1937年6月初，周恩來帶著中共起草的國共兩黨合作抗日的綱領，到廬山與蔣介石會談。宋子文、宋美齡、張沖等往返磋商。
蔣介石出爾反爾，置共產黨起草的合作綱領於不顧，直接提出兩黨合作的形式問題：成立國民革命同盟會，由國共雙方推選同等數量的幹部組成，蔣任主席，有最後決定權；紅軍可以編為3師12個團，4.5萬人，中共委派師長，副職由國民黨委派；3個師以上不能設總指揮部，師以上可以設政訓處，毛澤東、朱德離開紅軍出國留洋；陝甘寧邊區針府由中央政府派正職長官，等等。對此，周恩來表示，有關國民革命同盟會的組織原則須經請示研究後決定，其他事項均不能同意。16日，中共代表返回延安。6月25日，中共中央書記處提出了同國民黨談判的新提案。新提案在一些重要問題上作了讓步。關於兩黨合作的組織形式問題，原則上同意組織國民革命同盟會，承認蔣介石依據共同綱領有最後決定權。對一些具體問題的主張是：如果蔣介石同意設立總的軍事指揮部，紅軍即待其名義發表後改編；陝甘寧邊區7月實行民主選舉，向蔣推薦張繼、宋子文、于右任3人，擇其中一人任邊區行政長官，林伯渠任副長官；力爭軌德為紅軍改編後的指揮官，毛澤東不拒絕出外做事，但非到適當時機不去；不放棄國民大會民主選舉的基本原則。發表後改編；陝甘寧邊區7月實行民主選舉，向蔣推薦張繼、宋子文、于右任3人，擇其中一人任邊區行政長官，林伯渠任副長官；力爭朱德為紅軍改編後的指揮官，毛澤東不拒絕出外做事，但非到適當時機不去；不放棄國民大會民主選舉的基本原則。28日，周恩來電告蔣介石，申明中共中央認為如紅軍改編後3個師上邊無指揮機關實無法進行改編，朱德不能離去。29日，中共中央接南京電：紅軍改編後只能設政訓處。中共中央決定：可以用政治機關名義指揮蒼隊，但必須有等於指揮機關的組織和職能。萬一爭不到朱德為政治機關的主任，即自行改編。?
