源化利用和無害化處理。強化危險廢物規範化管理，實施危險化學品等廢棄物處置工程。基本實現所有縣和重點建制鎮具備污水處理能力。推進環境治理設施的專業化運營，確保達標排放。
（二）提高資源利用效率。
抓住資源開發、資源消耗、廢棄物產生、再生資源利用和社會消費等關鍵環節，重點打造礦產開採、裝備製造、冶金、化工、農產品加工等領域循環產業鏈，推動產業園區實施循環化改造。大力發展循環經濟，大幅度提高資源產出率和資源綜合利用效率。以資源開採加工業為主導的城市要加強共伴生礦、難選礦、尾礦綜合開發利用，推動粉煤灰、工業副產石膏、冶煉和化工廢渣、建築和道路廢棄物綜合利用，大力發展新型建築材料。加快完善再生資源回收體系，培育發展“城市礦產”示範基地，推進再生資源規模化利用。以工程機械、礦山機械、工具機、汽車及零部件等為重點，在以裝備製造業為主導的城市培育建設若干個國家級再製造產業集聚區，完善再製造舊件回收體系，規範行業發展。開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點。推行用水總量控制和定額管理，在冶金、電力、化工等重點行業實施節水技術改造，提高水循環利用率。促進再生水、礦井水等非常規水源利用。
（三）加強生態環境整治修復。
加強工業廢棄地環境監管，開展企業搬遷遺留場地污染調查和環境評估，未經評估和無害化治理的污染場地不得流轉和二次開發。對於土壤污染嚴重的區域，要及時治理，防止污染擴散。積極探索廢棄地市場化治理模式，創新資金投入和管理機制，明確整治后土地使用權屬和土地增值收益分配辦法，保障治理主體的合法權益。建立完善的綠色礦山標準體系和管理制度，推進建設開採方式科學化、資源利用高效化、企業管理規範化、生產工藝環保化、礦山環境生態化的綠色礦山。科學劃定礦山生態環境重點治理區，開展造林綠化等形式的綜合治理，推進廢棄礦山植被恢復和水土保持。積極防治礦山地質災害，加強災害監測預警體系建設。
六、增強創新支撐能力
加快推動教育、科技發展和人才隊伍建設，夯實調整改造的智力基礎，增強老工業基地自主創新能力。
（一）提升高等教育和職業教育發展水平。
最佳化高等教育和職業教育人才培養結構，優先發展調整改造急需的學科專業，建立健全現代職業教育體系，合理確定中等和高等職業學校的結構布局和人才培養任務。鼓勵地方政府和企業共建職業院校和實訓基地，支持有條件、有需求的開發區參與辦學。支持高等院校積極探索為老工業基地培養人才的新模式，開展單獨招生改革試點。鼓勵高等院校、高等職業院校加強特色學科專業和重點實驗室、實訓基地建設，改善辦學條件。“國家中等職業教育改革發展示範學校”、“中央財政支持的職業教育實訓基地”等職業教育重點項目計畫向老工業基地傾斜。
（二）加強科技創新能力建設。
深入實施知識創新工程和技術創新工程，支持建設一批國家級工程研究中心，增強科技創新能力。進一步引導和支持創新資源向企業集聚，加快構建以企業為主體的技術創新體系。完善科技服務體系，加快科技成果轉化。加快大學科技園、生產力促進中心和科技企業孵化器等建設，創新服務模式，提升服務水平。完善科技成果轉化的激勵政策，促進科技成果產權化、產業化和商品化，支持金融機構開展智慧財產權質押貸款。重點瞄準航空、航天、新材料、新能源、節能環保、先進制造和生物工程等領域，組織實施一批帶動力強、影響面廣、見效快的技術創新項目。中國科學院院地合作計畫要把支持老工業基地科技創新作為重要內容，加大科技成果轉化、技術支持和人才培養交流力度。實施老工業基地智慧財產權能力提升計畫，增強企業智慧財產權創造、運用、保護和管理能力。支持區域標準信息資源平台建設，引導和推動企業積極採用國內外先進標準。
（三）加強人才培養和引進。
依託創新人才推進計畫和國家高技能人才振興計畫，培養老工業基地調整改造急需人才。鼓勵高等院校、職業院校、培訓機構和企業共同組織開展定向、定崗和訂單式人才培養培訓。採取技術入股、股權期權與分紅權激勵等政策措施，鼓勵老工業基地引進重點行業和關鍵技術領域急需的高層次人才，加強創新團隊的培養與引進。國家各類人才引進和交流項目要向老工業基地傾斜，幫助引進國內外優秀人才，選派人員到國內外發達地區交流。
專欄 4：老工業基地科技和人才建設重點傳統產業最佳化升級科技專項——研發示範先進適用的關鍵共性技
術和工藝，提升老工業基地基礎原材料產業技術水平，促進節能減排和資源綜合利用。提高高端基礎製造裝備和基礎零部件等研發水平。中國科學院院地合作計畫——推進中國科學院所屬科研院所與老工業基地開展院地合作，搭建套用技術研發與轉化平台，促進科技成果轉化、技術支持和人才培養交流，提供技術服務。智慧財產權能力提升計畫——推動老工業基地企業智慧財產權戰略制定和實施，促進智慧財產權創造、運用、保護和管理能力提升，構建產學研用結合的智慧財產權合作創新機制。國外引智和對外交流專項——圍繞老工業基地調整改造核心任務，每年引進 2000 人次國外專業技術人員到老工業基地相關領域服務；組織管理、技術和技能人員學習國外老工業基地調整改造經驗。
七、著力保障和改善民生
堅持民生優先，建立和完善基本公共服務體系，著力解決就業、社會保障、住房等重點民生問題，加強和創新社會管理，促進社會和諧穩定。
（一）穩定和擴大就業。
積極拓寬就業領域,大力發展勞動密集型產業和服務業，扶持發展中小型、微型企業。落實稅費減免、社會保險補貼、職業培訓補貼、小額擔保貸款、財政貼息等政策，鼓勵和支持下崗失業人員自謀職業和自主創業。對於地方政府投資的建設項目，同等條件下優先安排下崗失業人員就業。鼓勵和引導發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市創建各類充分就業示範社區。完善就業援助政策，進一步規範公益性崗位開發，開展就業技能培訓，及時幫助城鎮就業困難人員和零就業家庭就業。加強公共就業服務體系建設，及時採集發布人力資源供求信息，促進信息資源共享。
（二）健全社會保障體系。
全面落實基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險政策，構建水平適度、持續穩定的社會保障網。積極推進各類困難群體參加社會保險，努力擴大社會保險覆蓋面，按照國務院統一部署做好做實基本養老保險個人賬戶試點工作。結合解決歷史遺留問題，落實好各項政策，繼續做好將各類關閉破產企業退休人員和困難企業職工納入基本醫療保障體系、將企業老工傷人員全部納入工傷保險統籌管理等工作。結合廠辦大集體改革工作，妥善解決廠辦大集體職工的社會保障問題。加強社會救助制度建設，完善最低生活保障制度，實現應保盡保。中央加大對發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市社會保障的補助力度，省級政府要統籌使用中央財政安排的基本養老保險基金補助資金、醫療保障補助資金、城鄉居民最低生活保障補助資金，對老工業基地給予一定傾斜。
（三）努力改善居住條件。
加大老工業基地保障性住房建設力度。紮實推進城市、國有工礦區和煤礦棚戶區改造，落實稅收、土地供給和金融等方面的配套支持政策，力爭“十二五”期間完成改造任務。有條件的地區要積極引入市場機制，對棚戶區實行商業化開發。對可整治的舊住宅區，要積極進行房屋維修和環境整治，完善配套設施，提高居住水平。著力改善國企老職工、困難家庭的居住條件，認真解決關閉破產企業尤其是“三線”軍工破產企業的職工住房問題。
（四）加強和創新社會管理。
加強社會管理能力建設，建立健全社會管理體系，推進社會管理的規範化、專業化、社會化和法制化。促進各類社會組織健康發展，政府可通過委託、購買等方式支持社會組織提供公共服務。完善社會矛盾調解機制和社會治安防控體系，有效防範和化解因企業重組破產、勞動爭議、征地拆遷、環境污染等引發的社會矛盾，注重在源頭上預警和化解矛盾。嚴格安全生產管理，強化企業安全生產責任制，健全企業安全生產預防機制，加大力度防範各類生產安全事故和重大職業危害。健全城市突發事件應急體系，加強社會治安綜合治理。加強獨立工礦區、城中村等特殊地區的社會管理，健全基層管理組織。
八、進一步深化改革開放
創新體制機制，大力推進國有企業改革，積極發展多種所有制經濟，加快轉變政府職能，提升對內對外開放的層次和水平，為調整改造提供強大動力。
（一）深化國有企業改革。
進一步完善已改制國有企業法人治理結構，建立健全激勵約束機制。重點推進發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市未改制地方國有企業改革，對多年處於停產倒閉狀態的企業，積極穩妥地依法實施破產。以破產和停產半停產國有企業為重點，抓緊妥善解決歷史遺留問題。認真貫徹落實廠辦大集體改革政策，力爭在 3-5 年內廠辦大集體與主辦企業徹底分離，在職和退休職工都得到妥善安置，合法權益得到切實維護。剝離企業辦社會職能，完善配套政策，對地處偏遠的獨立工礦企業，要因地制宜，妥善處理。探索解決國有企業改革遺留的“殼企業”問題。
（二）大力發展非公有制經濟。
貫徹落實國家扶持非公有制經濟和中小企業發展的政策措施，加強創業扶持、科技平台、投融資等社會化服務體系建設，促進非公有制經濟發展，推進所有制結構多元化。支持非公有制企業通過參股、控股、併購等多種形式，參與國有企業改制重組。培育科技型中小企業，發展各類新興產業。支持符合條件的企業上市。鼓勵和引導非公有制企業投資於基礎設施、社會公共事業、金融服務等領域，為非公有制經濟發展營造公平競爭的環境。
（三）加快轉變政府職能。
切實轉變老工業基地政府職能，將工作重點放在為經濟社會發展創造良好環境上，更加注重履行公共服務和社會管理職能，理順市場監管體制。深化行政審批制度改革，減少審批事項和環節，完善政務公開制度，擴大政府信息公開的範圍和內容。完善經濟社會發展綜合評價體系，建立科學的政府績效評價指標體系和評估機制。嚴格執行行政問責制，健全責任追究制度和糾錯改正機制，提高政府的執行力和公信力。
（四）積極擴大對外開放。
進一步擴大對外開放領域，最佳化投資環境，積極吸引外資參與老工業基地的調整改造。鼓勵外商投資高端製造業、高技術產業、節能環保產業和現代服務業，支持港澳台地區在老工業基地建立具有特色的產業集聚區。規範引導外資以併購、參股等方式參與國企改制和不良資產處置。支持老工業基地調整產品出口結構，建設一批特色商品出口基地，鼓勵高技術、高附加值和勞動密集型產品出口。支持具備條件的老工業基地按現有程式申請設立海關特殊監管區域。支持符合條件的省級開發區按程式升級為國家級開發區。鼓勵有條件的大型企業“走出去”，積極開拓國際市場，按照商業原則開展互利共贏的投資合作，建立國際化研發、採購、生產和銷售網路。
（五）加強與國內發達地區合作。
在符合土地利用總體規劃的前提下，支持國內發達地區在老工業基地共建開發區，探索土地合作新機制。支持具有互補優勢的發達地區與老工業基地建立對口協作關係，加強人才、技術、產業等方面的交流合作。鼓勵老工業基地企業與東部地區企業加強專業化分工協作，構建互利共贏的戰略聯盟。支持毗鄰老工業基地加強區域經濟協作，開展基礎設施、產業發展、公共服務和社會管理等方面的對接。
九、政策扶持與規劃實施
深刻認識老工業基地調整改造的重要性、艱巨性、複雜性和緊迫性，充分發揮市場機制基礎性作用，採取有針對性的政策措施，加大扶持力度，努力實現調整改造目標。
（一）財稅政策。
中央、有關地方各級人民政府要加大資金投入，加快推進老工業基地調整改造。繼續安排中央預算內投資支持東北地區等老工業基地調整改造，其他相關投資專項也要向老工業基地傾斜。2013年起，安排中央預算內投資支持城區老工業區整體搬遷改造，主要用於企業搬遷改造、廠區污染土地治理等方面。充分利用老工業基地的產業基礎，優先布局重大產業項目。中央和省級政府要加大對老工業基地的轉移支付力度。資源枯竭老工業城市繼續享受中央財政轉移支付政策。研究將發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市納入資源枯竭城市中央財政轉移支付範圍，統籌解決國企改革歷史遺留問題、社會保障資金缺口、棚戶區改造地方配套資金缺口、停產倒閉的國企人員身份置換等問題。承接城區老工業區搬遷企業的中西部地區和東北老工業基地國家級經濟技術開發區、邊境經濟合作區和高新技術開發區，其基礎設施項目貸款享受現行中央財政貼息支持政策。城區老工業區搬遷企業享受現行政策性搬遷企業所得稅優惠政策，搬遷企業房屋、土地權屬發生轉移且符合規定條件的，可統一享受現行有關契稅優惠政策。
（二）融資政策。
創新投融資模式，支持符合條件的具有較強綜合實力的投資公司發行債券，募集資金用於組織實施城區老工業區綜合改造。支持符合條件的整體搬遷企業發行債券，用於企業搬遷改造。發揮各類股權投資（基金）企業的作用，鼓勵建立專門股權投資基金，支持老工業基地企業技術改造、兼併重組，城區老工業區改造和開發區建設等。鼓勵有條件的地方建立中小企業信用擔保基金，穩妥有序發展小額貸款公司，扶持各類創業投資公司發展。支持商業銀行在老工業基地設立分支機構。優先支持符合條件的老工業基地項目申請使用國際金融組織和外國政府優惠貸款。
（三）土地政策。
在符合土地利用總體規劃和城市總體規劃的前提下，根據老工業區搬遷改造用地需求，在編制下達年度土地利用計畫時適當傾斜，保障老工業基地調整改造建設項目用地。企業原址調整為工業遺址或文物保護區的，要優先保障企業搬遷建設用地。地方各級人民政府安排土地整治項目時，優先考慮老工業基地工礦廢棄地治理和土地復墾。研究探索“三線”調整改造時期“三線”企業搬遷後閒置土地合理利用途徑。
（四）規劃實施。
有關省、自治區、直轄市人民政府對本地區老工業基地調整改造工作負總責，要加強組織領導，建立和完善工作機制，加大扶持力度，落實各項任務。發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市要編制調整改造總體規劃，城區老工業區需進行整體搬遷改造的城市要科學制定搬遷改造實施方案，並認真組織實施。國務院有關部門要分工負責，儘快落實支持老工業基地調整改造的相關政策措施。發展改革委要切實加強規劃實施的組織協調，會同有關部門儘快確定發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市名單，制定本規劃重點任務分工方案，並適時對規劃實施情況進行跟蹤檢查和評估。鼓勵和支持公眾積極參與規劃實施監督。
