人民代表大會制度的組織原則

人民代表大會制度是中國人民民主專政政權的組織形式，是我國的根本政治制度。其本質是中華人民共和國的一切權力屬於人民，由人民當家作主。人民代表大會制度是根據民主集中制的原則，通過民主選舉的方式產生全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，以人民代表大會為基礎，組成整個國家機構，實現人民當家作主的制度。

基本介紹

• 中文名：人民代表大會制度的組織原則
• 歷史：人民代表大會制度的產生和發展
• 主要問題：在發揚民主方面還有待加強
• 完善：認真落實

歷史和現狀

（一）人民代表大會制度的產生和發展
50年來，人民代表大會制度在艱難曲折中不斷完善和發展，始終顯示出強大的生命力。人民代表大會制度建立的頭3年，人大工作相當活躍，是建國之後人大工作第一個比較好的時期。1957年至1966年，由於“左”的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破壞，人大工作基本處於停滯狀態。“文革”期間，人民代表大會制度遭受嚴重的挫折與破壞，社會主義民主法制建設受到了重大損害。粉碎“四人幫”以後，各級人民代表大會逐步恢復。
1978年中國共產黨的十一屆三中全會總結建國以來的歷史經驗，吸取“文化大革命”的沉痛教訓，提出了發展社會主義民主，健全社會主義法制，使民主制度化、治制化的任務。
改革開放以來，人民代表大會進入了一個嶄新的發展階段：建設社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度，已成為全黨、全國人民的共識；人民代表大會制度在發揚社會主義民主、健全社會主義法制度方面，在保證人民當家作主、促進改革開放和現代化事業的發展方面，已發揮出日益巨大的作用。與此同時，人民代表大會的各項具體制度建設也有了很大發展，例如，1982年現行憲法公布實施至今；1987年制定了全國人大常委會議事規則；1989年制定了全國人民代表大會議事規則；1992年雙制定了人民代表法。這些法律對於會議的舉行，議案的提出和審議，人員的選舉、罷免和辭職，詢問和質詢，發言和表決，人民代表的權利、義務及其在會議中和會議外的活動等，作了具體、明確的規定，從而使人民代表機關的運作有章可循，有法可依，發揚了民主，提高了功效。2004年3月，十屆人大通過憲法修正案，延長鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會任期，規定：“地方各級人民代表大會每屆任期五年”，從而有利於中國基層政權的建設。以上的發展過程，從各個角度表明了儘管人民代表大會制度的發展不是一帆風順的，但毫無疑問在前進中不斷完善。
（二）憲法是人民代表大會制度建設的根本法律依據
憲法作為國家的根本大法，規定了國家的根本制度。首先是根本政治制度。它不僅規定了我國的國體即國家性質是人民民主專政，而且規定了與這一國體相適應的基本原則、組成方式和運作程式。深入研究憲法與人民代表大會制度的內在聯繫，進一步發揮憲法對人民代表大會制度的規範、保障和促進作用，對於我們在進入“新世紀”和“新階段”的歷史條件下，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，具有重要的意義。
新中國憲法的產生和發展與人民代表大會制度的建立和完善是同步推進、緊密相連的。1949年中華人民共和國誕生之際，具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，確定了我國的政權制度是人民代表大會制度。1954年一屆全國人大一次會議制定的我國第一部社會主義類型的憲法，對人民代表大會制度作出了較系統的規定，標誌著我國以人民代表大會為基礎的政權制度全面確立。黨的十一屆三中全會後制定、頒行的1982年憲法，對加強和健全人民代表大會制度作出了一系列新的重要規定，我國人大工作也時入新的重要的歷史發展時期。歷史的回顧表明：新中國憲法的產生，為人民代表大會制度的構建提供了最根本的法律依據：隨著制憲、修憲、行憲進程的推進，我國的根本政治制度不斷得到堅持和完善。
（三）人民代表大會制度的性質和地位
人民代表大會是中國人民民主專政的政權組織形式，是中國的根本政治制度。中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地主各級人民人表大會。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。全國人民代表大會是最高國家權力機關；地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。
（四）人民代表大會制度的優越性。
人民代表大會制度是有中國特色的、符合我國國情、適合我國人民民主專政和社會主義現代化建設需要的政權組織形式。我國人民代表大會是由人民選舉的代表組成的。我國的選舉權是普遍的、平等的。除依法被剝奪政治權利者外，凡年滿18周歲的分民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。我國人民代表大會制實行“議行合一”，並不是說人民代表大會除了制定法律議決國家大事之外,一切行政管理工作都由它直接辦理，把國務院和地方各級人民政府的工作都包辦起來：而是反映它既制定法律、決定國家大事，又組織行政機關，領導和監督行政機關的工作，並且通過它的代表向人民民眾傳達它所制定的法律和作出的決議的精神，以自己的模範行動帶領民眾認真貫徹執行。
我國長期革命和建設的實踐表明，人民代表大會制度是有中國特色的、符合我國國情、適合我國人民民主專政和社會主義現代化建設需要的政權組織形式，有如下優越性。
第一、 吸引人民民眾參加國家管理。我國人民代表大會是由人民選舉的代表組成的。我國的選舉權是普遍的、平等的。除依法被剝奪政治權利者外，凡年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。我國的選舉是在沒有壓力、沒有政治集團可以威脅或壓迫選民的完全自由的環境之下進行的。通過選舉，全國各民主黨派、各階層、各民族、各社會職業均有代表被選舉入人民代表大會，從而使人民代表大會在決定部分問題時既能反映人民的共同利益，又能照顧各階層和各方面的特殊利益。
第二、便於實行“議行合一”。“議行合一”是我國人民代表大會制的基本活動原則。我國人民代表大會制實行“議行合一”，並不是說人民代表大會除了制定法律、決議國家大事之外，一切行政管理工作都由它直接辦理，把國務院和地方各級人民政府的工作都包辦起來：而是反映它既制定法律、決定國家大事，又組織行政機關，領導和監督行政機關的工作，並且通過它的代表向人民民眾傳達它所制定的法律和作出的決議的精神，以自己的模範行動帶領民眾認真貫徹執行。人民代表大會之所以便於實行“議行合一”，是因為它把國家權力集中起來由自己行使。這種國家權力的全權性，使它成為行使國家立法權的機關，並有權議決國家大事；使它有權組織其他國家機關，特別是國家行政機關，並領導和監督它們執行法律和決議。
第三、既能保證中央的統一領導，又能發揮地方的主動性、積極性的原則而在人民代表大會制度下，最高權力機關的有權修改憲法，制定法律，決定國家的一切重大問題，其他國家機關都必須遵守和執行，國務院是最高行政機關，一切地方行政機關都要服從它的領導，從而集中全國立法權、行政權於中央：同時地方各級權力機關保證憲法、法律、行政法規在本行政區域遵守與執行，有權決定本行政區域內一切重大問題：省級權力機關、省及自治區人民政府所在地的市和國務院批准的較大的市的權力機關，有權制定地方性法規；民族自治機關依照憲法、特別行政區基本法以及其他有關本區域法律，行使最高自治權等。這些重要規定，保證了中央的集中統一領導，又有利於進一步發揮地方政權機關的積極性和主動性。

問題和不足

自1954年憲法將人民代表大會制度確立為我國的根本政治制度，至今已整整五十年.這期間，憲法雖歷經多次修改，但人大制度的基本架構卻一直沿襲下來。隨著我國經濟社會的不斷發展和社會主義民主政治建設的不斷推進，人大在國家政治生活中發揮的作用越來越重要，同時其自身缺陷也日漸顯露。人大制度也需要與時俱進、改革創新、不斷完善，才能適應應新形勢發展的要求。當前人大制度存在的主要缺陷是：
（一）人大制度在發揚民主方面還有待加強。
人大是人民參與管理國家社會事務的主要渠道，人大發揚民主越廣，獲得社會公眾的支持度越高。人大代表就是聯繫人大與人民的重要樞紐，目前人大在發揮代表管理國家事務的主體作用，發揮代表參政議政的積極性上同法律的規定有差距，同人大的工作要求有差距，同代表自身的要求有差距。現階段代表還缺少切實深入地參與常委會工作的有效渠道，代表與選民和選舉單位的聯繫還缺少制度保證和內在動力，代表在反映民眾意見和要求，督促政府解決民眾困難方面的作用還沒有發揮出來。代表的作用不能真正發揮出來，推進人民當家作主方面的工作就無法推進。
（二）人民代表大會行使權利的法律效力難以確定。
例如在常委會不生產書面的法律檔案的情況下，委員發表意見其法律效力如何。特定問題調查委員會的結論是否具有最終的法律效力，是否必須作為司法判決或者行政決定的依據，是否存在著取代行政決定和司法判決的可能。人大及其常委會沒有通過“一府兩院”的工作報告，其生產的法律後果是什麼。這些問題在現行法律中都無法找到答案。究其原因，這些有關人大工作的法律都是在早期制定的，當時只是對人大的地位、性質、享有的權力、內部的機構設定作了制度性、框架性的安排，並不涉及具體的運作程式。並且當時人大工作還沒有具體展開，實踐也沒有提出具體的需要解答的問題，因此法律規定的原則性是有其歷史原因的。
隨著人大工作領域的逐步拓展,人大工作實踐的日益豐富，缺乏行使權利的具體的法律規範給人大工作帶來了諸多不便。首先，憲法賦予人大的許多權力因為沒有法律具體規定而無法操作，並且人大行使的權力涉及太多的非法律因素，因此造成現在人大“作為不多”或者“作為有限”的局面。其次，就行使同一項權力，各地人大只能根據自己的理解採取不同的做法，因此行使權力的過程不統一，最後產生的法律效果可能也會不一樣，影響了人大行使權力的嚴肅性。
（三）人大代表構成不合理，人大代表作用發揮較差。
由於我國各級人大的代表多，在全體會議上無法審議議案，所以人大代表審議議案只能交由代表團分組審議，再交付大會表決。以全國人大為力例，代表團按各省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊的代表組成。代表團的作用是在全國人大會議期間組織本團代表對議案進行審議，也可以有代表團團長或者選派代表，在全體會議上代表代表團發言。所謂我們在報紙上看到的代表在人大會議上暢所欲言，即是指代表在代表團會議上的發言情況。
但代表團既是按地區來分類，代表團的團長往往就由該區的省委書記或省長等黨政要員來承擔。所以，一個議案的提起，往往由團長作提示性發言，最後作總結性發言。全國人大代表從全國各地到北京，除要監督中央各國家機關外，還要藉助中央來監督地方，但在代表團團長由地方行政長官來擔任的前提下，使得代表們的發言受到牽制，往往不談問題，只談成績，不談官員個人責任，而只談地區自然條件差異等，成了一種表決心，展望未來的講台。
所以，將代表團分組審議制度與我國人大代表兼職制度聯繫來看，如果全國人民代表的人數還是過多，還是利用代表團分組審議議案，人大代表的兼職性就必須馬上取消。人大代表由人民選舉產生，組成全國和地方各級國家權力機關，要監督行政機關、審判機關、檢查機關等，但人大代表本身有相當一部分，卻是來自於行政機關、審判、檢察機關的官員。全國人大由主席團來主持會議，但主席團中有相當一部分是國家領導人，他們主導了會議。所以，人大開會，成了國家領導人自己監督自己，在代表團中，成了地方領導人自己監督自己，整個人大的監督功能就落空了。
（四）選舉制度的具體規定和程式不夠科學、不夠完善。
我國人大代表選舉採用直接選舉與間接選舉並用原則，在縣級和縣級以下採用出選民直接選出的方法，而全國、省級和地市級則要用由下一級人大選出代表。間接選舉使得代表代表民意的可能性下降，尤其是縣級人大選出地市級人大代表，地市級人大代表選出省級人大代表，省級人大代表選出全國人大代表，越往上，多層次的選舉使得民意層層過濾，到最後幾乎所剩無幾。
在鄉級和縣級的直接選舉中。雖然由選民直接投票，但選民直接投票選出的代表每年卻只能開一次會議，鄉級人大不設常設機關，而只設主席一人，副主席二至三人，作為鄉級人大閉會期間聯繫代表的機構。縣級人大則設定了常務委員會，作為全體會議閉會期間的常設機關，每二個月開一次會議，但常務委員會由全體代表選出常務代表來組成，也屬於一種間接選舉的形式，期民意也被過濾了。
這些由於歷史和現實的原因造成的問題，極大地影響了人大職能作用的發揮，是導致人大實際履職與憲法規定地位出現較大差距的原因所在。
現在是推動人大制度完善創新的很好的進機。首先，隨著世界經濟全球化進程的加快和我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，迫切要求深化政治體制改革，大力推進人民民主，加快法治進程，進一步革除經濟發展的體制性障礙，這為人大制度改革創新提供了良好的社會環境；其次，黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度的改革與完善為人大制度改革創新提供了良好的政治環境。黨的十六大報告中指出，要改革和完善黨的領導方式和執政方式，提高黨的領導水平和執政水平，堅持社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，最根本的是堅持和完善人民代表大會制度。這不僅為人大制度改革創新指明了方向，而且提出了更高的要求：第三，隨著公民民主法制意識的不斷增強，他們希望人大充分發揮職能，按照憲法和法律賦予的職權，真正代表人民根本利益全面依法履行職責，這為人大制度改革創新提供了良好的民眾基礎；第四，人大制度經過半個世紀特別是改革開放二十多年來的積極探索實踐，不僅積累了大量豐富的實踐經驗，而且建立起了較為完備的制度體系，這為人大制度完善創新提供了良好的制度基礎。

堅持和完善

我們國家之所以建立並堅持人民代表大會制度，是由國家的根本性質決定的。我國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家的這一根本性質決定了一切權力屬於人民，人民是國家和社會的主人。因此，堅持和完善人民代表大會制度是我國政治體制度改革的一項重要內容，也是社會民主政治的必由之路。江澤民同志在十五大報告中反映出：“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行國家權力機關的職能，加強立法和監督工作，密切人民代表同人民的聯繫。要把改革和發展的重大決策同立法結合起來，逐步形成深入了解民情、充分反映民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率。”這是一重要論述，繼承和發展了鄧小平同志關於民主政治建設的思想，為堅持完善人民代表大會制度指明了方向。
（一）要從民主制度化、法律化的高度，認真堅持和完善人民代表大會制度
鄧小平同志曾經指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”立足於從民主制度上解決問題，這是鄧小平民主法制理論的精華所在，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出要樹立是民主制度。在我國的民主制度中，最根本最重要的是人民代表大會制度。實踐已經證明，人民代表大會制度同我國人民、同共和國的命運息息相關。能不能堅持和完善人民代表大會制度，真正發揮它的偉大功效，直接關係到國家的政治生活是否正常，黨和國家的決策是否正確，經濟和社會事業能否健康發展，國家能否長治久安。在新的歷史條件下，只有把堅持和完善人民代表大會制度作為社會主義政治文明建設的根本任務抓緊抓好抓實，才能更好地保障和促進中國特色社會主義偉大事業的發展。
（二）要認真落實憲法中關於人民代表大會制度的各項規定
憲法是人民代表大會制度的原則，根據憲法的規定加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機關真正成為權威的人民權力機關。應繼續完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作和法律監督。這是政治體制改革的要求，也是社會主義現代化建設發展的需要，健全國家體制的需要。
各級人大常委會既是權力機關，也是工作機關。隨著我國現代化建設的發展，人大常委會擔負的任務越來越重。要努力使各級人大黨委會成為真正負有國家重要職責的工作機關。各級人大及期黨委會要按照建設高度民主和完備法制的要求，健全人大機構，加強人大建設，更好地代表人民的利益和實現人民的願望，使制定的法律和作出的決定，符合客觀實際，符合廣大人民民眾的根本利益。
（三）人大及其常委會要把加強社會主義民主和法制建設作為自己的重要任務。
各級人代會和人大常委會會議，應堅持民主集中制的原則，充分發揚民主，嚴格依法辦事。要充分保障代表和委員的民主權利，提倡暢所欲言，各抒已見，使代表和委員敢於發表意見，包括不同的意見。然後在民主的基礎上實行集中。這樣，才能保證民主的渠道暢通，使人大成為聯繫民眾、反映民意，調節矛盾的重要機關。
立法和監督工作是人大的重要工作。全國人大及其常委會要繼續把立法工作作為工作重點，加快立法步伐。特別是要抓緊制定保證改革開放和國民經濟持續、快速、健康發展的經濟巨觀調控方面的法律，保障公民權利、維護社會安定方面的法律，懲治犯罪和保障廉政建設方面的法律。
如何加強和改革監督工作，是人大建設中面臨的一個重要課題。要解決這個問題首先要從政治體制改革和建設社會主義民主政治的高度，進一步提高對人大監督工作重要性的認識。同時，要認真總結近些年來開展監督工作的經驗，建立健全監督工作機構，使人大監督工作逐步制度化、規範化。
（四）既要重視民主的內容和實質，堅持人民代表大會制度的根本原則；又要重視民主的形式和程式，完善各項具體制度。
馬克思主義認為，民主是內容和形式的統一。就內容而言，民主具有鮮明的階級性，但民主的形式，比如多數原則、講究程式、制約權力等都具有共性。改革開放以來，我國人民代表大會制度建設得到重視，民主制度化、程式化建設取得顯著成績。但是應當看到，我們在具體制度和程式方面還存在不少不足。因此，一方面，我們必須毫不動搖地堅持人民代表大會制度的根本原則，那就是作為人民代表大會制度核心內容的一切權力屬於人民的制度和作為人民代表大會制度組織原則、運作原則的民主集中制度，也包括國家選舉制度、人大工作制度中符合人民根本利益和現階段實際需要的原則和機制；另一方面，對於一些具體制度和程式則要在總結實踐經驗的基礎上不斷創新、發展、完善。例如，選舉制度方面，如何進一步健全差額選舉制度，如何在存在大最流動人口、人戶分離越來越突出的情況下有效保障人民的選舉權利；在人大工作制度方面，怎樣建立憲法監督機制，怎樣規範代表議案制度和代表大閉會期間進行活動的制度等等，都需要認真調查、研究、探索、總結，並適時上升為法律規範。

結束語

50年來的歷程充分證明，人民代表大會制度是符合中國國情，體現我國社會主義國家性質，能夠保證我國人民當家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹民眾路線的最好實現形式，同國家和人民的命運息息相關。50年來的歷史充分證明，這個制度健康發展，人民當家作主就有保障，黨和國家的事業就順利發展；這個制度受到破壞，人民當家作主就無法保證，黨和國家的事業就會遭受損失。
由人治走向法治，是人類歷史發展的必然趨勢。中國要實現依法治國，由人治走向法治，堅持和完善人民代表大會制度是必由之路。人民代表大會制度是我國的政體。政體就是治理國家的根本方式。從這個意義上說，依法治國，也就是人民代表大會制度治國。國家事務由人民代表大會決定，而不是個人意志決定，這是中國實現法治的重要標誌。