PPP(政府和社會資本合作)

基本含義

PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，指政府Public與私人Private之間，基於提供產品和服務出發點，達成特許權協定，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”夥伴合作關係，PPP優勢在於使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結果：政府的財政支出更少，企業的投資風險更輕。

政策背景

自2013年以來，PPP相關政策密集出台：

2015年4月21日，中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房和城鄉建設部、中華人民共和國交通運輸部、中華人民共和國水利部、中國人民銀行聯合發文《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益。

2015年3月17日，國家發改委和國家開發銀行聯合發文《關於推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，靈活運用基金投資、銀行貸款、發行債券等各類金融工具，推進建立多元化、可持續的PPP項目資金保障機制。

2015年3月5日，李克強作政府工作報告,提出要在基礎設施等領域積極推廣PPP模式；財政部年度預算報告,提出要開展PPP示範項目建設，釋放社會投資潛力。

2014年12月2日，國家發展改革委發文《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生。國家發展改革委投資司委託中咨公司研究中心起草《政府和社會資本合作項目通用契約指南(2014版)》，用於規範和引導政府和社會資本合作（PPP）項目契約編寫工作的專業指南。

2014年11月29日，財政部發文關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知，規範項目識別、準備、採購、執行、移交各環節操作流程。

2014年11月26日，國務院發文《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出實行統一市場準入，創造平等投資機會；創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；最佳化政府投資使用方向和方式，發揮引導帶動作用；創新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發揮價格槓桿作用。

2014年10月2日，國務院發文《關於加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)，提出建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，切實防範化解財政金幾元棵融風險。

2014年9月24日，財政部發文《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，提出拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，儘快形成有利於促進政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發展的制度體系。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關於修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，並重新頒布修訂後的預算法，強調建立跨雄蜜檔漿年度預算平衡機制。

2014年5月26日，財政部成立政府和社會資本合作（PPP）中心，中心主要承擔PPP工作的政策研究、諮詢培訓、信息統計和國際交流等職責。

2015年5月8日，國務院批轉發展改革委關於2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知，提出積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，出台基礎設施和公用事業特許經營辦法，充分激發社會投資活力。

2017年10月，國家發展和改革委員會通知，鼓勵各地政府、金融機構、企業等創新合作機制和投融資模式，利用政府PPP等方式，加快投資建設天然氣儲氣調峰設施。國家發改委要求各地根據本地天然氣用氣特點，統籌規劃城市櫻歡犁儲氣設施建設，儘快形成不低於保障本地區平均3天用氣量的儲氣能力，各主要供氣企業抓緊形成不低於契約供氣量10%的儲氣能力。

模式意義

為什麼PPP相關寒擔精政策密集出台，PPP模式的意義何在？

政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務祖試譽領域建立的一種長期合作關係。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，並通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。當前，我國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐，借鑑國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對於加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有束拳享舟重要意義。

（一）推廣運用政府和社會刪祝資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利於整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟成長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。

（二）推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規範的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照契約辦事，有利於簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。

（三）推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮化建設的重要手段。有利於吸引社會資本，拓寬城鎮化融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制。

模式內涵

由於各國意識形態和實踐需求不同，不同國家地區和國際組織對PPP模式的內涵並未達成共識。加拿大PPP國家委員會指出PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關係，主要強調公私部門之間的風險分擔和利益共享。美國PPP國家委員會認為PPP是介於外包和私有化之間並結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，並從項目生命周期角度強調了私人部門的參與，尤其是強調了私人部門的投融資。綜合以上兩種觀點，根據我國國情和實踐需求，本文認為PPP模式內涵應至少包含以下三種核心要素之一。

（1）融資要素。學者Ghavamifar對PPP模式類型的調研結果顯示，由私人部門承擔融資責任是區分PPP模式和傳統方式的重要因素。實踐中，私人部門參與投融資能有效減輕政府財政負擔，加快基礎設施建設。

（2）項目產權要素。此處項目產權為權利束，不僅指所有權，而且包含經營權和收益權等權利。根據產權經濟學，特許私人部門擁有項目所有權或項目經營權和收益權，可以激勵私人部門進行管理和技術創新，從而提高PPP項目的建設運營效率。同時，特許私人部門運營基礎設施，有利於促進公共部門機構改革，消除冗員現象。

（3）風險分擔要素。共同分擔風險是PPP模式與傳統方式的重要區別所在，PPP模式中公私部門按照各自承擔風險能力的大小來分擔風險，不僅能夠有效地降低各自所承受的風險，還能加強對整個項目的風險控制。因此，本文將PPP模式的內涵界定為：公共部門與私人部門之間的合作關係，在風險共擔、利益共享的基礎上，公共部門充分利用私人資源進行基礎設施投融資、設計、建設和運營維護全部或部分工作，以更好地為公眾提供服務和滿足社會公共需求。

模式優缺點

PPP模式優點

近年來，在全球各個地區，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎設施領域的投資總體上持續快速增加。結合全球範圍內的PPP項目實踐，PPP模式的優點主要體現：更高的經濟效率[物有所值（Value for Money）]、更高的時間效率、增加基礎設施項目的投資、提高公共部門和私營機構的財務穩健性、基礎設施/公共服務的品質得到改善、實現長遠規劃、樹立公共部門的新形象、私營機構得到穩定發展等。

1、PPP模式可以實現更高的經濟效率，實現物有所值

PPP項目依靠利益共享、風險共擔的夥伴關係，可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨立開展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨立開展項目時，項目的整體成本由以下幾個部分構成：項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風險。在PPP模式下，項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構的融資成本統稱為PPP契約約定成本，由於私營機構在建設施工、技術、運營管理等方面的相對優勢得以充分發揮，PPP契約約定成本會小於公共部門獨立開展項目時的相應成本。另外，由於PPP項目需要協調更多參與方的利益，項目管理成本（包括公共部門對項目監管、為項目提供準備工作和支持等產生的成本）會略高於公共部門獨立開展項目的成本。在風險留存方面，由於不同的風險分配給管理該類風險具有相對優勢的參與方，因此項目的總體風險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風險狀況的降低，形成了PPP項目的優勢，即所謂的“物有所值”部分。

艾倫諮詢集團（Allen Consulting Group）曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統模式項目進行過比較，結果顯示：PPP模式在成本效率方面顯著優於傳統模式，從項目立項到項目全部結束，PPP模式的成本效率比傳統模式提高了30.8%；從絕對金額看，所考察的21個PPP項目的總契約成本為49億美元，項目生命周期的成本超支為5800萬美元；相比之下，33個傳統模式項目的總契約成本為45億美元，項目生命周期的成本超支達6.73億美元。

2、PPP模式的效率優勢不僅體現在經濟效率上，還體現在時間效率上

艾倫諮詢集團在同一篇調查報告中指出，PPP項目的完工進度平均比計畫提前3.4%，而傳統模式項目的完工進度平均比計畫推遲23.5%。另外，傳統模式下，項目完工的逾時程度受項目大小影響較為嚴重，項目越大，工程進度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發現項目大小對工程進度的顯著影響。

其他機構或研究者大多得出相似的結果。例如，英國審計署對PFI模式（英國PPP的主要模式）和傳統模式的效率進行了統計，結果表明：在PFI模式下，76%的項目按進度計畫完成，78%的項目支出在預算之內；而在傳統模式下，只有30%的項目按進度計畫完成，27%的項目支出在預算之內。在另外一篇報導中，英國審計署相信現有的PFI項目將節省至少15億英鎊的支出。

是否能夠提高項目總體效率，是判斷PPP模式是否適用的關鍵。財政部在2014年11月29日發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出：財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節也對物有所值評價進行了詳細論述。

3、PPP模式有助於增加基礎設施項目的投資資金來源

PPP模式下，項目融資更多地由私營機構完成，從而緩解了公共部門增加預算、擴張債務的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進行大規模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。

傳統政府模式和PPP模式下，政府的支出情況對比見圖1.2。PPP模式下，政府不僅可以節省基礎設施的初期建設投資支出，還可以鎖定項目運行費用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財務壓力，另一方面提高預算的可控性，這兩個方面都有利於政府進一步擴大對基礎設施的投入。

PPP的這一優勢對現階段的國內地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務風險。運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平台公司存量基礎設施與公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉換為非政府性債務，可以減輕地方政府的債務壓力。

4、PPP模式可提高公共部門和私營機構的財務穩健性

一方面，由於政府將部分項目責任和風險轉移給了私營機構，項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的或有財政負債增加的風險被有效隔離。另一方面，由於PPP模式下的項目融資在整個項目契約期間是有保障的，且不受周期性的政府預算調整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期。投資計畫的確定性和效率，提高公共部門的財務穩健性。此外，PPP項目的性質決定了項目需求所產生的風險相對較低，項目的未來收入比較確定，提高了社會資本的財務穩健性。

5、PPP模式可使基礎設施/公共服務的品質得到改善

一方面，參與PPP項目的私營機構通常在相關領域積累了豐富經驗和技術，私營機構在特定的績效考核機制下有能力提高服務質量。另一方面，PPP模式下，私營機構的收入和項目質量掛鈎：政府付費的項目中，政府會根據項目不可用的程度，或未達到事先約定的績效標準而扣減實際付款（付款金額在項目開始時約定）；在使用者付費的項目中，使用者的需求和項目的質量正相關,這就使私營機構有足夠的動力不斷提高服務質量。如果設施或服務由公共部門單獨提供，由於其缺乏相關的項目經驗，且由於其在服務提供和監督過程中既當“運動員”又當“裁判員”，績效監控難以落到實處。在傳統政府模式下，地方政府通常為某項重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團隊，負責組織項目設計與建設，建設完成後移交給政府下屬事業單位或國有企業日常運營。由於工作團隊缺乏相關項目運作經驗，所以難以保證項目建設質量，無力控制項目建設成本，甚至會因經驗不足導致項目失敗。並且，工作團隊付出大量學費積累的經驗和教訓，在當地可能再無用武之地，因為當地不會經常有同類重大項目需要新建，資源浪費與效率較低問題突出。

6、PPP模式有助於公共部門/私營機構實現長遠規劃

在傳統政府模式下，一個項目會被分包成很多子契約，由不同的參與者執行，這些參與者之間通常並沒有緊密的合作。在PPP模式下，由於項目的設計、建設和運營通常都由同一個聯合體執行，雖然聯合體也由不同的參與者構成，但由於各個參與者需要為同一個目標和利益工作，項目的不同參與者之間可以得到充分整合，實現良好的協同。此外，由於項目的收益涉及整個生命周期(whole of life cycle)，在利益驅動下，私營機構將基於更長遠的考慮，選擇最合適的技術，實現設施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統政府模式下，則更多是基於短期的財政壓力、政策導向和預算限制來考慮。

7、PPP模式有助於樹立公共部門的新形象

在PPP模式得到良好推廣和執行的情況下，所有項目都能按時、按預算完成，而且基礎設施/公共服務的品質得到有效提高，可以使公眾對政府的美譽度增加，對政府的財政管理能力信心倍增。

8、通過推廣PPP模式，可以使私營機構得到穩定發展

PPP模式為私營機構提供了風險較低、現金流穩定、由政府契約背書的長期投機會，可以有效刺激當地產業，增加就業機會。

PPP模式缺點

雖然PPP模式的上述優勢得到市場的一致認可，並且大部分都有實證數據支持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在運作過程中也存在以下缺點：私營機構融資成本較高、特許經營導致的壟斷性、複雜的交易結構帶來的低效率、長期契約缺乏靈活性、成本和服務之間的兩難選擇等。

1、PPP模式導致私營機構融資成本較高

與公共部門相比，金融市場對私營機構信用水平的認可度通常略低，導致私營機構的融資成本通常要高於公共機構的融資成本。當然，在評價社會資本的融資成本時，除了考慮利率之外，還需要考慮項目所轉移的風險、社會資本的創新能力，以及項目總體績效的提升等，從社會整體的功效考慮項目價值。此外，社會資本和公共機構的融資成本也在進一步接近，雖然融資成本的差異不可能完全消除，但這方面的影響在逐漸降低。

圖1.3顯示了10年期的企業債和相同年限國債、地方政府債、城投債的到期收益率。其中，企業債可以近似為大型社會資本的融資成本；國債為無風險利率；地方政府債可以視為地方政府信用擔保的融資成本；由於融資平台在基礎設施建設方面的特殊地位，城投債的收益率可視為10年期部分在建基礎設施的融資成本。可以看到：大型社會資本的融資成本高於國債和地方政府債，低於城投債；社會資本的融資成本和國債/地方政府債的差距在逐漸縮小，尤其是2015年年初以來，社會資本的融資成本無論是絕對值，還是與國債/地方政府債的差距，都在逐漸降低。

2、PPP模式普遍採用的特許經營制度可能導致壟斷

一方面，在PPP模式下，居高的投標成本和交易費用以及複雜的長期契約，導致很多規模較小的私營機構對PPP項目望而卻步，因此減少了政府部門對社會資本的選擇空間，也使招投標過程不能實現良好的競爭性。另一方面，PPP模式普遍採用的特許經營制度，實際上使中標的投資運營商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到契約保障。這種缺乏競爭的環境在某些情況下會減弱私營機構降低成本、提高服務品質的動力。當然，PPP模式並不是產生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實際上也表現出壟斷性。

3、PPP項目複雜的交易結構可能降低效率

首先，在PPP項目中，通常需要多個獨立參與者通力合作，而多個參與者會導致整個項目的約束條件增加。其次，由於每個參與項目的商業機構都會在諮詢、會計和法律等方面產生支出，這部分支出會包括在投標價格中，從而傳導給公共部門。國外的經驗顯示，PPP市場越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門採用標準化的契約體系，可以為參與商業機構節省在項目盡職調查和評估過程中所產生的成本。同時，在評估增加的這部分交易成本時，也需要考慮PPP模式下通過風險分擔帶來的額外好處。再次，複雜的交易結構需要公共部門和私營機構建立與PPP模式相匹配的專業能力。現階段，國內相關方面的能力欠缺較為明顯，現狀的改善還需要較長時間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部諮詢機構，會導致在項目開展過程中所積累的知識和經驗並沒有沉澱在公共部門內部，這又減緩了公共部門提升建設相關能力的進度。各個國家都成立了類似PPP中心的組織，包括中國的財政部PPP中心、英國的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美國的NCPPP、歐盟的EPEC等，這些組織在沉澱PPP項目經驗和知識的過程中起著非常重要的作用。最後，交易結構的複雜性和眾多的參與方可能使項目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發生一些不可預料的事件時，可能會在契約條款的爭議方面耗費過多時間。而且，即便在項目啟動的過程中，也可能存在公共部門內部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會降低效率。

4、PPP的長期契約缺乏足夠的靈活性

為了項目長期運行穩定，PPP契約可能會比較嚴格，靈活性不夠，公共部門或私營機構在起草契約的時候，很難將未來的變化充分地考慮進來，契約條款通常只考慮當前時點的情況，導致項目後期管理不能因時制宜，而只能遵照契約條款執行——哪怕這些條款已經不再能使項目生命周期的綜合成本最最佳化。解決契約靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經驗的諮詢機構對項目進行前期調查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估並可以在公共部門和私營機構間實現最優分擔；同時，還要確保通過招投標過程得到具有競爭性的報價，當然這些前期工作勢必產生不菲的成本。二是在起草契約時保留適當的靈活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產生的風險溢價，另一方面是來自將來需要改變對私營機構的激勵機制而產生的或有支出。解決契約靈活性和合理性的成本，有可能降低項目投資者的投資回報率，防止出現過高的投資回報率。

5、公眾使用公共產品/公共服務的成本表面上可能提高

如果公共產品/公共服務由公共部門提供，由於公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用較低。當然，世界上不存在免費午餐，低收費最終會表現為地方政府債務的累積或公共機構的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔相關成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機制下，私營機構需要補償項目相關的全部成本並獲得合理水平的投資收益，對產品或服務進行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP契約中約定的定價機制可能是控制公共資源使用成本的一個手段，但定價機制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項目中，不僅需要考慮當地的發展水平、技術進步的趨勢，還需要考慮匯率等其他因素。一個典型的例子是來賓B電廠的電價，資料顯示來賓B電廠的電價比來賓A電廠的電價高出60%有餘，其中一個主要原因是運營期滿15年後項目公司將項目資產無償移交給地方政府，項目的巨額投資要在15年內回收，遠低於電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的經驗來看，PPP項目總體上可以降低公眾使用公共產品/公共服務的綜合成本。

通過前文的實證數據，我們可以發現，PPP模式在提高效率方面的貢獻有大量實證案例支撐，通過必要的流程最佳化、引入適宜的爭議解決機制，並規範公共治理方式，可以有效控制效率降低的風險。

模式發展

中國式PPP的三個發展階段

不論是從時間維度，還是從發展思路來看，PPP模式在中國的發展階段均可分為以下三個階段。

1995年至2003年——“摸著石頭過河”的階段

這一階段，PPP模式被世行及亞行作為一種新興的項目融資方式引入中國，與中國政府當時對外商投資的急切需求不謀而合。從1995年開始，在國家計委的主導之下，廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個BOT試點項目相繼開展。2002年，北京市政府主導實施了北京市第十水廠BOT項目。這些項目雖然不是PPP模式與中國的第一次親密接觸，而且未竟全功，但因其規格之高、規模之大、影響之廣而在中國式PPP發展史上留下了濃墨重彩的一筆。

儘管如此，以吸引外商投資為主要目的的項目操作理念，從前述項目啟動伊始，即已注定其所借用的PPP外衣難免會在中國遇到水土不服的困境。而摸著石頭過河的心態，也在很大程度上決定了與此相關的頂層設計難以推動及完成。事實上，國家計委一度啟動的BOT立法工作就因種種原因而最終陷於停頓。若干試點項目無論成功與否，也沒能真正起到由點及面的示範效應。PPP模式在中國的第一輪發展浪潮，在幾個相關部委的幾份相關檔案出台之後，基本歸於平息。

值得肯定的是，在該階段後期，建設部及各地建設行政主管部門開始在市政公用事業領域試水特許經營模式，合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目即為這一階段湧現出來的早期經典案例。在王小郢項目的運作過程當中，項目相關各方，包括中介諮詢機構，對中國式PPP的規範化、專業化及本土化進行了非常有益的嘗試，形成了相對成熟的項目結構及協定文本，為中國式PPP進入下一個發展階段奠定了良好的基礎。

2004年至2013年——“黑貓白貓”的階段

2004年，建設部一馬當先，頒布並實施了《市政公用事業特許經營管理辦法》（下稱“126號令”），將特許經營的概念正式引入市政公用事業，並在城市供水、污水處理及燃氣供應等領域發起大規模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先後出台了大量地方性法規、政府規章及政策性檔案，用於引導和規範各自行政轄區範圍以內的特許經營項目開發。自此，中國式PPP進入第二輪發展浪潮。因其顯著的實用主義特徵，我們稱之為“黑貓白貓”的階段。

這一階段，計畫發展部門不再是PPP模式套用的唯一牽頭方或主導方，包括建設、交通、環保、國資等行業主管部門，以及地方政府在內的各路人馬紛紛披掛上陣。無論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會資本”這隻精靈鼠，似乎就是好貓。中國的PPP項目雖然不再一味偏愛境外資本，但其單一的籌資導向並無實質性轉變。公私雙方之間，前者甩包袱，後者占市場的心態在很多項目里都表現得十分明顯。公共產品或服務的交付效率、風險管控、社會及經濟效益這些PPP模式的重要核心，反而失去了自己應有的位置。也正因如此，中國式PPP的發展在這一階段的中後期遭遇反覆，大量低價或非理性競標，乃至於國（資）進民（資）退的現象層出不窮。

從現實角度出發，考慮到中國地方政府的施政偏好，以及不同性質的社會資本各自特有的利益訴求，發生上述情況還是可以理解的。無非是“黑貓白貓”的理念在PPP領域內的現實反映，亦在相當程度上揭示了PPP模式在中國的異化趨勢。即擱置頂層設計，一切以短線的實用價值優先。具體到微觀層面，中國式PPP則仍以籌集社會資金為導向，把政府缺錢的、做不好的公共產品或服務推向一個並不成熟的市場。至於項目中長期的發展、社會效益和經濟收益如何，則常常不是現任政府主管部門，甚至於投資人現任總經理的關注焦點。在此情形之下，即便有外部的財務及法律顧問參與其中，他們提出的專業意見通常也不為項目方所完全理解並接納。不可避免的，大量潛在風險在看似紅火的發展熱潮中逐步累積。時至今日，各地PPP項目當中已經陸續出現政府方或投資人怠於履約甚至違約的情況，並以前者居多。

另一方面，“黑貓白貓”階段同時也是PPP模式在中國發展壯大的一個重要過程。供水及污水處理行業的成功經驗，經過複製與改良，被用於更加綜合、開放和複雜的項目系統，而不再限於一個獨立的運作單元，項目參與主體和影響項目實施的因素也趨多元。這方面的經典案例有北京捷運四號線和國家體育場兩個PPP項目。而廣泛、多元的項目實踐，反過來也促進了PPP理論體系的深化和發展。實踐與理論共識初步成型，政策法規框架、項目結構與契約範式在這個階段得到基本確立。

2014年開始——規範化階段

作為中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措的第一責任人，中國財政部從2013年底即已展開對PPP模式推廣工作的全面部署。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立。相比於財政部的令箭頻發，國家發改委也在今年5月份一口氣推出了80個鼓勵社會資本參與建設營運的示範項目，範圍涉及傳統基礎設施、信息基礎設施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產業，且項目模式不局限於特許經營。最為引人注目的，則莫過於特許經營立法工作的重新啟動。據悉，《基礎設施和公用事業特許經營法（徵求意見稿）》已由國家發改委法規司制訂完成，並已發業內廣泛徵求修改意見。至此，PPP模式的制度化建設終於正式提上議事日程。2014年也因此被不少業內人士視為PPP模式在中國的發展元年。我們將今年及其以後的若干年稱作中國式PPP的規範化發展階段，與其說是基於現狀的一個預測與展望，不如說是對PPP模式的最新倡導者做好頂層設計，補上重要一課的期待。

發改委、證監會聯合發布《關於推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》，要求請各省級發展改革委於2017年2月17日前，推薦1-3個首批擬進行證券化融資的傳統基礎設施領域PPP項目，報送發改委。發改委將從中選取符合條件的PPP項目，加強支持輔導，力爭儘快發行PPP項目證券化產品，並及時總結經驗、交流推廣。

缺點和不足

根據諮詢機構粗略統計，經過五個階段的發展，我國的PPP項目已經達到了八千個左右，世界上其它任何國家的PPP項目都沒有超過一千個。我國PPP工作存在的基本問題是缺少市場秩序，具體有以下需要解決的問題：

（1）PPP項目運作不規範，導致了我們的PPP項目數量雖多但質量和效果落後於英國等已開發國家。體現在：首先，運作程式透明度不夠，很多項目沒有競標；其次，運作人員不專業，負責PPP項目的公務人員經常變動，選擇諮詢機構時對相關經驗重視不夠；再次，商務條件設計不合理；最後，項目進度安排過緊，很多該做的前期工作沒有做。

（2）PPP項目競爭不充分，很多項目的競爭只是走過場。政府推廣PPP的目的在於轉換機制、提高效率，在準入競爭不充分甚至沒有競爭的情況下，地方政府為PPP項目付出的代價超過了傳統體制，造成了地方政府換屆後對社會投資人違約，也使有些地區對PPP產生了懷疑，認為PPP的效率是低的。

（3）地方政府草率簽約、隨意違約現象普遍。公務人員觀念轉變滯後，沒有商業意識也沒有把自己和社會投資主體放在平等地位，為違約付出了沉重代價。政府違約一方面破壞了投資人對政府的信心，另一方面在社會投資人減少服務的情況下遲早還要支付費用。比如政府未按契約向投資人及時支付污水處理費，投資人據此減少甚至停止處理污水，最終政府總是要支付費用的，可謂賠了夫人又折兵。

（4）監管不到位，社會主體存在廣泛不誠信行為。從過去十年到二十年的時間跨度看，在政府違約的情況下社會主體做PPP項目的回報水平仍然較高且公司高速發展，是非常奇怪的現象。這背後，有的社會主體拿到項目後脅迫政府提供額外條件，有的社會主體降低建設標準，有的社會主體運營過程中偷排，有的社會主體做大項目投資減少實際投資，等等。社會主體無利不起早無可厚非，只有在政府的監管之下才能把PPP做好。

（5）金融工具缺失。國外的PPP項目多是採用項目融資的方式，也就是以項目本身為信用支撐獲得金融機構融資，不需要股東提供擔保，債務不進入股東的資產負債表。我國的PPP項目基本都是在股東擔保前提下完成融資的，項目融資只是少數銀行和少數投資人的事，當企業負債率較高的時會限制PPP的發展。在我國地方政府和國企槓桿率普遍很高的情況下，這個矛盾更為突出。

（6）中介組織未能發揮應有的作用。已開發國家做PPP項目聘請顧問是一種慣例，在聘請顧問時最重視的是他們的經驗。我國為PPP項目聘請中介機構的做法沒有普及，很多地區喜歡找些參考檔案後自己學著做，醫學院的學生和醫生是兩碼事，看點參考資料甚至還達不到醫學院畢業生的水平更當不了醫生。這種做法好似節約了前期費用，實則造成了大量遺留問題，甚至直接導致了PPP項目的失敗。即使聘請了中介機構，很多地區的做法也很不科學。有的地區要求中介機構必須進入當地政府部門制定的中介機構名錄系統才能為當地服務，而實際上中國這么大很多中介機構根本不知道這個系統的存在；有的要求PPP的諮詢機構要具備工程招標資格或其它什麼資質而這些資質與PPP運作沒有任何關係；有的地區要求諮詢機構要提前在當地進行非常複雜的註冊致使很多中介機構在獲得項目信息後來不及完成註冊工作；有的地區要求中介機構提供各種證件和契約的原件而中介機構無法同時向兩個以上地區提供，導致只能放棄一些項目；有的地區請諮詢公司時在固定價格的前提下從他們自己的系統里抓鬮；有的地區選擇諮詢公司主要看價格，結果很難聘請到經驗豐富的諮詢公司，等等現象不一而足。從長遠看，這些做法違背市場規律，PPP的經驗教訓未能被有效推廣套用，重複交學費造成了很大的社會浪費，不利於轉變經濟發展方式的實現。

三大特徵

夥伴關係

PPP具有三大特徵，第一是夥伴關係，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、徵收稅費和收取罰款，這些事務的處理並不必然表明合作夥伴關係的真實存在和延續。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購三明治當午餐，也不能構成夥伴關係。PPP中私營部門與政府公共部門的夥伴關係與其他關係相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作並形成夥伴關係，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成夥伴關係，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種夥伴關係的長久與發展，還需要夥伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特徵：利益共享和風險分擔。

利益共享

需明確的是，PPP中公共部門與私營部門並不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是夥伴關係的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的夥伴關係。

風險共擔

夥伴關係作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外夥伴關係的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的夥伴關係。無論是市場經濟還是計畫經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。

在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特徵，是其區別於公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標誌。例如，政府採購過程，之所以還不能稱為公私合作夥伴關係，是因為雙方在此過程中是讓自己儘可能小地承擔風險。而在公私夥伴關係（PPP）中，公共部門卻是儘可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險儘可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋樑、幹道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。

如果每種風險都能由最善於應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創新的層面上理解和總結。

PPP模式分類

融資性質

從廣義的層面講，公私合作（PPP）套用範圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理契約到長期契約，包括資金、規劃、建設、營運、維修和資產剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務大眾的基礎設施的國家來說很有用。公私合作關係資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產負責的合作夥伴所決定。PPP廣義範疇內的運作模式主要包括以下幾種：

（1）建造、運營、移交（BOT）

私營部門的合作夥伴被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營基礎設施組件（和向用戶收費），在期滿後，轉交給公共部門的合作夥伴。

（2）民間主動融資（PFI）

PFI是對BOT項目融資的最佳化，指政府部門根據社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，並在特許期（通常為30年左右）結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。

（3）建造、擁有、運營、移交（BOOT）

私營部門為設施項目進行融資並負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

（4）建設、移交、運營（BTO）

民營機構為設施融資並負責其建設，完工後即將設施所有權移交給政府方；隨後政府方再授予其經營該設施的長期契約。

（5）重構、運營、移交（ROT）

民營機構負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。

（6）設計建造（DB）

在私營部門的合作夥伴設計和製造基礎設施，以滿足公共部門合作夥伴的規範，往往是固定價格。私營部門合作夥伴承擔所有風險。

（7）設計、建造、融資及經營（DB-FO）

私營部門的合作夥伴設計，融資和構造一個新的基礎設施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門的合作夥伴將基礎設施部件轉交給公共部門的合作夥伴。

（8）建造、擁有、運營（BOO）

私營部門的合作夥伴融資、建立、擁有並永久的經營基礎設施部件。公共部門合作夥伴的限制，在協定上已聲明，並持續的監管。

（9）購買、建造及營運（BBO）

一段時間內，公有資產在法律上轉移給私營部門的合作夥伴。

（10）建造、租賃、營運及移交（BLOT）

私營部門的合作夥伴在租用的公共土地上設計、融資和建立一個設施。在土地租賃期內，私營部門的合作夥伴營運該設施。當租約到期時，資產轉移給公共部門的合作夥伴。

（11）只投資

私營部門的合作夥伴，通常是一個金融服務公司，投資建立基礎設施，並向公共部門收取使用這些資金的利息。

非融資性質

（1）作業外包

政府或政府性公司通過簽定外包契約方式，將某些作業性、輔助性工作委託給外部企業/個人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力於自己的核心事務的目的。一般由政府方給作業承擔方付費

（2）運營與維護契約（O&M）

私營部門的合作夥伴，根據契約，在特定的時間內，運營公有資產。公共合作夥伴保留資產的所有權。

（3）移交、運營、移交（TOT）

政府部門將擁有的設施的移交給民營機構運營，通常民營機構需要支付一筆轉讓款，期滿後再將設施無償移交給政府方。

股權產權轉讓

政府將國有獨資或國有控股的企業的部分產權/股權轉讓給民營機構，建立和形成多元投資和有效公司治理結構，同時政府授予新合資公司特許權，許可其在一定範圍和期限內經營特定業務

合資合作

政府方以企業的資產與民營機構（通常以現金方式出資）共同組建合資公司，負責原國有獨資企業的經營。同樣，政府將授予新合資公司特許權，許可其在一定範圍和期限內經營特定業務。

主要優點

在於將市場機制引進了基礎設施的投融資。不是所有城市基礎設施項目都是可以商業化的，應該說大多數基礎設施是不能商業化的。政府不能認為，通過市場機制運作基礎設施項目等於政府全部退出投資領域。在基礎設施市場化過程中，政府將不得不繼續向基礎設施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小於傳統方式的投入，兩者之間的差值是政府採用PPP方式的收益。

（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成並得到政府批准使用後，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利於提高效率和降低工程造價,能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，並且建設工期都能按時完成。

（2）有利於轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。

（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

（5）使項目參與各方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。

（6）風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由於政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

（7）套用範圍廣泛，該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用於城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

主要內涵

第一，PPP融資是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二，PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協定為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利於降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而採取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四，PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

培訓手冊前言

2013年底，在財政部年底工作會議期間，財政部組織召開了公私合作（PPP）專題會議，這次會議從體制機制創新的角度，對發展PPP模式做出了全面、系統的安排。隨後，財政部門便密集組織召開各類研討會和培訓班。財政部部長樓繼偉明確提出“要實實在在把這件事開展起來”。

但由於我國PPP模式推廣尚處於起步階段，相關資料較少，不成體系，不利於開展系統化的培訓工作。有鑒於此，我們組織專業研究人員對PPP模式進行了系統化的梳理，編制了《公私合作（PPP）模式培訓手冊》（下稱《手冊》），藉助本《手冊》，可以快速而全面地熟悉PPP模式的基礎知識、政策體系、發展經驗、操作實踐、法律框架、實施流程和相關案例等。

《手冊》分為四篇，每一篇下面分為若干章節，分別闡述相關方面的問題：

第一篇為環境概述篇。主要內容包括PPP模式的基本概念、發展回顧和發展政經環境，建立起PPP模式的基本認識；

第二篇為模式研究篇。主要內容包括PPP模式的分類和選擇、PPP契約的分類和優劣勢、PPP項目的一般實施流程、PPP模式的SWOT分析、潛在風險分析與防範措施、最後介紹PPP模式推廣的動態；

第三篇為典型案例篇。分別選取了軌道交通領域、水務領域和垃圾處理領域的PPP典型案例進行深入剖析；

第四篇為項目指引篇。選取了北京市、廣州市和杭州市，對這三個城市的PPP模式推廣實施方案和推廣項目進行闡述，希望對其他城市或者是想進入這些城市進行PPP項目投資的企業起到借鑑和指引的作用。

PPP(政府和社會資本合作)

基本介紹

基本含義

政策背景

模式意義

模式內涵

模式優缺點

PPP模式優點

PPP模式缺點

模式發展

缺點和不足

三大特徵

夥伴關係

利益共享

風險共擔

PPP模式分類

融資性質

非融資性質

股權產權轉讓

合資合作

主要優點

主要內涵

培訓手冊前言

模式意義

模式內涵

模式優缺點

PPP模式優點

PPP模式缺點

模式發展

缺點和不足

三大特徵

夥伴關係

利益共享

風險共擔

PPP模式分類

融資性質

非融資性質

股權產權轉讓

合資合作

主要優點

主要內涵

培訓手冊前言

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