為深入貫徹落實《國務院辦公廳關於完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）和《黑龍江省人民政府辦公廳關於完善集體林權制度的實施意見》（黑政辦規〔2017〕78號）精神，進一步鞏固和擴大集體林權制度改革成果，充分發揮集體林業在綠化國土、維護生態安全、改善人居環境、實施精準脫貧、推動農村經濟社會可持續發展中的重要作用，經市政府同意，結合我市實際，制定本實施方案。
基本介紹
- 中文名：齊齊哈爾市完善集體林權制度實施方案
- 頒布時間：2019年2月25日
- 實施時間：2019年2月25日
- 發布單位：齊齊哈爾市人民政府辦公室
全文,印發的通知,政策解讀,
全文
一、指導思想
認真貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持和完善農村基本經營制度，落實集體所有權、穩定林農承包權、放活林地經營權，積極推進集體林權規範有序流轉，促進集體林業適度規模經營，完善扶持政策和社會化服務體系，廣泛調動農民和社會力量發展林業，充分發揮集體林生態、經濟和社會效益，為實現農村全面振興、農民全面富裕作出貢獻。
二、基本原則
（一）堅持農村林地集體所有制原則，鞏固集體林地家庭承包基礎地位，加強農民財產權益保護。
（二）堅持保護優先、科學經營原則，在保護中發展集體林業。
（三）堅持問題導向、創新體制機制原則，積極探索集體林“三權”分置並行，拓展和完善林業經營權能，構建現代林業產權制度。
（四）堅持生態、經濟和社會效益相統一原則，開發利用集體林業多種功能，實現增綠、增質和增效。
（五）堅持市場主導、政府引導原則，發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調動社會資本發展林業的積極性，增強林業發展活力。
三、發展目標
到2020年，全市建立以家庭林場、林業專業合作社為主的新型經營主體20個，發展綠色新興產業15個，建立林權流轉平台12個，集體林“三權”分置並行積極推進，集體林業良性發展機制基本形成，產權得到全面保護，承包權更加穩定，經營權更加靈活，林權流轉和抵押貸款等制度更加健全規範，管理服務體系更加完善，實現集體林森林資源持續穩定增長、農民林業收入顯著增加、生態安全得到全面保障的目標。
四、工作任務
（一）穩定集體林地承包關係
1.進一步明晰產權。繼續做好集體林地承包確權登記頒證工作。對集體林權制度改革前已通過拍賣、公開協商等方式發包的集體林地，移交工作因承包期未滿未落實家庭承包的，待其承包期滿後，由集體經濟組織成員大會或代表大會民主決定，可以承包到戶，也可以集體統一經營。2019年3月前各縣（市）區林業行政主管部門要全面完成林權登記檔案資料向不動產登記機構移交。對承包到戶的集體林地，沒有發放林權證的，自然資源部門要依據林權檔案發放林權類不動產證；已發放林權證的，根據不動產登記“不變不換”原則，承包戶可自願選擇暫時不更換新的林權類不動產證，原林權證仍然有效，待依法辦理變更、流轉、更正等登記工作時，再將林權證更換為不動產證。對聯戶承包的集體林地，承包者之間要協商簽訂林權分配協定或契約，將林權份額量化到戶。在辦理不動產證時將不同自然人所占有的林權比例在不動產證中註明，鼓勵建立股份合作經營機制。對仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地，要依法將股權量化到戶，通過契約公證將股權確定下來，發展多種形式的股份合作。對納入投資計畫的新造林地，要依法依規確權登記，頒發不動產證。（市自然資源局、市農業農村局按照職責分工負責）
2.加強林權權益保護。各縣（市）區政府在兩年內全面建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。依法保障林權權利人合法權益，任何單位和個人不得禁止或限制林權權利人依法開展經營活動。確因國家公園、自然保護區等生態保護需要的，依據有關規定採取市場化方式對林權權利人給予合理補償，著力破解生態保護與林農利益之間的矛盾。在承包期內，農村集體經濟組織不得強行收回農業轉移人口的承包林地。積極開展進城落戶農民集體林地承包權依法自願有償退出試點。（市自然資源局、市農業農村局、市財政局、市生態環境局按職責分工負責）
3.加強契約規範化管理。承包和流轉集體林地，要簽訂書面契約，切實保護當事人的合法權益。各縣（市）區林業行政主管部門要加強指導，推廣使用規範文本，完善契約檔案管理。契約應明確規定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業有害生物防治等責任。縣（市）區自然資源部門探索建立林權流轉契約鑑證制度，依當事人自願申請但不強迫的原則進行契約鑑證，出具鑑證報告，作為經營權人實現林權抵押、林木採伐和其他行政審批等事項的依據。林地經營權人有權依照流轉契約依法利用林地林木並獲得相應補償。農村集體經濟組織要監督林業生產經營主體依照契約約定的用途，合理利用和保護林地。（市自然資源局負責）
（二）放活生產經營自主權
1.完善集體公益林管理。嚴格執行《黑龍江省林地保護利用規劃（2010-2020年）》確定的集體生態公益林範圍和採伐政策，嚴禁擅自改變公益林性質。嚴格實行公益林分級經營管理，合理界定保護等級，在不影響生態功能的前提下，採取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動集體公益林資產化經營，允許公益林採取合資、合作、轉包、出租、入股等方式流轉。允許按照規定對集體公益林進行撫育和更新性質的採伐。（市自然資源局負責）
2.放活集體商品林採伐。認真執行集體林採伐更新管理制度，放活集體商品林採伐。採伐經濟林、薪炭林以及非林地上的林木，可由經營者自行設計，自主決定採伐年齡和方式。加大人工商品林中幼林撫育力度，積極採取以擇伐、漸伐方式實施森林可持續經營，培育大徑級材，提高林地產出率。鼓勵和引導具有一定規模的人工商品林林權所有者編制科學可行的森林經營方案，並以縣（市）區林業行政主管部門批准的森林經營方案為依據，實行採伐限額單列。（市自然資源局負責）
3.最佳化管理方式。縣（市）區林業行政主管部門要轉變集體林採伐作業的監管方式。林木採伐作業要以經營者自主管理、自我約束為主，不再實行伐前撥交、伐中檢查和伐後驗收等現場監管。對已經明確所有權和經營權的集體林，林權所有者和經營者是伐區作業和跡地更新的責任主體，依法承擔林木採伐更新的法律責任。全面推行集體林採伐公示制度，縣（市）區政府要及時公示採伐指標分配詳細情況。簡化林木採伐申請、審批程式，加快推進網上申請、審核、發證和委託鄉（鎮）林業站核發採伐許可證，減少政府對集體林生產經營行為的管制，為農民或其他經營主體提供優質便捷的服務。（市自然資源局負責）
（三）引導集體林適度規模經營
1.依法流轉集體林權。加強林權流轉交易市場規範建設。9個縣（市）和梅里斯、碾子山、昂昂溪、富拉爾基4個區要依託林權類不動產登記平台積極搭建全國互聯互通的集體林權流轉平台，完善林權流轉服務，鼓勵和引導農戶採取轉包、出租、入股等方式，流轉政策允許的林地經營權和林木所有權，發展林業適度規模經營。積極引導社會資本投資林業，開展聯合、合作經營，依法開發利用林地林木。各縣（市）區政府要建立健全對社會資本流轉林權的監管制度，對流轉條件、用途、經營計畫和違規處罰等作出規定，加強事中事後監管。林權流轉不得搞強迫命令，不得違背承包農戶意願，不得損害農民利益，不得改變林地性質和用途，保證流轉林地用於林業生產經營。（市自然資源局、市農業農村局按職責分工負責）
2.培育壯大規模經營主體。各縣（市）區政府要利用林業政策，培育發展2個以上的家庭林場、股份合作林場、林業專業合作社等新型林業經營主體，引導和支持專業大戶、農民工、大中專學生、退役軍人等採取領辦林業專業合作社、興辦家庭林場等方式返鄉下鄉創業，培育壯大規模經營主體。鼓勵引導林業專業合作社、林業企業和致富帶頭人帶動本地貧困農民脫貧。支持家庭林場、股份制林場和林業專業合作社依法辦理工商註冊登記，取得市場主體資格，面向市場加快發展。鼓勵引導農民將已確權登記的林地承包經營權入股企業、合作社、家庭林場，與新型林業經營主體形成利益共同體，由合作組織經營或統一對外流轉，形成“林地變股權、林農當股東、收益有分紅”的股份合作運行機制，增加資產性收入。（市自然資源局、市財政局、市農業農村局、市市場監督管理局按職責分工負責）
3.推進集體林業多種經營。各縣（市）區政府要抓好林業供給側結構性改革，在保護好森林資源的前提下，依託綠水青山，充分挖掘林業在綠色發展中的優勢和潛力，以生產綠色生態產品為導向，以政策引導、示範引領、龍頭帶動為抓手，發揮林業多種功能，鼓勵和引導農民利用林地資源、森林環境資源，採取“公司+基地+合作社+農戶”等合作模式，至少發展1個以速生豐產林、特色經濟林、森林康養和旅遊、苗木花卉和林下種養為內容、具有一定規模的綠色新興產業，建立規模化生產基地，拓寬農民增收和就業空間。推進林業一二三產業融合發展，帶動農戶從涉林經營中獲得收益。（市自然資源局、市農業農村局、市發改委、市財政局、市文廣旅遊局按職責分工負責）
4.加大金融支持力度。鼓勵引導金融機構積極推進林權抵押貸款業務，拓展林權抵押貸款範圍，科學確定貸款期限，適度提高林權抵押率。推廣“林權抵押+林權收儲+森林保險”貸款模式和“企業申請、部門推薦、銀行審批”運行機制，探索開展林業經營權、收益權和公益林補償收益權等市場化質押擔保貸款。創新林權收儲擔保融資模式，鼓勵引導市場主體對林權抵押貸款進行擔保，並對出險的抵押林權進行收儲。各縣（市）區政府可採取資本金注入、林權收儲擔保費用補助、風險補償等措施支持開展林權收儲工作。林業行政主管部門要與保險機構協同配合，積極探索森林保險機制，並爭取將集體林納入中央財政森林保險補貼試點範圍。（市自然資源局、市財政局、市經濟合作促進局、市人民銀行、市銀監局按職責分工負責）
（四）加強集體林業管理和服務
1.提升集體林業管理水平。進一步加強集體林權制度改革人員隊伍和林業工作機構建設，健全工作機制，配齊配強工作人員，做好改革指導和服務工作。加強基層林業業務人員培訓，不斷提升林權管理服務機構能力和服務水平。強化林權流轉交易服務，利用集體林權流轉平台，及時發布林權流轉信息，為林權流轉提供政策諮詢，維護流轉雙方當事人合法權益。（市自然資源局、市委編辦、市財政局按職責分工負責）
2.加強林業信息化管理。積極推進森林資源、權屬、生產經營主體等信息化管理於一體的基礎信息資料庫和管理系統建設及大數據套用，實現信息資源共享。林業行政主管部門要完善林地“一張圖”信息管理，將集體林地保護等級落實到山頭地塊，明確生產經營主體，向社會公示並提供查詢服務。（市自然資源局負責）
3.健全糾紛調處機制。縣（市）區政府要加強農村集體林地承包經營糾紛的調解和仲裁工作，按照“屬地管理、分級負責、依法調處”原則，依法妥善處理集體林地權屬及契約糾紛，注重將矛盾化解在基層。要開展糾紛調解仲裁員法律法規和政策培訓，提高調解員糾紛調處能力和水平。要制定應急預案，做好重大糾紛案件的應急處理工作，切實維護社會和諧穩定。要建立考核機制，將集體林地承包經營糾紛調處作為社會治安綜合治理目標內容，嚴格考評。要建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。依法向低收入家庭和貧困農戶提供法律援助。（市自然資源局、市農業農村局、市司法局按職責分工負責）
4.強化政策扶持。縣（市）區政府要根據本行政區域生態建設任務和可支配財力狀況，將造林育林、森林防火、林業有害生物防治等納入本地基本建設計畫。加大對重點生態功能區的扶持力度，支持林業生產公益性基礎設施建設、地方特色優勢產業發展和林業生產經營主體能力建設。（市財政局、市自然資源局、市農業農村局、市水務局、市交通局按職責分工負責）
5.完善社會化服務。加快縣（市）區林業行政主管部門職能轉變，強化公共服務功能。鼓勵發展以專業化、區域化為主要特徵的各類林業專業協會，發揮政策諮詢、信息服務、科技推廣和行業自律等作用。探索通過政府購買服務方式，支持社會化服務組織開展森林防火、林業有害生物防治、森林資源管護等生產性服務。加強林業生產機械化建設，將整地造林、森林撫育、森林防火、林業有害生物防治等林業機械納入農機購置補貼範圍，向上爭取相關補貼資金，加大補貼力度。積極發展林業電子商務，鼓勵引導電商企業與家庭林場、股份合作林場、農民合作社對接，創建自主品牌，探索建立特色林產品直采直供機制。（市自然資源局、市委編辦、市財政局、市農業農村局、市商務局、市供銷社按職責分工負責）
五、組織保障
（一）強化組織領導。縣（市）區政府要高度重視集體林權制度改革工作，完善各項政策措施，結合實際制定實施方案。市直各有關部門要按照職責分工，繼續完善相關政策，形成支持集體林業發展的合力。林業行政主管部門要通過平時檢查、專項考核等方式，檢驗評價本地集體林權制度改革成效，並將其作為各級領導班子及有關領導幹部考核內容。按照國家和省有關規定，對發展集體林業貢獻突出的單位和個人予以表彰。（市自然資源局、市人社局等相關部門按職責分工負責）
（二）積極探索創新。加大信息發布和政策解讀力度，組織各類媒體全方位、多角度開展集體林權制度改革政策宣傳，營造有利於完善集體林權制度的良好氛圍。建立完善第三方評估機制，不斷總結完善集體林權制度的好經驗、好做法，樹立和推廣示範典型，增強完善集體林權制度落實的帶動力和影響力。充分利用各種改革試驗示範平台，支持在加強林權權益保護、放活商品林經營權、最佳化林木採伐管理、科學合理利用公益林、完善森林生態效益補償等方面進行深入探索。（市自然資源局負責）
印發的通知
齊政辦規〔2019〕1號
各縣（市）、區人民政府，市政府各有關委、辦、局，各有關單位：
《齊齊哈爾市完善集體林權制度實施方案》已經市委全面深化改革委員會2019年第一次會議討論通過，現印發給你們，請認真貫徹落實。
齊齊哈爾市人民政府辦公室
2019年2月25日
政策解讀
一、檔案出台的依據和目的
根據《國務院關於完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）和《黑龍江省人民政府辦公廳關於完善集體林權制度的實施意見》（黑政辦規〔2017〕78號）要求和我市集體林發展實際，市政府制定出台了《齊齊哈爾市關於完善集體林制度的實施方案》。其目的是為進一步穩定集體林權承包關係，放活集體林經營的主權，保護集體林權人的合法權益，促進集體林適度規模經營，取得規模效益，支持、推進集體林業全面、健康、有序發展。
二、檔案解讀的重點內容
《實施方案》共分五個部分，即：指導思想、基本原則、發展目標、工作任務和組織保障。解讀的重點內容包含4個方面15項內容。
第一方面是穩定集體林地承包關係。主要內容有3項：一是進一步明晰產權。對集體林權制度改革前已通過拍賣和公開協商等方式發包的集體林地、承包到戶的集體林地、聯戶承包的集體林地、仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地、納入投資計畫的新造林地，區分不同情況明晰產權，頒發或更換林權類不動產證。二是加強林權權益保護。在兩年內全面建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。三是加強契約規範化管理。承包和流轉集體林地要簽訂書面契約，切實保護當事人的合法權益。農村集體經濟組織要監督林業生產經營主體依照契約約定的用途，合理利用和保護林地。
第二方面是放活生產經營自主權。主要內容有3項：一是完善集體公益林管理。嚴格執行集體公益林範圍和採伐政策，嚴禁擅自改變公益林性質。二是放活集體商品林採伐。鼓勵和引導人工商品林林權所有者編制森林經營方案，經縣級林業行政主管部門批准後實行採伐限額單列。三是最佳化管理方式。轉變集體林採伐作業的監管方式，林木採伐作業要以經營者自主管理、自我約束為主。全面推行集體林採伐公示制度，簡化林木採伐、申請、審批程式，加快推進網上核發採伐許可證，減少政府對集體林生產經營行為的管制。
第三方面是引導集體林適度規模經營。主要內容有4項：一是依法流轉集體林權。依託林權類不動產登記平台搭建集體林權流轉平台，完善林權流轉服務，鼓勵和引導農戶採取轉包、出租、入股方式，流轉政策允許的林地經營權和林木所有權。建立健全對社會資本流轉林權的監管制度。根據黑龍江省林業和草原局關於《黑龍江省集體林權流轉管理辦法》規定（黑林規〔2018〕33號檔案），林權流轉的形式主要有六種：即轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押。集體區劃界定為公益林（防護林、特用林）的林地、林木暫不進行轉讓，只允許出租轉包、入股等方式流轉。
《森林法》第十五條規定，防護林、特用林林木及林地使用權不得轉讓。二是培育壯大規模經營主體。各縣（市）區積極培育家庭林場、股份合作林場、林業專業合作社等新型林業經營主體。三是推進集體林業多種經營。引導農民利用林地資源、森林環境資源大力發展綠色新興產業，推進林業一二三產業融合發展，帶動農戶從涉林經營中獲得收益。四是加大金融支持力度。鼓勵、引導金融機構積極推進林權抵押貸款業務，適度提高林權抵押率。根據黑龍江省集體林權抵押貸款管理辦法規定（黑銀保監發〔2018〕10號檔案），用材林、經濟林、薪炭林的林木所有權、使用權及林地使用權可以抵押；防護林所有權、使用權及相應的林地使用權以及風景林、環境保護林、國防林等所有權、使用權及相應的林地使用權因無法處置變現，不得抵押。積極探索森林保險機制，爭取將集體林納入中央財政森林保險補貼試點範圍。
第四方面是加強集體林業管理和服務。主要工作有5項：一是提升集體林業管理水平。加強基層集體林權制度改革人員隊伍和林業工作機構建設，依託林權管理服務機構，積極搭建全國互聯互通的林權流轉、市場監管服務平台。二是加強林業信息化管理。積極推進森林資源、權屬、生產經營主體等基礎信息資料庫和管理系統建設及大數據套用，完善林地“一張圖”信息管理，向社會公示並提供查詢服務。三是健全糾紛調處機制。加強農村集體林地承包經營糾紛的調解和仲裁工作的指導，做好重大糾紛案件的應急處理工作。建立考核機制，將集體林地承包經營糾紛調處作為社會治安綜合治理目標內容。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。四是強化政策扶持。將造林育林、森林防火、林業有害生物防治等納入各級政府基本建設計畫。加大對重點生態功能區的扶持力度。五是完善社會化服務。加快基層林業行政主管部門職能轉變，強化公共服務功能。
具體政策內容市自然資源局負責解釋。
