《上海市歷史風貌區和優秀歷史建築保護條例》是2002年7月25日上海市第十一屆人民代表大會常務委員會第四十一次會議通過的條例，於2003年1月1日起實施。
基本介紹
- 中文名：上海市歷史風貌區和優秀歷史建築保護條例
- 施行時間：2003年1月1日
條例全文,條例（草案）的說明,
條例全文
（2002年7月25日上海市第十一屆人民代表大會常務委員會第四十一次會議通過根據2010年9月17日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議《關於修改本市部分地方性法規的決定》第一次修正根據2011年12月22日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議《關於修改本市部分地方性法規的決定》第二次修正根據2019年9月26日上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第十四次會議《關於修改〈上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護條例〉的決定》第三次修正）
第一章總則
第一條為了加強對本市歷史風貌區和優秀歷史建築的保護，促進城市建設與社會文化的協調發展，根據有關法律、行政法規，結合本市實際情況，制定本條例。
第二條本市行政區域內歷史文化風貌區、風貌保護街坊、風貌保護道路、風貌保護河道（以下統稱歷史風貌區）和優秀歷史建築等保護對象的確定及其保護管理，適用本條例。
優秀歷史建築被依法確定為文物的，其保護管理依照文物保護法律、法規的有關規定執行。
第三條市規劃資源管理部門負責本市歷史風貌區和優秀歷史建築保護的規劃管理。區規劃資源管理部門按照本條例的有關規定，負責本轄區歷史風貌區保護的規劃管理。
市房屋管理部門負責本市優秀歷史建築的保護管理。區房屋管理部門按照本條例的有關規定，負責本轄區優秀歷史建築的保護管理。
本市其他有關管理部門按照各自職責，協同實施本條例。
第四條歷史風貌區和優秀歷史建築的保護，應當遵循統一規劃、分類管理、有效保護、合理利用、利用服從保護的原則。
第五條市、區人民政府對本行政區域內的歷史風貌區和優秀歷史建築負有保護責任，應當對保護工作實施監督管理，並提供必要的政策保障和經費支持。
市、區人民政府設立歷史風貌區和優秀歷史建築保護委員會，協調解決本市、各區所轄範圍內歷史風貌區和優秀歷史建築保護工作中的重大問題。
優秀歷史建築的所有人和使用人，應當按照本條例的規定使用、維護和修繕優秀歷史建築，並配合政府相關管理部門對優秀歷史建築實施的格線化管理。
任何單位和個人都有保護歷史風貌區和優秀歷史建築的義務，對危害歷史風貌區和優秀歷史建築的行為，可以向規劃資源管理部門或者房屋管理部門舉報。規劃資源管理部門或者房屋管理部門對危害歷史風貌區和優秀歷史建築的行為應當及時調查處理。
第六條歷史風貌區和優秀歷史建築的保護資金，應當多渠道籌集。
市和區設立歷史風貌區和優秀歷史建築保護專項資金，其來源是:
（一）市和區財政預算安排的資金；
（二）境內外單位、個人和其他組織的捐贈；
（三）公有優秀歷史建築轉讓、出租的收益；
（四）其他依法籌集的資金。
歷史風貌區和優秀歷史建築保護專項資金由市、區人民政府分別設立專門賬戶，專款專用，並接受財政、審計部門的監督。
第七條本市設立歷史風貌區和優秀歷史建築保護專家委員會。
歷史風貌區和優秀歷史建築保護專家委員會（以下簡稱專家委員會），按照本條例的規定負責保護對象認定、調整及撤銷等有關事項的評審，為市人民政府決策提供諮詢意見。專家委員會由規劃、房屋、土地、建築、文物、歷史、文化、社會和經濟等方面的人士組成，具體組成辦法和工作規則由市人民政府規定。
第八條市、區人民政府鼓勵通過設施完善、功能調整、環境最佳化等方式，在符合保護要求和尊重居民生活形態的基礎上，發揮保護對象在社區服務、文化展示、參觀遊覽、經營服務等方面的功能，促進活化利用。
區人民政府在制定和組織實施保護對象活化利用的具體計畫時，應當注重調動市民參與保護的積極性，統籌改善居民居住條件、提升公共服務功能等需求。
第二章保護對象的確定
第九條歷史建築集中成片，建築樣式、空間格局和街區景觀較完整地體現上海某一歷史時期地域文化特點的地區，可以確定為歷史文化風貌區。
歷史建築較為集中，或者空間格局和街區景觀具有歷史特色的街坊，可以確定為風貌保護街坊。
沿線歷史建築較為集中，建築高度、風格等相對協調統一，道路線型、寬度和街道界面、尺度、空間富有特色，具有一定歷史價值的道路或者道路區段，可以確定為風貌保護道路。
沿線歷史文化資源較為豐富，沿河界面、空間、駁岸和橋樑富有特色，具有一定歷史價值的河道或者河道區段，可以確定為風貌保護河道。
第十條建成三十年以上，並有下列情形之一的建築，可以確定為優秀歷史建築:
（一）建築樣式、施工工藝和工程技術具有建築藝術特色和科學研究價值；
（二）反映上海地域建築歷史文化特點；
（三）著名建築師的代表作品；
（四）與重要歷史事件、革命運動或者著名人物有關的建築；
（五）在我國產業發展史上具有代表性的作坊、商鋪、廠房和倉庫；
（六）其他具有歷史文化意義的建築。
第十一條建築的所有人和使用人，以及其他單位和個人，都可以向市規劃資源管理部門或者市房屋管理部門推薦保護對象。
歷史風貌區的初步名單，由市規劃資源管理部門研究提出，並徵求市房屋管理部門、市文物管理部門、所在區域居民和所在區人民政府的意見，經專家委員會評審後報市人民政府批准確定。
優秀歷史建築的初步名單，由市規劃資源管理部門和市房屋管理部門研究提出，並徵求市文物管理部門、建築所有人和所在區人民政府的意見，經專家委員會評審後報市人民政府批准確定。
在市人民政府批准確定前，應當將保護對象的初步名單公示徵求社會意見。
第十二條經批准確定的歷史風貌區由市人民政府公布，並由市規劃資源管理部門設立標誌。
經批准確定的優秀歷史建築由市人民政府公布，並由市房屋管理部門設立標誌。
第十三條依法確定的保護對象不得擅自調整或者撤銷。確因不可抗力或者情況發生變化需要調整或者撤銷的，應當由市規劃資源管理部門和市房屋管理部門提出，經專家委員會評審後報市人民政府批准。
第十四條城市建設中發現有保護價值而尚未確定為優秀歷史建築的建築，經市規劃資源管理部門和市房屋管理部門初步確認後，可以參照本條例的有關規定採取先予保護的措施，再按照本條例第十一條規定的程式報批列為優秀歷史建築。
第三章歷史風貌區的保護
第十五條市規劃資源管理部門應當根據城市總體規劃組織編制歷史文化風貌區、風貌保護街坊、風貌保護道路和風貌保護河道的保護規劃（以下統稱歷史風貌區保護規劃），並徵求市房屋管理部門、市文物管理部門、所在區人民政府和相關管理部門的意見，依法向社會公示，經專家委員會評審後報市人民政府批准。
經依法批准的歷史風貌區保護規劃，未經法定程式不得修改；確需修改的，由市規劃資源管理部門組織論證，並按照前款規定進行審批。
歷史文化風貌區和風貌保護街坊的保護規劃，可以作為該地區的控制性詳細規劃，並按照法定程式備案。
單獨編制的風貌保護道路和風貌保護河道保護規劃的控制要求，應當納入所在地區的控制性詳細規劃。
本市其他涉及城鄉空間安排的專項規劃，應當與歷史風貌區保護規劃相協調。
第十六條歷史文化風貌區保護規劃應當包括下列內容:
（一）該地區的歷史文化風貌特色及其保護準則；
（二）該地區的核心保護範圍和建設控制範圍；
（三）該地區土地使用性質的規劃控制和調整，以及建築空間環境和景觀的保護要求；
（四）該地區相關歷史建築的保護要求；
（五）該地區與歷史文化風貌不協調的建築的整改要求；
（六）該地區風貌保護道路、風貌保護河道的保護要求；
（七）控制性詳細規劃編制規範要求的其他內容。
風貌保護街坊的保護規劃應當包括前款第一項、第三項、第四項、第五項和第七項內容。
單獨編制的風貌保護道路、風貌保護河道保護規劃，應當包括線型或者走向、寬度、斷面形式、沿線建築等要素的保護要求和保護措施。
風貌保護道路和風貌保護河道不得擅自改變線型或者走向、寬度、斷面形式。確需調整的，應當按照法定程式對相關規划進行調整。
第十七條在歷史文化風貌區核心保護範圍內進行建設活動，應當符合歷史風貌區保護規劃和下列規定:
（一）不得擅自改變街區空間格局和建築原有的立面、色彩；
（二）不得擅自進行新建、擴建活動。確需建造基礎設施、公共服務設施、建築附屬設施或者進行歷史風貌區保護規劃確定的其他建設活動的，應當經專家委員會專家論證。對現有建築進行改建或者修繕改造時，應當保持或者恢復其歷史文化風貌；
（三）不得擅自新建、擴建道路，對現有道路進行改建時，應當保持或者恢復其原有的道路格局和景觀特徵；
（四）不得新建工業企業，現有妨礙歷史文化風貌區保護的工業企業應當有計畫遷移。
第十八條在歷史文化風貌區建設控制範圍和風貌保護街坊內進行建設活動，應當符合歷史風貌區保護規劃和下列規定:
（一）新建、擴建、改建建築時，應當在高度、體量、色彩等方面與歷史文化風貌相協調；
（二）新建、擴建、改建道路時，不得破壞歷史文化風貌；
（三）不得新建對環境有污染的工業企業，現有對環境有污染的工業企業應當有計畫遷移。
在歷史文化風貌區建設控制範圍和風貌保護街坊內新建、擴建建築，其建築容積率受到限制的，可以按照城市規劃實行異地補償。
第十九條歷史風貌區保護規劃範圍內的建設項目規劃，由市規劃管理部門審批。市規劃資源管理部門審批時，應當徵求市房屋管理部門的意見。
第二十條歷史風貌區保護規劃範圍內土地的規劃使用性質不得擅自改變。建築的使用性質不符合歷史風貌區保護規劃要求的，應當予以恢復或者調整。
第二十一條經批准在歷史文化風貌區、風貌保護街坊內以及風貌保護道路和風貌保護河道沿線設定戶外廣告、招牌等設施，應當符合歷史風貌區保護規劃的要求，不得破壞建築空間環境和景觀。現有的戶外廣告、招牌等設施不符合歷史風貌區保護規劃要求的，應當限期拆除。
第二十二條歷史風貌區保護規劃範圍內的建設活動，應當符合規劃和技術規定的要求。確因歷史風貌保護需要，建築間距、退讓、面寬、密度等無法達到本市規定的，可以經專家委員會論證後，由市規劃資源管理部門確定具體規劃指標。
歷史風貌區保護規劃範圍內的建設活動，應當符合消防等有關技術標準和規範要求。確因歷史風貌保護需要，無法達到規定標準和規範要求的，應當在不降低現有保護狀況的前提下，經專家委員會論證後，由相關管理部門和市規劃資源管理部門協商制定保護方案。
第二十三條具有一定建成歷史，能夠反映歷史風貌、地方特色，對整體歷史風貌特徵形成具有價值和意義，不屬於不可移動文物或者優秀歷史建築的建築，可以通過歷史風貌區保護規劃確定為需要保留的歷史建築，並由市規劃資源管理部門依法向社會公示。需要保留的歷史建築的具體管理辦法，由市人民政府另行制定。
第二十四條在保護歷史風貌過程中，符合公共利益確需徵收房屋的，按照國家有關房屋徵收與補償的規定執行。
實施房屋徵收前，區人民政府應當組織區房屋管理、規劃資源等管理部門對徵收範圍內的優秀歷史建築和需要保留的歷史建築進行核對。
在房屋徵收過程中，房屋徵收部門應當按照本市相關規定，對優秀歷史建築和需要保留的歷史建築做好保護工作。
第四章優秀歷史建築的保護
第二十五條市規劃資源管理部門應當會同市房屋管理部門提出優秀歷史建築的保護範圍和周邊建設控制範圍，經徵求有關專家和所在區人民政府的意見後，報市人民政府批准。
第二十六條在優秀歷史建築的保護範圍內不得新建建築；確需建造優秀歷史建築附屬設施的，應當報市規劃資源管理部門審批。市規劃資源管理部門審批時，應當徵求市房屋管理部門的意見。
第二十七條在優秀歷史建築的周邊建設控制範圍內新建、擴建、改建建築的，應當在使用性質、高度、體量、立面、材料、色彩等方面與優秀歷史建築相協調，不得改變建築周圍原有的空間景觀特徵，不得影響優秀歷史建築的正常使用。
在優秀歷史建築的周邊建設控制範圍內新建、擴建、改建建築的，應當報市規劃資源管理部門審批。市規劃資源管理部門審批時，應當徵求市房屋管理部門和所在區人民政府的意見。
第二十八條優秀歷史建築的保護要求，根據建築的歷史、科學和藝術價值以及完好程度，分為以下四類:
（一）建築的立面、結構體系、平面布局和內部裝飾不得改變；
（二）建築的立面、結構體系、基本平面布局和有特色的內部裝飾不得改變；
（三）建築的主要立面、主要結構體系和有特色的內部裝飾不得改變；
（四）建築的主要立面、有特色的內部裝飾不得改變。
市房屋管理部門應當會同市規劃資源管理部門對每處優秀歷史建築的本體及其外部空間格局、環境要素提出具體保護要求，經專家委員會評審後報市人民政府批准。
第二十九條市、區房屋管理部門應當做好優秀歷史建築保護的指導和服務工作。區房屋管理部門應當將優秀歷史建築的具體保護要求書面告知建築的所有人和有關的物業管理單位，明確其應當承擔的保護義務。
優秀歷史建築轉讓、出租的，轉讓人、出租人應當將有關的保護要求書面告知受讓人、承租人。受讓人、承租人應當承擔相應的保護義務。
第三十條市房屋管理部門應當組織區房屋管理部門定期對優秀歷史建築的使用和保護狀況進行普查，並建立專門檔案。普查結果應當書面告知建築的所有人、使用人和有關的物業管理單位。
優秀歷史建築的所有人和使用人應當配合對建築的普查。
第三十一條禁止在優秀歷史建築上設定戶外廣告設施，嚴格控制設定其他外部設施。
在優秀歷史建築上設定戶外招牌、景觀照明等外部設施，改建、增設衛生、給排水或者電梯等內部設施的，應當符合該建築的具體保護要求；設定的外部設施還應當與建築立面相協調。
對在優秀歷史建築上設定外部設施或者改建、增設內部設施的，相關管理部門審批時，應當徵求區房屋管理部門的意見。
第三十二條優秀歷史建築的所有人和使用人不得在建築內堆放易燃、易爆和腐蝕性的物品，不得從事損壞建築主體承重結構或者其他危害建築安全的活動。
第三十三條優秀歷史建築的使用性質、內部設計使用功能不得擅自改變。
優秀歷史建築的所有人根據建築的具體保護要求，確需改變建築的使用性質和內部設計使用功能的，應當將方案報市房屋管理部門審核批准。市房屋管理部門在批准前應當聽取專家委員會的意見；涉及改變建設工程規劃許可證核准的使用性質的，應當徵得市規劃資源管理部門的同意。
第三十四條優秀歷史建築的使用現狀與建築的使用性質、內部設計使用功能不一致，對建築的保護產生不利影響的，建築的所有人可以按照建築的具體保護要求提出恢復或者調整建築的使用性質、內部設計使用功能的方案，報市房屋管理部門審核批准。市房屋管理部門在批准前應當聽取專家委員會的意見；涉及規劃管理的，應當徵得市規劃資源管理部門的同意。
優秀歷史建築的使用現狀與建築的使用性質、內部設計使用功能不一致，對建築的保護產生嚴重影響的，市房屋管理部門應當在聽取專家委員會的意見後，作出恢復或者調整建築的使用性質、內部設計使用功能的決定。
第三十五條未納入房屋徵收範圍內的執行政府規定租金標準的公有優秀歷史建築，因保護需要恢復、調整或者改變建築的使用性質、內部設計使用功能，確需承租人搬遷並解除租賃關係的，出租人應當補償安置承租人；補償安置應當高於本市房屋徵收補償安置的標準。市人民政府可以根據優秀歷史建築的類型、地段和用途等因素制定補償安置的指導性標準。具體補償安置的數額，由出租人和承租人根據指導性標準和合理、適當的原則協商確定。協商不成的，經當事人申請，由所在區人民政府裁決。當事人對裁決不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。
執行市場租金標準的優秀歷史建築，因保護需要恢復、調整或者改變使用性質、內部設計使用功能，致使原租賃契約無法繼續履行的，其租賃關係按照原租賃契約的約定處理。無約定的，出租人應當提前三個月書面告知承租人解除租賃契約，並依法承擔相應的民事責任。
優秀歷史建築恢復、調整或者改變使用性質、內部設計使用功能後，仍然用於出租的，原承租人在同等條件下享有優先承租權；用於出售的，原承租人在同等條件下享有優先購買權。
第三十六條優秀歷史建築的所有人應當按照建築的具體保護要求或者普查提出的要求，及時對建築進行修繕，建築的使用人應當予以配合，區房屋管理部門應當予以督促和指導。優秀歷史建築的所有人未履行相應的修繕義務，且情節嚴重的，區房屋管理部門在作出相應認定後，可以向不動產登記機構申請記載於不動產登記簿。
優秀歷史建築由所有人負責修繕、保養，並承擔相應的費用；所有人和使用人另有約定的，從其約定。履行修繕義務的建築所有人或者使用人可以向區人民政府申請資金補助。
執行政府規定租金標準的公有非居住優秀歷史建築的承租人，應當按照政府規定租金標準與房地產市場租金標準的差額比例承擔部分修繕費用。
第三十七條優秀歷史建築的所有人未按照建築的具體保護要求及時修繕致使建築發生損毀危險或者未定期整修建築立面的，區房屋管理部門應當責令其限期搶救修繕或者整修。
第三十八條優秀歷史建築的修繕應當由建築的所有人委託具有相應資質的專業設計、施工單位實施。
優秀歷史建築的所有人應當將修繕的設計、施工方案事先報送市房屋管理部門；涉及建築主體承重結構變動的，應當向市規劃資源管理部門申請領取建設工程規劃許可證。市規劃資源管理部門在核發建設工程規劃許可證之前，應當徵得市房屋管理部門的同意。
第三十九條優秀歷史建築的修繕應當符合國家和本市的建築技術規範以及優秀歷史建築的修繕技術規定。建築的修繕無法按照建築技術規範進行的，應當由市房屋管理部門組織有關專家和相關管理部門協調確定相應的修繕方案。
優秀歷史建築的修繕技術規定由市房屋管理部門會同市規劃資源管理部門提出，經徵求有關專家和相關管理部門的意見後確定。
第四十條經市規劃資源管理部門許可的建築修繕工程形成的文字、圖紙、圖片等檔案資料，應當由優秀歷史建築的所有人及時報送市城市建設檔案館。
第四十一條優秀歷史建築因不可抗力或者受到其他影響發生損毀危險的，建築的所有人應當立即組織搶險保護，採取加固措施，並向區房屋管理部門報告。區房屋管理部門應當予以督促和指導，對不符合該建築具體保護要求的措施應當及時予以糾正。
第四十二條依法確定的優秀歷史建築不得擅自遷移、拆除。因特殊需要必須遷移、拆除或者復建優秀歷史建築的，應當由市規劃資源管理部門和市房屋管理部門共同提出，經專家委員會評審後報市人民政府批准。
遷移、拆除和復建優秀歷史建築的，應當在實施過程中做好建築的詳細測繪、信息記錄和檔案資料保存工作，並按本市建設工程竣工檔案管理的有關規定，及時報送市城市建設檔案館。
第五章法律責任
第四十三條違反本條例規定，擅自或者未按批准的要求，在歷史風貌區保護規劃範圍內或者優秀歷史建築的保護範圍、周邊建設控制範圍內進行建設活動的，按照《上海市城鄉規劃條例》和《上海市拆除違法建築若干規定》的有關規定處理。
第四十四條違反本條例規定，未按建築的具體保護要求設定、改建相關設施，擅自改變優秀歷史建築的使用性質、內部設計使用功能，或者從事危害建築安全活動的，由市房屋管理部門或者區房屋管理部門責令其限期改正，並可以處該優秀歷史建築重置價百分之二以上百分之二十以下的罰款。
第四十五條違反本條例規定，擅自遷移優秀歷史建築的，由市規劃資源管理部門責令其限期改正或者恢復原狀，並可以處該優秀歷史建築重置價一到三倍的罰款。
違反本條例規定，擅自拆除優秀歷史建築的，由市房屋管理部門或者區房屋管理部門責令其限期改正或者恢復原狀，並可以處該優秀歷史建築重置價三到五倍的罰款。
第四十六條違反本條例規定，對優秀歷史建築的修繕不符合建築的具體保護要求或者相關技術規範的，由市房屋管理部門或者區房屋管理部門責令其限期改正、恢復原狀，並可以處該優秀歷史建築重置價百分之三以上百分之三十以下的罰款。
第四十七條違反本條例規定，未及時報送優秀歷史建築修繕、遷移、拆除或者復建工程檔案資料的，由市規劃資源管理部門責令其限期報送；逾期仍不報送的，依照檔案管理法律、法規的有關規定處理。
第四十八條規劃資源管理部門、房屋管理部門和其他有關管理部門及其工作人員違反本條例規定行使職權，有下列情形之一的，由所在單位或者上級主管機關依法給予政務處分；給管理相對人造成經濟損失的，按照國家有關規定賠償；構成犯罪的，依法追究刑事責任:
（一）違反法定程式，確定、調整或者撤銷保護對象的，或者違法批准遷移、拆除優秀歷史建築的；
（二）擅自批准在歷史風貌區保護規劃範圍內、優秀歷史建築的保護範圍內從事違法建設活動，或者違法批准改變優秀歷史建築的使用性質、內部設計使用功能的；
（三）對有損保護對象的違法行為不及時處理的；
（四）其他屬於玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的。
第四十九條當事人對行政管理部門的具體行政行為不服的，可以依照《中華人民共和國行政複議法》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，申請行政複議或者提起行政訴訟。
第六章附則
第五十條本市歷史文化名鎮名村的保護，按照國家和本市有關規定執行。
第五十一條本條例自2003年1月1日起施行。
條例（草案）的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府委託，就《上海市優秀歷史建築和歷史風貌保護條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》），作如下說明：
一、 修法的必要性
1991年12月5日，市政府發布了政府規章《上海市優秀近代建築保護管理辦法》，對本市自1840年至1949年期間建造的優秀建築，明確了相應的保護管理規範。2002年7月25日，為適應新的保護形勢，進一步加強保護管理，市人大常委會審議通過了《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護條例》（以下簡稱《條例》），並於2010年9月、2011年12月針對管理部門名稱、行政強制執行內容作了兩次修正。《條例》頒布實施後，市政府、行業主管部門根據保護實踐需要，陸續發布了加強歷史文化風貌區建築修建規劃管理、進一步加強歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護、實施優秀歷史建築分級管理以及歷史風貌成片保護分級分類管理等一系列配套檔案，並編制完成了歷史文化風貌區保護規劃、優秀歷史建築保護技術規定及修繕技術規程等。《條例》及檔案、規範的頒布實施，為本市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護機制的建立健全提供了有力的法制保障，為有關職能部門依法行政提供了管理依據，營造了良好的保護環境，加強了本市城市建設過程中歷史文化遺產的保護，整個歷史風貌保護工作取得了較大成效。2003年、2005年，市政府先後批覆了44片41平方公里歷史文化風貌區，其中涉及中心城12片、郊區32片，先後公布了5批1058處優秀歷史建築；同時，還進一步探索擴展保護對象，公布了250個風貌保護街坊、397條風貌保護道路（街巷）和84條風貌保護河道。
為貫徹習近平總書記關於保護城市歷史文化遺產的指示，落實中央城市工作會議的精神，著眼建設卓越全球城市的目標，針對現階段上海城市發展新特徵，2017年市委、市政府決定將舊改工作思路從“拆改留，以拆除為主”轉變為“留改拆並舉，以保留保護為主”。同年，市政府印發《關於深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》《關於堅持留改拆並舉深化城市有機更新進一步改善市民民眾居住條件的若干意見》，“深化城市有機更新、促進歷史風貌保護”成為市委、市政府的重點工作。因此，在當前背景下，歷史風貌保護、城市文脈傳承的重要性更加凸顯，保護中也更加注重城市功能完善與品質提升，而現行《條例》已難以滿足目前保護新形勢和發展的需要。此外，近年來，本市擅自拆除、破壞優秀歷史建築等行為仍有發生，比如巨鹿路888號優秀歷史建築被擅自拆除、三菱洋行大樓被整體噴砂等事件社會反響較大。由此，從總體情況看，當前的保護管理工作中有以下三方面問題需要重視和解決： 一是如何適應本市從“拆改留”轉為“留改拆”，深化城市有機更新、促進歷史風貌保護的總體工作要求，完善保護對象體系，最佳化保護制度，實現歷史風貌的整體保護，促進活化利用。二是如何結合多年來保護實踐的需要，針對作為上海歷史風貌保護核心要素的優秀歷史建築，提出更為嚴格、有效的保護要求、措施和制約手段。三是如何針對本市在推進歷史風貌保護與活化利用過程中碰到的實際問題，從制度層面完善相關規定、提出支持政策，加強保護與利用的協調互動，實現在保護中利用、以利用促進保護。
鑒此，當前有必要對標國際先進保護理念和制度，借鑑外省市有關經驗，結合現行條例實施情況，進一步修改、完善《條例》，出台一部適應保護新形勢、新需求的地方性法規。
二、 起草過程
從2017年開始，市規劃國土資源局會同市房屋管理局等部門正式全面啟動《條例》修改的研究工作，專門成立了立法工作小組，收集、研究國內外有關歷史風貌和歷史建築保護的法律制度。修改《條例》列為市人大常委會2018年度立法計畫的正式項目後，上述部門繼續深入調研，採用書面徵詢、專題論證、實地走訪等形式，多次徵求相關部門、區政府、街鎮以及房產開發企業、公房管理企業、保護設計企業等單位的意見和建議，並邀請法學專家、風貌保護專家對核心制度進行了深入研究論證，形成《條例（草案）》。市政府法制辦就草案組織聽取了相關部門、區政府以及市政協、市律協、市高級法院等部門和單位的意見和建議。其間，還與市人大城建環保委、法制委和市人大常委會法工委多次進行了溝通。在此基礎上，經進一步修改、完善，形成了目前的《條例（草案）》。
三、 《條例（草案）》的主要內容
《條例（草案）》共7章64條，分為總則、保護對象的確定、優秀歷史建築的保護、歷史風貌的整體保護、保障與監督、法律責任和附則。主要內容包括：
（一） 調整法規名稱、最佳化法規結構
此次將法規名稱修改為《上海市優秀歷史建築和歷史風貌保護條例》，主要基於以下三方面考慮： 一是，隨著整體保護工作的推進，保護對象需作進一步擴展，原條例名稱已難以全面覆蓋；二是，優秀歷史建築是上海歷史風貌保護的價值精華和核心要素，也是上海特色，保護好單體建築，上海文脈才能延續，歷史風貌才能保持，所以名稱中有必要保留突出優秀歷史建築；三是，名稱修改後可直觀地展現上海歷史風貌保護工作從保護單體歷史建築開始，不斷深入拓展到歷史風貌整體保護的歷史過程。此外，在法規結構上，增加保障與監督章節，專章規範政府提供保障和強化監督管理的相關內容，並將原“歷史文化風貌區的保護”章節的名稱修改為“歷史風貌的整體保護”。
（二） 樹立整體保護和活化利用的理念
對標國際文化遺產保護先進理念，按照“留改拆”總體工作要求，《條例（草案）》在保護理念上，擬作兩方面提升： 一方面，樹立整體保護理念，結合本市探索實踐，通過擴展保護對象，在法規層面確立“點、線、面”結合的保護對象體系進行整體保護。“面”上，在歷史文化風貌區基礎上增加了風貌保護街坊；“線”上，增加了風貌保護道路和風貌保護河道；“點”上，對具有上海特色的優秀歷史建築的保護制度進行了完善，增加了需要保留的歷史建築。另一方面突出“活化利用”，在總則中對其作專門表述，明確市、區兩級政府通過政策引導，鼓勵在符合保護要求的基礎上，以功能調整、設施最佳化、環境提升等方式，發揮優秀歷史建築等在社區服務、文化展示、商業服務等方面的功能作用，同時通過區政府結合改善民眾居住條件，提升公共服務功能等要求，制定具體活化利用計畫、組織實施，予以推進落實。具體措施上，通過房屋使用性質和內部使用功能改變調整和恢復、歷史文化風貌區核心保護範圍內允許建造基礎設施和公共服務設施等新建擴建活動，來完善建築和區域功能，從而符合現代城市居住、生活及商業服務的需求。（第二條、第三條、第八條、第十條、第二十四條、第二十五條、第三十九條）
（三） 完善保護管理機制
歷史風貌保護是一項綜合性工作，除了規劃國土資源、房屋管理部門外，還涉及綠化、水務、消防、民防、交通等多個管理部門。為加強統籌協調，市政府於2004年建立市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護委員會，將其作為市政府領導下統一領導和統籌協調本市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護工作的議事協調機構。《條例（草案）》為進一步強化統籌協調機制，保障有效、及時推進保護工作，擬將保護委員會統籌協調機制在法規層面予以固化和完善，明確市、區政府設立保護委員會，負責協調解決保護工作中的重大問題。（第六條）同時，結合房屋管理部門優秀歷史建築審批事權下放試點情況，將優秀歷史建築管理事權下沉至區級房屋管理部門。
此外，《條例（草案）》還規定了保護對象定期普查、徵收房屋前保護對象核對、責令停工的先予保護、信息化和格線化管理、依法適用徵收、監督考核等制度和措施。（第十一條、第十五條、第四十八條、第四十九條、第五十一條）
（四） 加強保護規劃對歷史風貌的管控
保護規劃是以保護歷史風貌，協調歷史風貌保護與建設發展，明確保護原則、內容和重點，提出保護要求和措施為主要內容的專項規劃。對照2008年《城鄉規劃法》確定的規劃體系，《條例（草案）》進一步明確了歷史風貌保護規劃的地位和主要內容，規定歷史風貌保護區和風貌保護街坊的保護規劃，可以作為該地區的控制性詳細規劃，並要求單獨編制的風貌保護道路和風貌保護河道保護規劃的控制要求，納入所在地區控制性詳細規劃。同時，為使保護規劃能夠作為規劃許可的依據，《條例（草案）》還規定保護規劃內容除包括保護要求外，還應當包括控制性詳細規劃編制規範要求的其他內容，達到控制性詳細規劃的深度，以起到管控的作用。（第三十六條、第三十七條）
此外，為加強對歷史風貌的整體保護，《條例（草案）》在規劃管控方面還提出可以在保護規劃或者控制性詳細規劃中確定需要保留的歷史建築，這些建築可能單體價值並不突出，但對地區歷史文脈傳承和空間肌理、風貌保持都有著重要的作用和意義，故明確不得擅自遷移、拆除。（第四十五條）
（五） 強化突出所有人和使用人的保護責任
針對優秀歷史建築所有人和使用人不依法履行保護義務，甚至有破壞行為發生的情況，《條例（草案）》首先在總則中突出所有人和使用人的主體保護責任，明確其應當按照規定使用、維護和修繕，承擔保護責任。其次通過以下具體措施予以強化，主要包括： 其一，引入書面承諾和註記要求，明確受讓人、承租人應當書面承諾，作為契約附屬檔案，並在不動產權屬證書和公房租賃憑證上註記保護要求。其二，補充所有人未履行建築修繕義務經認定後可記載於不動產登記簿的規定，並明確公房承租人不配合修繕且情節嚴重的，可以解除租賃關係。其三，增加政府代為搶救修繕規定，明確所有人逾期修繕發生毀損危險的建築的，由政府代為搶救修繕，費用由所有人承擔。其四，強化信用管理，明確將有關違法行為的失信信息，納入信用信息服務平台，以發揮失信懲戒作用，倒逼其履行保護義務。（第五條、第二十條、第二十七條、第三十一條、第五十二條）
（六） 完善技術規範、增加支持政策
現有規劃管理技術規範和綠化、節能、抗震、消防等行業標準，難以適用於老建築的保護更新項目，問題較為突出。鑒此，《條例（草案）》作了特別規定，提出無法滿足規劃技術標準以及綠化、節能等行業標準時的解決路徑： 當建築間距、退讓等確實無法達到現行規定標準的，可以經專家論證後，由市規劃國土資源部門確定具體規劃指標；無法達到綠化、節能、抗震、消防等其他相關行業標準的，應當在不低於現狀前提下，經專家論證後，由相關部門和市規劃國土資源部門協商制定保護方案。（第四十三條）
此外，在土地、不動產登記、規劃方面，提出具體支持措施： 一是可根據規定以帶方案招拍掛、存量補繳土地出讓金等方式供應土地；二是土地供應中帶有因保護需要不作拆除的歷史建築的，該建築可以辦理首次登記；三是因保護需要，容積率受限的，可以按照城鄉規劃實行異地補償。（第四十條、第五十條）
（七） 加大懲處力度、最佳化罰款設定
為進一步加大懲罰力度、震懾違法行為，《條例（草案）》從處罰事項、處罰對象、處罰幅度等方面進行完善： 一是新增處罰事項，針對破壞優秀歷史建築、擅自修繕優秀歷史建築、擅自遷移拆除需要保留的歷史建築等行為，增設了處罰條款；二是新增處罰對象，對施工單位未按照批准的設計、施工方案實施修繕的，設定了罰則；三是提高處罰幅度，將擅自遷移優秀歷史建築的罰款由建築重置價“一到三倍”調整為“三到五倍”，將擅自拆除優秀歷史建築的罰款由建築重置價“三到五倍”調整為“五到十倍”。同時，還進一步強化對擅自拆除優秀歷史建築行為的規制，明確規劃國土資源部門對後續建設活動的規劃許可要嚴格控制和審查。（第三十三條、第五十三條、第五十六條、第五十八條至第六十條）
此外，結合處罰的可實施性，進一步最佳化了罰款設定方式，對於擅自拆除、遷移、破壞優秀歷史建築和需要保留的歷史建築本體的行為，以該建築重置價為計算基數進行倍數罰款；對於其他影響、危害優秀歷史建築及其他保護對象的行為，則採取固定數額罰款方式。
《條例（草案）》及以上說明，請予審議。
