中國環境司法發展報告(2021)

《中國環境司法發展報告(2021)》由最高人民法院發布由最高人民法院環境資源司法研究中心、清華大學環境資源與能源法研究中心共同完成。

發展歷程

2022年6月5日，最高人民法院發布由最高人民法院環境資源司法研究中心、清華大學環境資源與能源法研究中心共同完成的2021年度《中國環境司法發展報告》。

檔案全文

2021年是“十四五”規劃的開局之年，環境司法工作立足新發展階段、貫徹新發展理念，為構建新發展格局保駕護航。全國司法機關認真貫徹習近平法治思想和習近平生態文明思想，深入踐行綠水青山就是金山銀山的理念，準確把握環境司法面臨的新形勢、新機遇，堅持環境司法規則構建與司法保護實踐探索統籌推進、環境司法治理基層化與經驗國際化同頻共振。充分發揮司法職能作用，積極回應人民民眾對環境司法的新期待、新要求，助力經濟社會發展全面綠色轉型，促進人與自然和諧共生的現代化建設，為優美宜居的生活空間、山清水秀的生態空間提供堅實的司法保障。積極參與並引領全球環境治理，為全球環境司法事業貢獻中國智慧和中國方案，推動環境司法專門化體系建設邁向新征程。

一、環境司法專門化體系建設向縱深掘進

全國各級司法機關繼續以環境司法專門化為抓手，以改革創新為動力，認真貫徹綠色司法理念、不斷提升環境司法能力，在組織機構建設、司法機制創新、司法方式改革、人才隊伍建設、司法理論研究等方面有了新突破、取得新成就，並且日益走向世界舞台中央。表現為以下四個要點。

一是環境司法組織建設邁入常態化軌道。2021年，全國環境資源專門審判機構數量同比增長7.83%，保持著環境資源審判庭、合議庭、人民法庭“一主兩副”的設定格局。最高人民法院批准增設昆明和鄭州環境資源法庭，湖北全省法院初步建成“1+5+10+N”環境資源審判組織體系，山東全省155個基層法院實現環境資源審判機構全覆蓋，湖南、福建等地適應解決特定區域生態環境問題需要，設立生態巡迴法庭。各級檢察機關推進“多檢合一”新模式，推動生態環境巡迴檢察機構設定。河北成立白洋淀生態環境保護檢察室，專門負責雄安新區管轄範圍內環境民事、行政、刑事及公益訴訟案件，雲南省元謀縣人民檢察院成立駐土林州級自然保護區巡迴檢察室，實踐“公益訴訟+自然保護區”環境保護模式。

二是環境司法工作機制向做細做實延展。全國法院規範環境案件類型，統一環境司法標準。最高人民法院出台《環境資源案件類型與統計規範（試行）》，明確審理類型，陝西省高級人民法院、山東省聊城市中級人民法院探索建立明確統一的環境資源審判機構業務範圍和受案標準。總結司法實踐經驗，完善環境司法工作機制。浙江省安吉縣人民法院開展“集中管轄+重點區域指定管轄”新模式。擴大部門合作範圍，做強多元共治機制。湖北、河南、陝西三省高級人民法院協定共建環丹江口水庫環境資源審判協作機制，山西省高級人民法院探索“司法審判+檢察監督+行政執法”工作機制。

三是環境司法政策和典型案例促進服務構建新發展格局。2021年，最高人民法院、最高人民檢察院等總計發布9批96個典型案例，重點關注流域生態保護、生物多樣性保護、紅色資源傳承、大運河文化遺產保護等領域，服務“建設人與自然和諧共生的現代化”；發布司法政策和司法解釋總計10件，加強對“母親河”的司法服務力量，指明新時代環境資源審判工作的政治站位和前進方向，促進形成“生態優先，綠色發展”司法服務新格局。

四是中國環境司法的國際國內影響力明顯增強。設立環境司法外交主場，加大國際合作力度。最高人民法院舉辦世界環境司法大會，起草並推動通過《世界環境司法大會昆明宣言》；參與生物多樣性公約第15次締約方大會，向世界展示中國環境司法成就。輸出環境司法“中國經驗”，促進形成環境保護司法方案。最高人民檢察院與歐洲環保協會共同舉辦“生物多樣性保護暨預防性檢察公益訴訟研討會”，分享生物多樣性保護成功經驗。聯合國環境規劃署收錄綠孔雀預防性保護公益訴訟案例，展示中國環境司法的生動實踐。

二、環境司法專業化發展程度朝橫寬拓展

2021年，環境司法專業化穩健發展，案件質效不斷提升。除去環境刑事案件出現下降拐點外，環境民事、環境行政、環境公益訴訟、生態環境損害賠償等案件都有較大幅度上升，總體來看，環境民事、環境行政、環境刑事、環境公益訴訟、生態環境損害賠償等案件一審收案量分別同比增長10.18%、23.42%、-4.33%、25.97%、131.50%，其中，生態環境損害賠償案件增幅迅猛，環境行政案件平穩發展。

《中華人民共和國民法典》侵權責任編適用情況良好，“合作型”裁判方式正在形成，環境侵權案件責任形式呈現出以賠償損失、消除影響、停止侵害和排除妨礙為主的相對集中分布和消除影響與賠償損失合併適用的特徵。環境行政案件基本上全部適用普通程式審理且抗訴率高，二審改判案件以行政賠償、行政強制、行政處罰為主要類型，爭議複雜程度高、審理難度大，實質性審查有待提高。除去案件數量下降的年度特徵外，環境刑事案件還呈現出生態環境犯罪屬地依賴性強和污染環境罪發案率與經濟發展程度具有高度相關性兩大特徵。環境公益訴訟規則體系已相對成熟，環境公益訴訟的指導性案例和典型案例的功能更加凸顯，司法實踐發展健康平穩，禁止令、懲罰性賠償等新型手段得到運用。生態環境損害賠償責任認定呈現出以磋商為主導程式、以修復生態環境和賠償損失為主要形式、以自然人為義務主體的顯著特徵。

我們針對契約案件適用民法典“綠色條款”情況、長江流域生態環境保護案件情況、檢察公益訴訟發展情況進行了專門分析。“綠色原則”在契約適用中呈現獨立性與附屬性相交織的特點，發揮著作為法律規定之適用或者解釋的補充、與其他原則結合作為強化論證的理由以及直接作為評斷契約權利義務的準則等方面的功能。《中華人民共和國長江保護法》總體實施情況良好，司法助力長江大保護成效初顯，立法關注的“總磷污染”流域性環境問題在司法實踐中展現。檢察機關是提起公益訴訟的絕對主力，承擔了所有環境行政公益訴訟和刑事附帶民事訴訟，與行政機關的協同聯動水平日益提升。

三、為人類永續發展積極貢獻司法智慧和力量

面對“人與自然和諧共生的現代化”遠景目標和新時期的新挑戰，我們建議著力做好以下工作。

第一，持續推動環境司法專門化體系建構。構建以集中管轄法院為統領、以專門法庭為主力、以巡迴法庭為輔助的環境司法審判組織體系。有序推動鄉鎮檢察室公益訴訟辦案中心設定，加強檢察機關公益訴訟檢察部門與派駐公安機關執法辦案管理中心協作水平。完善跨區域集中管轄標準，明確一般管轄與專門管轄的銜接規則，積極總結“四審合一”審判經驗，探索一套成熟的審執銜接機制。以公益訴訟基金和環保禁止令為重要支撐，最佳化預防性公益訴訟規則。

第二，奮力提升環境審判專業化能力水平。建立《中華人民共和國民法典》“綠色條款”類型化的體系化解釋框架，提升民事規範的體系化程度，增強裁判性功能。增強對責令性環境行政行為的性質界定，以類型化思維做好環境行政行為的準確判斷與識別。樹立積極刑法觀，加強對生態法益的實質性識別，構建多重利益衡量標準，科學界定相關行為。準確定位環境公益訴訟的目標及功能，持續推動環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟分化與銜接。以三大“生命（運）共同體”為目標指向，依法審理碳交易、流域和瀕危物種等方面相關案件，加強氣候變化、生態系統多樣性和生物多樣性等領域司法保護。

期待人民法院、人民檢察院為環境司法發展繪就新藍圖、打造新高地，為建設具有中國特色和國際影響力的環境司法保護體系而不懈努力。