2011年12月中共中央、國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》（以下簡稱《扶貧開發綱要》），並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。《扶貧開發綱要》是今後一個時期我國扶貧開發工作的綱領性檔案。制定實施《扶貧開發綱要》，是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求，是堅持以人為本、執政為民的重要體現，是統籌城鄉區域發展、保障和改善民生、縮小發展差距、促進全體人民共享改革發展成果的重大舉措，對於鞏固黨的執政基礎、確保國家長治久安，對於實現全面建設小康社會奮鬥目標、構建社會主義和諧社會，具有重大意義。
基本介紹
- 中文名：中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）
- 簡稱：《扶貧開發綱要》
- 時間：2011-2020年
- 目的：實現到全面建成小康社會奮鬥目標
綱要簡介,貫徹落實,綱要序言,總體要求,目標任務,對象範圍,專項扶貧,行業扶貧,社會扶貧,國際合作,政策保障,組織領導,重點解讀,
《扶貧開發綱要》宣傳圖片綱要簡介
簡稱： 《扶貧開發綱要》
全稱：《中國農村扶貧開發綱要》（2011－2020年）
為進一步加快貧困地區發展，促進共同富裕，實現到2020年全面建成小康社會奮鬥目標，特制定本綱要。 《扶貧開發綱要》是今後一個時期我國扶貧開發工作的綱領性檔案。制定實施《扶貧開發綱要》，是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求，是堅持以人為本、執政為民的重要體現，是統籌城鄉區域發展、保障和改善民生、縮小發展差距、促進全體人民共享改革發展成果的重大舉措，對於鞏固黨的執政基礎、確保國家長治久安，對於實現全面建設小康社會奮鬥目標、構建社會主義和諧社會，具有重大意義。
貫徹落實
各級黨委和政府要進一步提高對扶貧開發工作的認識，切實增強做好扶貧開發工作的緊迫感和自覺性，加強領導，強化責任，堅持開發式扶貧方針，加大投入力度，強化政策措施，堅決打好新一輪扶貧開發攻堅戰。要廣泛深入地開展宣傳活動，形成全黨全社會關心支持扶貧事業的良好氛圍。各地區各部門要結合實際，制定具體實施辦法，採取有力措施，確保把《扶貧開發綱要》提出的各項任務落到實處。
綱要序言
（一）扶貧事業取得巨大成就。消除貧困、實現共同富裕，是社會主義制度的本質要求。改革開放以來，我國大力推進扶貧開發，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計畫（1994－2000年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》的實施，扶貧事業取得了巨大成就。農村貧困人口大幅減少，收入水平穩步提高，貧困地區基礎設施明顯改善，社會事業不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農村居民生存和溫飽問題基本解決，探索出一條中國特色扶貧開發道路，為促進我國經濟發展、政治穩定、民族團結、邊疆鞏固、社會和諧發揮了重要作用，為推動全球減貧事業發展作出了重大貢獻。
（二）扶貧開發是長期歷史任務。我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段。經濟社會發展總體水平不高，區域發展不平衡問題突出，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在。扶貧對象規模大，相對貧困問題凸顯，返貧現象時有發生，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區（以下簡稱連片特困地區）發展相對滯後，扶貧開發任務仍十分艱巨。同時，我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化不斷深入，經濟發展方式加快轉變，國民經濟保持平穩較快發展，綜合國力明顯增強，社會保障體系逐步健全，為扶貧開發創造了有利環境和條件。我國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。
（三）深入推進扶貧開發意義重大。扶貧開發事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關社會主義現代化大局。深入推進扶貧開發，是建設中國特色社會主義的重要任務，是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求，是堅持以人為本、執政為民的重要體現，是統籌城鄉區域發展、保障和改善民生、縮小發展差距、促進全體人民共享改革發展成果的重大舉措，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的迫切需要。必須以更大的決心、更強的力度、更有效的舉措，打好新一輪扶貧開發攻堅戰，確保全國人民共同實現全面小康。
總體要求
（四）指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，提高扶貧標準，加大投入力度，把連片特困地區作為主戰場，把穩定解決扶貧對象溫飽、儘快實現脫貧致富作為首要任務，堅持政府主導，堅持統籌發展，更加注重轉變經濟發展方式，更加注重增強扶貧對象自我發展能力，更加注重基本公共服務均等化，更加注重解決制約發展的突出問題，努力推動貧困地區經濟社會更好更快發展。
（五）工作方針。堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。
（六）基本原則
——政府主導，分級負責。各級政府對本行政區域內扶貧開發工作負總責，把扶貧開發納入經濟社會發展戰略及總體規劃。實行扶貧開發目標責任制和考核評價制度。
——突出重點，分類指導。中央重點支持連片特困地區。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區扶持力度。根據不同地區經濟社會發展水平，因地制宜制定扶貧政策，實行有差異的扶持措施。
——部門協作，合力推進。各相關部門要根據國家扶貧開發戰略部署，結合各自職能，在制定政策、編制規劃、分配資金、安排項目時向貧困地區傾斜，形成扶貧開發合力。
——自力更生，艱苦奮鬥。加強引導，更新觀念，充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發展能力，立足自身實現脫貧致富。
——社會幫扶，共同致富。廣泛動員社會各界參與扶貧開發，完善機制，拓展領域，注重實效，提高水平。強化政策措施，鼓勵先富幫後富，實現共同富裕。
——統籌兼顧，科學發展。堅持扶貧開發與推進城鎮化、建設社會主義新農村相結合，與生態建設、環境保護相結合，充分發揮貧困地區資源優勢，發展環境友好型產業，增強防災減災能力，提倡健康科學生活方式，促進經濟社會發展與人口資源環境相協調。
——改革創新，擴大開放。適應社會主義市場經濟要求，創新扶貧工作機制。擴大對內對外開放，共享減貧經驗和資源。繼續辦好扶貧改革試驗區，積極探索開放式扶貧新途徑。
目標任務
（七）總體目標。到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高於全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。
（八）主要任務
——基本農田和農田水利。到2015年，貧困地區基本農田和農田水利設施有較大改善，保障人均基本口糧田。到2020年，農田基礎設施建設水平明顯提高。
——特色優勢產業。到2015年，力爭實現1戶1項增收項目。到2020年，初步構建特色支柱產業體系。
——飲水安全。到2015年，貧困地區農村飲水安全問題基本得到解決。到2020年，農村飲水安全保障程度和自來水普及率進一步提高。
——生產生活用電。到2015年，全面解決貧困地區無電行政村用電問題，大幅度減少西部偏遠地區和民族地區無電人口數量。到2020年，全面解決無電人口用電問題。
——交通。到2015年，提高貧困地區縣城通二級及以上高等級公路比例，除西藏外，西部地區80%的建制村通瀝青（水泥）路，穩步提高貧困地區農村客運班車通達率。到2020年，實現具備條件的建制村通瀝青（水泥）路，推進村莊內道路硬化，實現村村通班車，全面提高農村公路服務水平和防災抗災能力。
——農村危房改造。到2015年，完成農村困難家庭危房改造800萬戶。到2020年，貧困地區民眾的居住條件得到顯著改善。
——教育。到2015年，貧困地區學前三年教育毛入園率有較大提高；鞏固提高九年義務教育水平；高中階段教育毛入學率達到80%；保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當；提高農村實用技術和勞動力轉移培訓水平；掃除青壯年文盲。到2020年，基本普及學前教育，義務教育水平進一步提高，普及高中階段教育，加快發展遠程繼續教育和社區教育。
——醫療衛生。到2015年，貧困地區縣、鄉、村三級醫療衛生服務網基本健全，縣級醫院的能力和水平明顯提高，每個鄉鎮有1所政府舉辦的衛生院，每個行政村有衛生室；新型農村合作醫療參合率穩定在90%以上，門診統籌全覆蓋基本實現；逐步提高兒童重大疾病的保障水平，重大傳染病和地方病得到有效控制；每個鄉鎮衛生院有1名全科醫生。到2020年，貧困地區民眾獲得公共衛生和基本醫療服務更加均等。
——公共文化。到2015年，基本建立廣播影視公共服務體系，實現已通電20戶以下自然村廣播電視全覆蓋，基本實現廣播電視戶戶通，力爭實現每個縣擁有1家數字電影院，每個行政村每月放映1場數字電影；行政村基本通寬頻，自然村和交通沿線通信信號基本覆蓋。到2020年，健全完善廣播影視公共服務體系，全面實現廣播電視戶戶通；自然村基本實現通寬頻；健全農村公共文化服務體系，基本實現每個國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱重點縣）有圖書館、文化館，鄉鎮有綜合文化站，行政村有文化活動室。以公共文化建設促進農村廉政文化建設。
——社會保障。到2015年，農村最低生活保障制度、五保供養制度和臨時救助制度進一步完善，實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋。到2020年，農村社會保障和服務水平進一步提升。
——人口和計畫生育。到2015年，力爭重點縣人口自然增長率控制在8‰以內，婦女總和生育率在1.8左右。到2020年，重點縣低生育水平持續穩定，逐步實現人口均衡發展。
——林業和生態。到2015年，貧困地區森林覆蓋率比2010年底增加1.5個百分點。到2020年，森林覆蓋率比2010年底增加3.5個百分點。
對象範圍
（九）扶貧對象。在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口為扶貧工作主要對象。建立健全扶貧對象識別機制，做好建檔立卡工作，實行動態管理，確保扶貧對象得到有效扶持。逐步提高國家扶貧標準。各省（自治區、直轄市）可根據當地實際制定高於國家扶貧標準的地區扶貧標準。
（十）連片特困地區。六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山－太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰場。加大投入和支持力度，加強對跨省片區規劃的指導和協調，集中力量，分批實施。各省（自治區、直轄市）對所屬連片特困地區負總責，在國家指導下，以縣為基礎制定和實施扶貧攻堅工程規劃。國務院各部門、地方各級政府要加大統籌協調力度，集中實施一批教育、衛生、文化、就業、社會保障等民生工程，大力改善生產生活條件，培育壯大一批特色優勢產業，加快區域性重要基礎設施建設步伐，加強生態建設和環境保護，著力解決制約發展的瓶頸問題，促進基本公共服務均等化，從根本上改變連片特困地區面貌。各省（自治區、直轄市）可自行確定若干連片特困地區，統籌資源給予重點扶持。
（十一）重點縣和貧困村。要做好連片特困地區以外重點縣和貧困村的扶貧工作。原定重點縣支持政策不變。各省（自治區、直轄市）要制定辦法，採取措施，根據實際情況進行調整，實現重點縣數量逐步減少。重點縣減少的省份，國家的支持力度不減。
專項扶貧
（十二）易地扶貧搬遷。堅持自願原則，對生存條件惡劣地區扶貧對象實行易地扶貧搬遷。引導其他移民搬遷項目優先在符合條件的貧困地區實施，加強與易地扶貧搬遷項目的銜接，共同促進改善貧困民眾的生產生活環境。充分考慮資源條件，因地制宜，有序搬遷，改善生存與發展條件，著力培育和發展後續產業。有條件的地方引導向中小城鎮、工業園區移民，創造就業機會，提高就業能力。加強統籌協調，切實解決搬遷民眾在生產生活等方面的困難和問題，確保搬得出、穩得住、能發展、可致富。
（十三）整村推進。結合社會主義新農村建設，自下而上制定整村推進規劃，分期分批實施。發展特色支柱產業，改善生產生活條件，增加集體經濟收入，提高自我發展能力。以縣為平台，統籌各類涉農資金和社會幫扶資源，集中投入，實施水、電、路、氣、房和環境改善“六到農家”工程，建設公益設施較為完善的農村社區。加強整村推進後續管理，健全新型社區管理和服務體制，鞏固提高扶貧開發成果。貧困村相對集中的地方，可實行整鄉推進、連片開發。
（十四）以工代賑。大力實施以工代賑，有效改善貧困地區耕地（草場）質量，穩步增加有效灌溉面積。加強鄉村（組）道路和人畜飲水工程建設，開展水土保持、小流域治理和片區綜合開發，增強抵禦自然災害能力，夯實發展基礎。
（十五）產業扶貧。充分發揮貧困地區生態環境和自然資源優勢，推廣先進實用技術，培植壯大特色支柱產業，大力推進旅遊扶貧。促進產業結構調整，通過扶貧龍頭企業、農民專業合作社和互助資金組織，帶動和幫助貧困農戶發展生產。引導和支持企業到貧困地區投資興業，帶動貧困農戶增收。
（十六）就業促進。完善雨露計畫。以促進扶貧對象穩定就業為核心，對農村貧困家庭未繼續升學的應屆初、高中畢業生參加勞動預備制培訓，給予一定的生活費補貼；對農村貧困家庭新成長勞動力接受中等職業教育給予生活費、交通費等特殊補貼。對農村貧困勞動力開展實用技術培訓。加大對農村貧困殘疾人就業的扶持力度。
（十七）扶貧試點。創新扶貧開發機制，針對特殊情況和問題，積極開展邊境地區扶貧、地方病防治與扶貧開發結合、災後恢復重建以及其他特困區域和群體扶貧試點，擴大互助資金、連片開發、彩票公益金扶貧、科技扶貧等試點。
（十八）革命老區建設。國家對貧困地區的革命老區縣給予重點扶持。
行業扶貧
（十九）明確部門職責。各行業部門要把改善貧困地區發展環境和條件作為本行業發展規劃的重要內容，在資金、項目等方面向貧困地區傾斜，並完成本行業國家確定的扶貧任務。
（二十）發展特色產業。加強農、林、牧、漁產業指導，發展各類專業合作組織，完善農村社會化服務體系。圍繞主導產品、名牌產品、優勢產品，大力扶持建設各類批發市場和邊貿市場。按照全國主體功能區規劃，合理開發當地資源，積極發展新興產業，承接產業轉移，調整產業結構，增強貧困地區發展內生動力。
（二十一）開展科技扶貧。積極推廣良種良法。圍繞特色產業發展，加大科技攻關和科技成果轉化力度，推動產業升級和結構最佳化。培育一批科技型扶貧龍頭企業。建立完善符合貧困地區實際的新型科技服務體系，加快科技扶貧示範村和示範戶建設。繼續選派科技扶貧團、科技副縣（市）長和科技副鄉（鎮）長、科技特派員到重點縣工作。
（二十二）完善基礎設施。推進貧困地區土地整治，加快中低產田改造，開展土地平整，提高耕地質量。推進大中型灌區續建配套與節水改造和小型農田水利建設，發展高效節水灌溉，扶持修建小微型水利設施，抓好病險水庫（閘）除險加固工程和灌溉排水泵站更新改造，加強中小河流治理、山洪地質災害防治及水土流失綜合治理。積極實施農村飲水安全工程。加大牧區遊牧民定居工程實施力度。加快貧困地區通鄉、通村道路建設，積極發展農村配送物流。繼續推進水電新農村電氣化、小水電代燃料工程建設和農村電網改造升級，實現城鄉用電同網同價。普及信息服務，優先實施重點縣村村通有線電視、電話、網際網路工程。加快農村郵政網路建設，推進電信網、廣電網、網際網路三網融合。
（二十三）發展教育文化事業。推進邊遠貧困地區適當集中辦學，加快寄宿制學校建設，加大對邊遠貧困地區學前教育的扶持力度，逐步提高農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助標準。免除中等職業教育學校家庭經濟困難學生和涉農專業學生學費，繼續落實國家助學金政策。在民族地區全面推廣國家通用語言文字。推動農村中小學生營養改善工作。關心特殊教育，加大對各級各類殘疾學生扶助力度。繼續實施東部地區對口支援中西部地區高等學校計畫和招生協作計畫。貧困地區勞動力進城務工，輸出地和輸入地要積極開展就業培訓。繼續推進廣播電視村村通、農村電影放映、文化信息資源共享和農家書屋等重大文化惠民工程建設。加強基層文化隊伍建設。
（二十四）改善公共衛生和人口服務管理。提高新型農村合作醫療和醫療救助保障水平。進一步健全貧困地區基層醫療衛生服務體系，改善醫療與康復服務設施條件。加強婦幼保健機構能力建設。加大重大疾病和地方病防控力度。繼續實施萬名醫師支援農村衛生工程，組織城市醫務人員在農村開展診療服務、臨床教學、技術培訓等多種形式的幫扶活動，提高縣醫院和鄉鎮衛生院的技術水平和服務能力。加強貧困地區人口和計畫生育工作，進一步完善農村計畫生育家庭獎勵扶助制度、“少生快富”工程和計畫生育家庭特別扶助制度，加大對計畫生育扶貧對象的扶持力度，加強流動人口計畫生育服務管理。
（二十五）完善社會保障制度。逐步提高農村最低生活保障和五保供養水平，切實保障沒有勞動能力和生活常年困難農村人口的基本生活。健全自然災害應急救助體系，完善受災民眾生活救助政策。加快新型農村社會養老保險制度覆蓋進度，支持貧困地區加強社會保障服務體系建設。加快農村養老機構和服務設施建設，支持貧困地區建立健全養老服務體系，解決廣大老年人養老問題。加快貧困地區社區建設。做好村莊規劃，擴大農村危房改造試點，幫助貧困戶解決基本住房安全問題。完善農民工就業、社會保障和戶籍制度改革等政策。
（二十六）重視能源和生態環境建設。加快貧困地區可再生能源開發利用，因地制宜發展小水電、太陽能、風能、生物質能，推廣套用沼氣、節能灶、固體成型燃料、秸稈氣化集中供氣站等生態能源建設項目，帶動改水、改廚、改廁、改圈和秸稈綜合利用。提高城鎮生活污水和垃圾無害化處理率，加大農村環境綜合整治力度。加強草原保護和建設，加強自然保護區建設和管理，大力支持退牧還草工程。採取禁牧、休牧、輪牧等措施，恢復天然草原植被和生態功能。加大土石流、山體滑坡、崩塌等地質災害防治力度，重點抓好災害易發區內的監測預警、搬遷避讓、工程治理等綜合防治措施。
社會扶貧
（二十七）加強定點扶貧。中央和國家機關各部門各單位、人民團體、參照公務員法管理的事業單位和國有大型骨幹企業、國有控股金融機構、國家重點科研院校、軍隊和武警部隊，要積極參加定點扶貧，承擔相應的定點扶貧任務。支持各民主黨派中央、全國工商聯參與定點扶貧工作。積極鼓勵、引導、支持和幫助各類非公有制企業、社會組織承擔定點扶貧任務。定點扶貧力爭對重點縣全覆蓋。各定點扶貧單位要制定幫扶規劃，積極籌措資金，定期選派優秀中青年幹部掛職扶貧。地方各級黨政機關和有關單位要切實做好定點扶貧工作，發揮黨政領導定點幫扶的示範效應。
（二十八）推進東西部扶貧協作。東西部扶貧協作雙方要制定規劃，在資金支持、產業發展、幹部交流、人員培訓以及勞動力轉移就業等方面積極配合，發揮貧困地區自然資源和勞動力資源優勢，做好對口幫扶工作。國家有關部門組織的行業對口幫扶，應與東西部扶貧協作結對關係相銜接。積極推進東中部地區支援西藏、新疆經濟社會發展，繼續完善對口幫扶的制度和措施。各省（自治區、直轄市）要根據實際情況，在當地組織開展區域性結對幫扶工作。
（二十九）發揮軍隊和武警部隊的作用。堅持把地方扶貧開發所需與部隊所能結合起來。部隊應本著就地就近、量力而行、有所作為的原則，充分發揮組織嚴密、突擊力強和人才、科技、裝備等優勢，積極參與地方扶貧開發，實現軍地優勢互補。
（三十）動員企業和社會各界參與扶貧。大力倡導企業社會責任，鼓勵企業採取多種方式，推進集體經濟發展和農民增收。加強規劃引導，鼓勵社會組織和個人通過多種方式參與扶貧開發。積極倡導扶貧志願者行動，構建扶貧志願者服務網路。鼓勵工會、共青團、婦聯、科協、僑聯等民眾組織以及海外華人華僑參與扶貧。
國際合作
（三十一）開展國際交流合作。通過走出去、引進來等多種方式，創新機制，拓寬渠道，加強國際反貧困領域交流。借鑑國際社會減貧理論和實踐，開展減貧項目合作，共享減貧經驗，共同促進減貧事業發展。
政策保障
（三十二）政策體系。完善有利於貧困地區、扶貧對象的扶貧戰略和政策體系。發揮專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧的綜合效益。實現開發扶貧與社會保障的有機結合。對扶貧工作可能產生較大影響的重大政策和項目，要進行貧困影響評估。
（三十三）財稅支持。中央和地方財政逐步增加扶貧開發投入。中央財政扶貧資金的新增部分主要用於連片特困地區。加大中央和省級財政對貧困地區的一般性轉移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶貧開發事業的力度。對貧困地區屬於國家鼓勵發展的內外資投資項目和中西部地區外商投資優勢產業項目，進口國內不能生產的自用設備，以及按照契約隨設備進口的技術及配件、備件，在規定範圍內免徵關稅。企業用於扶貧事業的捐贈，符合稅法規定條件的，可按規定在所得稅稅前扣除。
（三十四）投資傾斜。加大貧困地區基礎設施建設、生態環境和民生工程等投入力度，加大村級公路建設、農業綜合開發、土地整治、小流域與水土流失治理、農村水電建設等支持力度。國家在貧困地區安排的病險水庫除險加固、生態建設、農村飲水安全、大中型灌區配套改造等公益性建設項目，取消縣以下（含縣）以及西部地區連片特困地區配套資金。各級政府都要加大對連片特困地區的投資支持力度。
（三十五）金融服務。繼續完善國家扶貧貼息貸款政策。積極推動貧困地區金融產品和服務方式創新，鼓勵開展小額信用貸款，努力滿足扶貧對象發展生產的資金需求。繼續實施殘疾人康復扶貧貸款項目。儘快實現貧困地區金融機構空白鄉鎮的金融服務全覆蓋。引導民間借貸規範發展，多方面拓寬貧困地區融資渠道。鼓勵和支持貧困地區縣域法人金融機構將新增可貸資金70%以上留在當地使用。積極發展農村保險事業，鼓勵保險機構在貧困地區建立基層服務網點。完善中央財政農業保險保費補貼政策。針對貧困地區特色主導產業，鼓勵地方發展特色農業保險。加強貧困地區農村信用體系建設。
（三十六）產業扶持。落實國家西部大開發各項產業政策。國家大型項目、重點工程和新興產業要優先向符合條件的貧困地區安排。引導勞動密集型產業向貧困地區轉移。加強貧困地區市場建設。支持貧困地區資源合理開發利用，完善特色優勢產業支持政策。
（三十七）土地使用。按照國家耕地保護和農村土地利用管理有關制度規定，新增建設用地指標要優先滿足貧困地區易地扶貧搬遷建房需求，合理安排小城鎮和產業聚集區建設用地。加大土地整治力度，在項目安排上，向有條件的重點縣傾斜。在保護生態環境的前提下支持貧困地區合理有序開發利用礦產資源。
（三十八）生態建設。在貧困地區繼續實施退耕還林、退牧還草、水土保持、天然林保護、防護林體系建設和石漠化、荒漠化治理等重點生態修復工程。建立生態補償機制，並重點向貧困地區傾斜。加大重點生態功能區生態補償力度。重視貧困地區的生物多樣性保護。
（三十九）人才保障。組織教育、科技、文化、衛生等行業人員和志願者到貧困地區服務。制定大專院校、科研院所、醫療機構為貧困地區培養人才的鼓勵政策。引導大中專畢業生到貧困地區就業創業。對長期在貧困地區工作的幹部要制定鼓勵政策，對各類專業技術人員在職務、職稱等方面實行傾斜政策，對定點扶貧和東西部扶貧協作掛職幹部要關心愛護，妥善安排他們的工作、生活，充分發揮他們的作用。發揮創業人才在扶貧開發中的作用。加大貧困地區幹部和農村實用人才的培訓力度。
（四十）重點群體。把對少數民族、婦女兒童和殘疾人的扶貧開發納入規劃，統一組織，同步實施，同等條件下優先安排，加大支持力度。繼續開展興邊富民行動，幫助人口較少民族脫貧致富。推動貧困家庭婦女積極參與全國婦女“雙學雙比”活動，關注留守婦女和兒童的貧困問題。制定實施農村殘疾人扶貧開發綱要（2011－2020年），提高農村殘疾人生存和發展能力。
組織領導
（四十一）強化扶貧開發責任。堅持中央統籌、省負總責、縣抓落實的管理體制，建立片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，實行黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制。各級黨委和政府要進一步提高認識，強化扶貧開發領導小組綜合協調職能，加強領導，統一部署，加大省縣統籌、資源整合力度，紮實推進各項工作。進一步完善對有關黨政領導幹部、工作部門和重點縣的扶貧開發工作考核激勵機制，各級組織部門要積極配合。東部地區各省（直轄市）要進一步加大對所屬貧困地區和扶貧對象的扶持力度。鼓勵和支持有條件的地方探索解決城鎮化進程中的貧困問題。
（四十二）加強基層組織建設。充分發揮貧困地區基層黨組織的戰鬥堡壘作用，把扶貧開發與基層組織建設有機結合起來。選好配強村級領導班子，以強村富民為目標，以強基固本為保證，積極探索發展壯大集體經濟、增加村級集體積累的有效途徑，拓寬民眾增收致富渠道。鼓勵和選派思想好、作風正、能力強、願意為民眾服務的優秀年輕幹部、退伍軍人、高校畢業生到貧困村工作，幫助建班子、帶隊伍、抓發展。帶領貧困民眾脫貧致富有突出成績的村幹部，可按有關規定和條件優先考錄為公務員。
（四十三）加強扶貧機構隊伍建設。各級扶貧開發領導小組要加強對扶貧開發工作的指導，研究制定政策措施，協調落實各項工作。各省（自治區、直轄市）扶貧開發領導小組每年要向國務院扶貧開發領導小組報告工作。要進一步強化各級扶貧機構及其職能，加強隊伍建設，改善工作條件，提高管理水平。貧困程度深的鄉鎮要有專門幹部負責扶貧開發工作。貧困地區縣級領導幹部和縣以上扶貧部門幹部的培訓要納入各級黨政幹部培訓規劃。各級扶貧部門要大力加強思想、作風、廉政和效能建設，提高執行能力。
（四十四）加強扶貧資金使用管理。財政扶貧資金主要投向連片特困地區、重點縣和貧困村，集中用於培育特色優勢產業、提高扶貧對象發展能力和改善扶貧對象基本生產生活條件，逐步增加直接扶持到戶資金規模。創新扶貧資金到戶扶持機制，採取多種方式，使扶貧對象得到直接有效扶持。使用扶貧資金的基礎設施建設項目，要確保扶貧對象優先受益，產業扶貧項目要建立健全帶動貧困戶脫貧增收的利益聯接機制。完善扶貧資金和項目管理辦法，開展績效考評。建立健全協調統一的扶貧資金管理機制。全面推行扶貧資金項目公告公示制，強化審計監督，拓寬監管渠道，堅決查處擠占挪用、截留和貪污扶貧資金的行為。
（四十五）加強扶貧研究和宣傳工作。切實加強扶貧理論和政策研究，對扶貧實踐進行系統總結，逐步完善中國特色扶貧理論和政策體系。深入實際調查研究，不斷提高扶貧開發決策水平和實施能力。把扶貧納入基本國情教育範疇，作為各級領導幹部和公務員教育培訓的重要內容、學校教育的參考材料。繼續加大扶貧宣傳力度，廣泛宣傳扶貧開發政策、成就、經驗和典型事跡，營造全社會參與扶貧的良好氛圍。同時，向國際社會展示我國政府保障人民生存權、發展權的努力與成效。
（四十六）加強扶貧統計與貧困監測。建立扶貧開發信息系統，開展對連片特困地區的貧困監測。進一步完善扶貧開發統計與貧困監測制度，不斷規範相關信息的採集、整理、反饋和發布工作，更加及時客觀反映貧困狀況、變化趨勢和扶貧開發工作成效，為科學決策提供依據。
（四十七）加強法制化建設。加快扶貧立法，使扶貧工作儘快走上法制化軌道。
（四十八）各省（自治區、直轄市）要根據本綱要，制定具體實施辦法。
（四十九）本綱要由國家扶貧開發工作機構負責協調並組織實施。
重點解讀
中共中央政治局召開會議，研究當前扶貧開發工作面臨的形勢和任務，審議《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》。扶貧工作，與廣大貧困民眾生活息息相關，更關係民族團結、政治穩定、邊疆鞏固和社會和諧。 當前，我國扶貧開發的形勢如何？面臨哪些困難？新一輪扶貧工作的重點相比之前有哪些變化？貧困標準線低於國際標準線的說法是否成立 ，是否將會上調？國務院扶貧辦相關負責人對此作出解讀。
農村扶貧開發綱要
農村扶貧開發綱要貧困的夢魘，在共和國版圖上退縮
我國是最早實現千年發展目標減貧目標的開發中國家，聯合國開發計畫署曾這樣盛讚：如果沒有中國的進步 ，整個世界在減貧方面從總體上說是倒退了。”此次中央政治局會議認為，《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》實施以來 ，我國扶貧開發取得新的成就。農村貧困人口大幅減少 ，收入水平穩步提高，貧困地區基礎設施明顯改善 ，社會事業不斷進步 ，最低生活保障制度全面建立 ，農村居民生存和溫飽問題基本解決 ，探索出一條中國特色扶貧開發道路。
自2001年頒布《綱要》十年來 ，我國扶貧開發各項工作紮實推動 ，進展順利。貧困人口大幅度減少 ，貧困發生率從10．2%減少到3．8%；重點縣農民人均純收入年均實際遞增7．6% ，略高於全國農村的平均增長水平 ，基礎設施社會事業全面加強 ，縣域經濟較快發展。
“十一五”時期我國減貧形勢是改革開放以來最好的時期之一。貧困人 口從6431萬減 少到2688萬 ，5年減少3743萬。重點縣農民人均純收入從1723元增加到3273元 ，年均增長10．28% ，比全國平均水平高了0．95個百分點 ，扭轉了“十五”期間低於全國平均水平的狀況。
其中 ，重點縣新增基本農田、新建及改擴建公路里程、新增教育衛生用房大幅增加 ，安全飲用水農戶比重、通公路、通電、通電話、通廣播電視自然村比例顯著提高。
國務院扶貧辦主任范小建表示 ，這得益於國家實施的整村推進、扶持產業化經營、組織勞動力轉移培訓 ，移民搬遷 ，連片開發、連片深度貧困地區集中攻堅等六項重要措施。
據了解 ，《綱要》實施之初 ，全國共確定15萬個貧困村 ，全面改善貧困地區生產、生活和發展條件。到2010年 ，已經完成12萬個貧困村的整村推進計畫；對居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區的貧困民眾 ，實行易地搬遷扶貧 ，補貼建設住宅 ，提供各類生產、生活和發展條件。
直面挑戰，集中連片困難區成“主戰場”
今年是“十二五”開局之年 ，也是新十年扶貧開發工作的起點。國家統計局數據顯示 ，按農村貧困標準1196元測算 ，2010年末農村貧困人口為2688萬人。
這次政治局會議指出 ，我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段 ，經濟社會發展總體水平不高 ，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在 ，特別是集中連片特殊困難地區扶貧攻堅任務仍十分艱巨。
“未來十年 ，我國扶貧開發工作仍面臨重重挑戰。”范小建說 ，目前 ，我國貧困人口規模依然龐大 ，受自然災害異常嚴重、農產品市場異常波動、外部環境異常複雜等因素影響 ，返貧壓力仍然較大。
其中 ，發展嚴重不平衡導致連片特困地區矛盾更加突出。據國家統計局貧困監測數據 ，2001年至2009年 ，西部地區貧困人口比例從61%增加到66% ，民族地區八省從 34%增加到40．4% ，貴州、雲南、甘肅從 29%增加到41%。
自然災害嚴重 ，防災抗災能力不足也是我國扶貧開發面臨的重要問題。
據統計 ，貧困地區遭受嚴重自然災害的幾率是其他地區的五倍。防災抗災能力不足導致許多生態環境脆弱區經濟社會發展滯後 ，農牧業生產受災害威脅十分嚴重。
范小建表示 ，未來十年 ，我國將把基本消除絕對貧困現象作為首要任務 ，集中連片特殊困難地區作為主戰場 ，進一步加大扶貧開發投入、啟動連片特困地區綜合治理試點、大力拓展社會扶貧領域、完善扶貧工作機制。力爭到2015年 ，貧困人口顯著減少 ，到2020年 ，基本消除絕對貧困現象。
“集中連片特殊困難地區扶貧開發是新時期扶貧工作的重點 ，也是新十年我國扶貧開發工作思路的創新。”范小建說。
扶貧線提高，民生重於“面子”
2010年10月底 ，《中共中央關於制定十二五規劃的建議》提出 ，要“逐步提高扶貧標準 ，加大扶貧投入”。此次會議也明確指出 ，提高扶貧標準……把穩定解決扶貧對象溫飽、儘快實現脫貧致富作為首要任務。
我國農村貧困人口的標準最初是1986年由政府有關部門在對6．7萬戶農村居民家庭消費支出調查的基礎上計算得出的 ，即1985年農 村人均純收 入206元的標準 ，到2007年這一標準相當於785元 ，是一個能夠維持基本生存的最低費用標準。
《中國農 村扶貧開發綱要（2001－2010年）》實施以來 ，為了準確反映農村初步解決溫飽但還不穩定 ，需要繼續扶持人口的貧困狀況 ，國家設定了低收入標準—— — 2000年農民人均純收入865元 ，到 2009年底是1196元 ，此標準下的農村人口為4007萬。
范小建表示 ，扶貧標準線需要提高。扶貧標準低 ，是我們目前面臨的現實問題。儘管已經提高了一次 ，但還應該繼續提高。
對於我國的貧困線標準一直低於國際標準 ，范小建解釋說 ，所謂國際標準 ，是世界銀行向不已開發國家發放世行貸款時要做橫向比較而設計的國別比較標準 ，目前有80多個國家有自己的貧困標準 ，真正按照世行推薦的標準執行的只有幾個國家。我國應從國情出發 ，這是最重要的。
據了解 ，提高扶貧標準已成共識 ，具體幅度正在研究中。
既要加大“輸血”，也要加強“造血”
會議強調 ，我國扶貧開發已經從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、提高發展能力、加快脫貧致富、縮小發展差距的新階段。
要提高扶貧標準 ，加大投入力度 ，把連片特困地區作為主戰場 ，把穩定解決扶貧對象溫飽、儘快實現脫貧致富作為首要任務。
會議指出 ，要堅持開發式扶貧方針 ，創新體制機制 ，完善政策體系 ，大力推進專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧 ，不斷提高貧困地區和扶貧對象自我發展能力 ，積極開展國際合作。
專家表示 ，這說明在加大投入 ，加大對貧困地區“輸血”的同時 ，還將充分發揮扶貧對象自我發展能力 ，增強“造血”能力 ，實現可持續發展。
據了解 ，十二五”時期 ，我國扶貧開發將堅持統籌發展 ，以促進就業、增加收入、改善民生、加快發展為核心 ，堅持政府主導 ，以專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧為支撐 ，更加注重轉變發展方式 ，增強可持續發展能力；更加注重人力資源開發 ，提高綜合素質；更加注重基本公共服務均等化 ，改善生產生活生態條件；更加注重解決連片特困地區貧困問題 ，努力實現更好更快發展 ，確保全國人民同步進入小康。
站在新一輪扶貧開發攻堅戰的起點上 ，會議為廣大貧困民眾勾畫了更加美好的生活願景：“到2020年 ，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿 ，保障義務教育、基本醫療和住房；貧困地區農民人均
