全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國旅遊法》實施情況的報告

該項法律是2014年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上通過的。

基本介紹

• 中文名：全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國旅遊法》實施情況的報告
• 性質：報告
• 單位：全國人民代表大會常務委員會
• 公布時間：2014年12月22日

製法背景

2014年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上

全國人大常委會副委員長　張　平

全國人民代表大會常務委員會：

旅遊法是本屆全國人大常委會審議通過的第一部法律，自2013年10月1日起施行。全國人大常委會高度重視旅遊法實施工作，在實施一周年之際，組織開展執法檢查。張德江委員長專門作出重要批示，“近年來，我國旅遊業發展迅猛，潛力巨大。旅遊法的頒布實施，非常及時，而且意義深遠。旅遊法是規範旅遊市場秩序，維護旅遊者合法權益，調動經營者積極性，提升文明旅遊水平，促進旅遊業持續健康發展的重要法律。要通過執法檢查，督促旅遊法的有效實施，使我國的旅遊業不但有法可依，而且要做到有法必依。”為做好這次檢查，7月，全國人大財經委員會組成調研組赴湖北、新疆開展了前期調研，研究提出了執法檢查方案，明確了檢查重點。8月22日，執法檢查組召開第一次全體會議，聽取了國家旅遊局、國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、國家工商行政管理總局等11個部門的匯報。9月，檢查組分3個小組，分別由嚴雋琪、吉炳軒副委員長和我帶隊，數十位全國人大常委會委員、財經委員會委員和全國人大代表參加，赴陝西、浙江、海南、寧夏、四川5省（區）檢查，聽取了當地政府、旅遊及相關部門的匯報，召開座談會了解旅行社、景區、交通、餐飲、購物等旅遊經營者的意見，實地查看旅遊基礎設施和公共服務的情況，廣泛聽取了導遊和旅遊者的反映。檢查組嚴格按照中央八項規定的要求，輕車簡從，深入基層、深入民眾、深入實際，綜合運用多種檢查手段，創新執法檢查方式，在陝西、浙江等地採取不打招呼、不通知、不事先安排等方式進行隨機抽查、突擊檢查和暗查暗訪，對旅遊市場秩序和公共服務進行針對性檢查，對媒體曝光的“西安19人赴泰國旅遊拒絕強迫消費被扔郊外事件”的處理情況及時進行督查。此外，檢查組委託北京、吉林、安徽、福建、河南、湖南、廣西、甘肅等8個省（區、市）人大常委會對當地旅遊法實施情況開展了檢查。11月25日，檢查組召開第二次全體會議，研究形成了執法檢查報告。

下面，我受檢查組委託，報告有關情況。

實施情況

隨著我國經濟社會全面發展，旅遊已成為城鄉居民生活消費的重要內容，旅遊法的及時出台為政府依法監管、企業守法經營、遊客文明旅遊和保護合法權益提供了法律保障。旅遊法頒布實施以來，各級黨委、人大、政府高度重視，旅遊及相關部門認真組織實施，旅遊經營者及從業人員努力貫徹落實，做了大量工作。

（一）認真開展旅遊法宣傳培訓。旅遊法頒布後，國務院召開電視電話會議，對貫徹落實旅遊法進行全面部署。國家旅遊局在全行業組織旅遊法學習培訓和宣傳。各地政府及其旅遊部門通過專題會、宣講團等多種形式組織動員，重點開展旅遊執法人員、企業經營管理人員和導遊、領隊等從業人員的培訓，採用報紙、電視、網路等靈活多樣的方式開展宣傳，營造政府部門帶頭學、旅遊行業反覆學、旅遊者積極學的良好氛圍。安徽、甘肅制訂了學習貫徹旅遊法的實施方案，對市、縣旅遊部門進行統一部署，向社會各界全方位宣傳，實現普法全覆蓋。浙江依託網路、微博、微信等新媒體，開闢專欄，組織知識競答，增強普法效果。

（二）建立健全旅遊管理體制機制。按照旅遊法的要求，各級政府著力加強旅遊業的綜合統籌，建立健全綜合協調、聯合執法、投訴統一受理、旅遊安全綜合管理等工作機制。國務院建立了由28個部門組成的旅遊工作部際聯席會議制度。海南、北京、雲南、廣西、江西、西藏等省（區、市）先後成立了旅遊發展委員會，在綜合執法、協調管理體制方面先行一步，取得了積極效果。杭州等重點旅遊城市的旅遊綜合協調機制進一步完善。四川、安徽等省（區、市）加強了旅遊聯合執法隊伍建設，形成了各部門齊抓共管的旅遊市場監管格局。寧夏、海南等10多個省（區、市）建立健全旅遊安全綜合管理機制，完善有關職能。各地普遍設立了旅遊投訴受理電話，多數省（區、市）建立了投訴受理和分辦、轉辦、查辦、督辦的工作機制，一些地方積極探索建立旅遊糾紛的調解和訴訟對接機制。西安市臨潼區圍繞實現全域旅遊，形成了政府統籌下各部門共促旅遊業發展、合力規範旅遊市場秩序的“臨潼經驗”。

（三）持續加大旅遊市場執法力度。旅遊及工商、交通、國土、價格等相關部門依法對旅遊市場反映突出的“零負團費”、強迫消費、虛假廣告、違規“一日游”、旅遊違法用地等問題開展綜合整治，對涉嫌無證經營旅行社業務的網路經營者、低於成本報價的旅行社進行約談，遏制旅遊違法違規現象。旅遊法實施以來，各級旅遊部門共開展旅遊市場檢查1.　5萬餘次，檢查旅遊企業約6萬家，檢查導遊約4萬人次，對違反旅遊法相關規定的旅遊經營者和從業人員進行了處罰。北京以整治知名景區周邊一公里範圍為重點，嚴厲打擊黑車、無證導遊、假站牌、違規散發廣告等違法行為。湖南加強相關部門協調配合，圍繞旅遊市場中突出問題開展執法檢查。海南建立了旅遊電子行程監控系統，對遊覽行程、導遊委派、旅遊用車、旅遊購物、餐飲安排等團隊運營活動實施全程動態化監管，探索利用現代技術手段規範市場行為。

（四）注重旅遊資源保護和可持續利用。各地普遍將旅遊規劃納入國民經濟和社會發展規劃，加強旅遊規劃與相關規劃的協調銜接，有效保護和合理利用旅遊資源，防範過度開發，維護資源的區域整體性、文化代表性和地域特殊性。吉林針對重點旅遊景區編制一系列專項規劃，保障旅遊資源的有效保護和合理利用。寧夏要求旅遊資源開發必須委託專業機構進行可行性評估，符合法律法規對資源、生態保護和文物管理的規定。同時，各地積極探索景區承載量控制等管理制度，有效疏導遊客，避免景區超載對生態環境和景觀環境的破壞。四川出台了遊客尖峰時段旅遊景區應對標準，加強景區流量監測，及時發布A級景區最大承載量和即時景區遊客數量，提升尖峰時段應急處置能力。

（五）加快完善旅遊公共服務體系。各地圍繞旅遊配套基礎設施、交通網路等重點，加大資金投入，完善旅遊集散中心、諮詢服務中心、停車場、自駕車營地、旅遊指示標識等旅遊基礎設施建設，增開航線和客運班列班車等，改善旅遊通達性和便利性。同時，各地積極建立和完善旅遊公共信息平台，即時提供交通、氣象、住宿、餐飲、安全警示等旅遊信息，為旅遊者提供智慧型化、即時化、多元化的旅遊信息服務。廣西新建和改建旅遊諮詢服務中心83個，免費A級景區增加26個。福建在全省啟動14個旅遊集散中心項目建設，新建通往143個景區的交通指示標識。四川、河南積極推動智慧旅遊公共服務體系建設，著力推進試點工作，健全景區信息管理系統。

執法檢查情況表明，旅遊法頒布實施十分及時，開局良好，取得了初步成效。一是旅遊市場秩序有所好轉。旅遊經營者和旅遊者的法律意識增強，無序低價競爭等市場頑疾得到一定程度的遏制。據國家旅遊局資料，以來有關“零負團費”、欺客宰客的投訴和惡性事件有所減少，長假期間投訴電話數量明顯減少。二是旅遊服務水平有所提升。景區、遊覽區、旅遊住宿接待能力提升，交通條件進一步改善，各項旅遊服務質量逐步提高。線上旅遊、團購旅遊快速發展，為旅遊者提供了多樣化的選擇。旅遊信息服務體系日趨健全，旅遊者出行更加便利。三是旅遊市場規模有所擴大。隨著經濟發展、人民民眾生活水平提高和旅遊環境不斷改善，旅遊市場保持了旺盛的增長勢頭，對經濟發展的貢獻日益提升。統計結果顯示，前三季度國內旅遊27.　29億人次，同比增長10.　8%；出境旅遊8544萬人次，同比增長16.　7%；旅遊總收入2.　46萬億元，同比增長14.　9%。四是旅遊產業有所發展。旅遊產品日益豐富，紅色旅遊、鄉村旅遊、森林旅遊、文化旅遊、體育旅遊、郵輪旅遊等新產品不斷湧現。旅遊業市場化改革加快推進，社會資本進入旅遊領域的積極性進一步提高，產業轉型升級步伐加快，旅遊業和其他相關產業協調發展的主動性增強，與城市建設、新農村建設、區域經濟發展實現更為有機的融合。

主要問題

旅遊法實施一年多來，取得了初步成效，從檢查情況看還存在差距，主要表現以下幾個方面：

（一）配套法規制度建設還沒及時跟上。旅遊法規定的旅遊規劃執行評估、景區開放、景區流量控制、安全風險提示、高風險旅遊項目等關鍵性制度，尚未制定配套法規規章。《旅行社條例》、《導遊人員管理條例》等現行法規規章的一些內容與旅遊法規定不一致，尚未及時修改。全國31個省（區、市）的旅遊條例，雖然多數制定了修改工作計畫，但只有雲南、海南兩省完成修訂。各地尚未按照旅遊法的規定，制定城鎮和鄉村居民利用自有住宅從事旅遊經營的管理辦法。配套法規制度建設的滯後，在一定程度上導致市場主體對旅遊法的理解不到位、執行存在偏差，影響了旅遊法的有效實施。

（二）旅遊綜合協調體制機制運行還不到位。建立健全綜合協調機制是各地貫徹實施旅遊法的一個難點。儘管多數省區市建立了旅遊綜合協調機制，為旅遊法的貫徹實施打下了基礎，但從機制運作情況看，不少還屬於臨時性、突擊性，在職能定位、決策力度等方面還有差距。各地旅遊聯合執法多數還沒有形成規範化、常態化、制度化的運行模式，相關部門之間責任不夠清晰，有的甚至各取所需，難以形成合力。有些地方還沒有統一的旅遊投訴受理渠道和投訴電話，旅遊者投訴仍不便利。

（三）旅遊市場秩序中的突出問題還沒有根本好轉。一些不法人員從事旅遊經營，欺行霸市、非法經營、壟斷市場等在一些地方時有發生，“黑社”、“黑導”、“黑車”問題依然存在，尤其是在違法“一日游”中更為突出；一些旅遊經營者規避旅遊法規定，將購物場所改頭換面為景區等，採取變通手段和隱蔽方式，欺騙或變相強迫消費；一些不法商家甚至採用價格欺詐、商業賄賂等違法手段從事旅遊經營，致使“零負團費”、欺客宰客等利益鏈條難以打破，未能得到根治；在一些邊境地區，通過旅遊渠道從事走私、販毒、賭博和涉黃等違法行為依然存在。

檢查中發現，一些地方過分依賴“門票經濟”，門票價格偏高；一些景區通過增加另行付費項目、捆綁銷售等方式變相漲價，部分景區門票頻繁調價，越調越高，門票支出在旅遊消費中占比過高，引起民眾不滿。一些利用公共資源建設的遊覽場所價格形成機制不合理，沒有很好地體現公益性。

此外，不少導遊反映，大量導遊未能與旅行社簽訂勞動契約，“買團賣團”、不依法足額支付導遊報酬的情形仍較普遍，回扣仍是部分導遊的主要收入來源，導遊合理的薪酬機制仍未形成，與“零負團費”形成惡性循環。

（四）旅遊資源保護與開發利用的矛盾還比較突出。在旅遊資源的利用中重開發輕保護、重經濟效益輕環境效益的傾向依然存在；一些地方在旅遊資源開發利用時缺乏統籌規劃，或者有規劃不落實，違法用地、過度開發、重複開發的現象仍不同程度存在。有些地方和企業開發利用旅遊資源時沒有處理好與當地居民的利益關係，居民、旅遊者和經營者權益之間存在矛盾。一些景區沒有協調好與文物保護、宗教活動等方面關係，個別地方甚至違法擅自拆建、改建文物古蹟和歷史文化古街等保護性建築。在旅遊者集中出行期，不少傳統知名景區客流超載問題比較突出，增加了旅遊安全風險，加大了資源保護的壓力。

（五）旅遊公共服務的能力和水平還有待提高。旅遊交通、景區停車場、廁所等基礎設施的總量不足、管理不力、使用不便，難以滿足旅遊爆發式增長的需要。旅遊信息獲取不便，諮詢服務網點不夠，政府信息和市場信息結合不足，線上線下諮詢服務未能有效結合，大交通和小交通銜接不暢。城市及周邊旅遊的交通、信息等設施和服務還不完善，旅遊者參加“一日游”活動不便利，為違法“一日游”留下了可乘之機。旅遊公共服務的資金投入普遍沒有制度化，部門合作、信息共享的工作格局還未充分形成，改善旅遊大環境還要作更大的努力。

意見和建議

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國、建設社會主義法治國家作出了全面部署，這也對旅遊法的貫徹實施提出了新的更高要求。法律的生命力在於實施，法律也在於實施。根據旅遊法執法檢查情況，檢查組建議：

（一）進一步加大旅遊法普法宣傳力度。普法宣傳是法律實施的基礎和前提。一年來旅遊法宣傳普及工作所取得的成績仍是初步的，不宜估計過高。要把旅遊法的宣傳普及作為法律實施的長期性基礎性工作，形成全社會學法、用法、守法的法治氛圍。要落實“誰執法誰普法”的普法責任制，在抓好政府及旅遊主管部門學習的同時，進一步加大相關部門法律宣傳學習的力度。要加強對旅遊經營者及其從業人員的普法培訓，使其準確理解法律精神和要求。要加強旅遊法宣傳的廣泛性，充分發揮新聞媒體在旅遊法普法中的作用，提高普法實效，引導廣大旅遊者自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，理性消費，文明旅遊。

（二）加快完善旅遊法配套法規制度。旅遊法對旅遊發展各方面都作了明確規定，有的規定還比較原則，配套制度的完善十分重要。要加快修訂《旅行社條例》、《導遊人員管理條例》等行政法規，抓緊制定高風險旅遊項目、安全風險提示、景區開放、景區流量控制、旅遊規劃制定和評估等方面的法規規章。各地要根據旅遊資源稟賦條件、旅遊市場發育程度等，因地制宜，加快修改各地旅遊條例，制定鄉村旅遊管理辦法。各級政府及有關部門要積極探索，進一步加強旅遊市場規範、旅遊公共服務等方面的配套制度建設。隨著網路旅遊、團購游、自駕游、自助游等迅速發展，在經營主體資質、經營方式、旅遊安全等方面也出現了一些新問題，建議有關部門加快研究解決旅遊產業的新變化、新業態帶來的新問題，為旅遊法實施創造更好法治環境。

（三）進一步加強政府統籌和部門協調。旅遊業產業鏈條長，涉及部門多，市場主體利益訴求複雜。要樹立大旅遊的發展理念，切實完善各級政府的旅遊綜合協調機制職能，統籌協調解決旅遊發展和管理中的重大問題。要發揮好各類旅遊執法、投訴受理和旅遊安全等工作機制的作用，調動各職能部門積極性，共享工作信息，互相支持配合，形成合力促發展。要進一步加強基層旅遊投訴統一受理機構建設，切實維護旅遊者合法權益。要妥善處理好旅遊資源保護與開發利用的關係，處理好當地居民、經營者等各方關係，處理好景區開放與文物保護、宗教活動等方面關係。要充分體現風景名勝國家所有的公共屬性，加強對景區門票收入的監管，對公益性景區、政府投資建設景區等實行收支兩條線管理，完善門票價格機制，遏制亂漲價行為。

（四）進一步加強旅遊市場綜合整治和聯合執法。旅遊市場上反映的突出問題由來已久、成因多重，解決這些問題涉及多個部門，必須加強聯合執法、綜合治理。要注重標本兼治，多措並舉，明確各相關部門責任，強化聯合執法，使其常態化、機制化。公安、工商、價格、交通、質監、旅遊等部門要重點查處欺行霸市、壟斷市場、非法經營、欺客宰客、強迫消費等違法行為；國土、環保、住建、文化、林業、文物、宗教、旅遊等部門要重點解決違法用地、破壞資源、過度開發等違法行為。要堅決清除旅遊市場的“害群之馬”，不搞“下不為例”，構建文明誠信的市場環境和產業發展環境。要進一步加強導遊權益保障，確保旅行社聘用必要的導遊並建立規範的勞動契約關係，完善導遊薪酬機制；要加強導遊自律管理，嚴格規範導遊執業行為，提升導遊服務質量，杜絕強迫消費等損害旅遊者權益的現象；要加強對旅行社及導遊、領隊的管理，規範出入境旅遊經營活動，維護旅遊者合法權益，促進文明旅遊。

（五）加快完善旅遊公共服務的薄弱環節。旅遊業已經進入了大眾化發展的新階段，網路旅遊快速興起，旅遊者出遊方式從傳統的參團游越來越多地向家庭或個人自助游、半自助游轉變，這對旅遊公共服務建設提出了更高的要求。要進一步完善旅遊公共服務信息平台，合理布局旅遊諮詢、服務網點，及時向旅遊者發布氣象、安全、景區流量等必要信息。要加大資金投入，加強公益性景區、旅遊客運交通、停車場、景區公路等基礎設施建設，緩解旅遊資源保護壓力，提高旅遊者出遊的舒適度和便利性。

當前，我國旅遊業正處於黃金髮展期，在穩增長、轉方式、調結構、促就業、惠民生等方面發揮著越來越重要的作用。旅遊法是旅遊市場秩序的規範法，是旅遊者和旅遊經營者權益的保護法，是旅遊業健康發展的促進法。各級政府、各相關部門要深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，進一步加大旅遊法的宣傳普及和貫徹實施力度，依法治旅，依法興旅，推進旅遊市場改革開放，促進旅遊業持續健康發展。