餘杭區政府投資工程項目建設單位內控管理辦法
為進一步加強政府投資工程項目管理，落實建設單位監管第一責任人，保障政府投資項目建設的廉潔、高效、優質、安全，根據《國務院關於投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）、《浙江省政府投資項目管理辦法》（省政府令第185號）、《杭州市人民政府關於進一步加強政府投資項目管理的若干意見》（杭政〔2010〕1號）、《杭州市政府投資工程項目建設單位內控管理辦法》（杭政辦函〔2011〕91號）、《關於印發<餘杭區政府投資項目管理辦法>的通知》（余政發〔2005〕29號文）、《餘杭區政府投資項目投資調整管理辦法》（余政辦〔2013〕11號）《杭州市餘杭區人民政府辦公室關於印發加強政府投資項目精細化管理實施方案的通知》（余政辦〔2017〕61號）等檔案精神，結合我區實際，特制定本辦法。
一、適用範圍
本辦法適用於對餘杭區政府投資工程項目建設單位的內控管理。
本辦法所稱的政府投資工程項目，是指國有投資占主導的各類工程項目。項目資金來源包括以下幾類情形：
（一）列入本年度政府投資項目計畫的項目；
（二）建設資金使用財政資金占50%及以上的項目；
（三）使用區級國有公司自有資金（含融資、貸款、資本金）建設的非經營性項目；
（四）法律、法規規定的其他政府性資金。
本辦法所稱的建設單位，是指負責政府投資工程項目建設管理的業主，包括黨政機關和司法機關以及各類人民團體組建的工程建設指揮部、政府授權組建的各類投融資主體（含做地主體）組建的項目法人、行政事業單位及國有控股或占主導的企業。
本辦法所稱的內控管理，是指建設單位為依法執行基本建設程式、有效控制項目建設風險，根據工作實際建立並執行的責任明確、風險可控、運作順暢的內部制約和監督機制。
二、內控管理原則
（一）堅持誰建設、誰負責原則。建設單位應當按照項目法人制的要求，負責項目的投資、進度和質量安全控制，履行項目建設管理的權利和義務，承擔監督管理的第一責任。
（二）堅持制度管人、重在預防原則。建設單位應當按照“教育、制度、監督”三位一體的工作要求，建立健全內部監督各項制度，切實做到分權制約、責任到人，最大程度地預防工程質量安全事故、建設資金損失浪費和職務違法違紀行為的發生；要重點圍繞項目招標、設計變更、資金撥付、竣工結算等關鍵環節，固化工作流程，實現權力制衡，確保公開透明，防範利益衝突。
（三）堅持規範與效率並重原則。建設單位應當在遵循法定基本建設程式的前提下，創新舉措，提升效能，又好又快地推進項目建設。
（四）堅持內部管控與外部監督相結合原則。建設單位應當在強化內控管理的基礎上，主動接受有關部門和社會的監督，不斷提高項目建設管理水平，確保工程優質、幹部優秀。
三、內控管理制度
（一）重大事項集體審議制度。建設單位應當成立項目建設領導小組，定期召開工作例會，聽取項目建設進展情況的匯報，集體審議項目招標、契約管理、資金撥付、工程變更等重大事項，督促落實利益公開、利益迴避等規定，協調解決職責範圍內的有關問題。
（二）項目建設崗位責任制度。建設單位應當根據法規、規章的規定和項目管理實際，健全工作架構，明確職責分工；要對項目建設任務進行分解，細化到崗、考核到人，並將考核結果與個人獎懲評定相掛鈎；要重點建立分管領導牽頭、項目責任人負責、相關責任部門協作的項目前期推進機制，及時報批項目建設手續，深化初步設計和施工圖設計審查，進一步最佳化施工方案，推進項目後續建設。
（三）堅持規範與效率並重原則。建設單位應當在遵循法定基本建設程式的前提下，創新舉措，提升效能，又好又快地推進項目建設。
（四）堅持內部管控與外部監督相結合原則。建設單位應當在強化內控管理的基礎上，主動接受有關部門和社會的監督，不斷提高項目建設管理水平，確保工程優質、幹部優秀。
三、內控管理制度
（一）重大事項集體審議制度。建設單位應當成立項目建設領導小組，定期召開工作例會，聽取項目建設進展情況的匯報，集體審議項目招標、契約管理、資金撥付、工程變更等重大事項，督促落實利益公開、利益迴避等規定，協調解決職責範圍內的有關問題。
（二）項目建設崗位責任制度。建設單位應當根據法規、規章的規定和項目管理實際，健全工作架構，明確職責分工；要對項目建設任務進行分解，細化到崗、考核到人，並將考核結果與個人獎懲評定相掛鈎；要重點建立分管領導牽頭、項目責任人負責、相關責任部門協作的項目前期推進機制，及時報批項目建設手續，深化初步設計和施工圖設計審查，進一步最佳化施工方案，推進項目後續建設。
（三）中介機構比選委託制度。建設單位應當根據項目實際，結合中介機構的市場信用情況，通過招標、預選抽取、公開搖號或競爭性談判等公開方式選擇造價諮詢、招標代理、質量檢測、檢驗試驗、工程審計等中介機構，不得直接指定；一旦確定中介機構，除特殊情況外，在同一事項委託中不得擅自更換。
（四）招標採購監督管理制度。建設單位應當嚴格執行工程招標、政府採購等有關法規、規章，根據省、市、區有關招標檔案規定，做到應招盡招、進場交易。建設單位應當細化招標採購內部監管程式，重點做好三個環節的監督管理工作：一是招標內容事先把關。重點審查標段劃分的合理性、評標辦法的公正性、專用條款的風險性和工程量清單的準確性，防止肢解工程規避招標、量身定製排斥潛在投標人的行為，避免可能導致的項目後續風險；建立招標檔案清單覆核及糾錯機制，避免清單錯漏造成造價失真和投資失控。二是招標過程事中監督。在招投標監管部門的指導下，按照法定程式，依法組織招標；加強對招標代理機構和內部經辦人員的監督，嚴格對招標樣品及投標檔案的管理，防止出現有礙公平競爭的情形。建設單位原則上不派代表參加評標，確需參加的，只允許派1名代表，且不得擔任評標委員會主任。三是招標結果事後跟蹤。加強對標後契約簽訂情況的監督，防止相關人員阻撓、拖延與中標人簽訂契約，或在契約中擅自改變招標檔案和投標檔案實質性內容。需要重新組織招標的，應及時督促啟動相關程式。
（五）工程變更監督管理制度。建設單位應當按照分權制約、責任到人的原則，根據相關法規的要求，建立健全有關工程變更內部監管制度。一是嚴格落實投資控制。充分發揮設計對工程造價和質量控制的“龍頭”作用，通過最佳化設計方案，實現估算控制概算、概算控制預算、預算控制決算。建設單位編制並經相關部門審核批准的概（預）算，是安排投資計畫、工程招標、簽訂契約、辦理撥款簽證和竣工決算的依據，原則上不得突破；因特殊情況確需調整建設規模、建設標準及項目概（預）算的，要嚴格執行相關報批程式。二是嚴格施工變更籤證管理。建立健全變更聯繫單管理制度，明確工程變更的審批流程、審批許可權和監督問責等內容，強化項目設計變更的監督審核，規範聯繫單簽證的填寫內容，嚴禁出現隨意變更、隨意簽證及先變更後審批行為（應急工程等特殊情況除外）。鼓勵通過最佳化設計方案、施工方案來提高質量、縮短工期、節約成本的工程變更。三是推行重大變更招標制。對於單項變更金額超過契約價10%或投資增加額超過500萬元、且具備重新招標條件的工程，建設單位原則上應當重新招標；因特殊原因不宜招標的，應當報請變更管理聯席會議同意後簽訂補充契約。重大和較大工程變更，必須經相關審批部門批准同意後方可實施。原批准的初步設計概算因設計變更而有重大突破的，必須按規定由原項目審批部門重新審批初步設計和可研。
（六）項目契約監督管理制度。一是加強契約內容審查。重點審查工程內容、範圍、結算和調價方式以及契約雙方的責任，確保契約雙方的權利、義務以及履約保障約定明確，契約價款調整、設計變更、質量要求和付款方式等表述準確清晰。二是加強契約備案管理。建設單位應加強對契約條款的審查，防止契約內容與招投標檔案發生實質性衝突。項目契約簽訂及發生重大變更須報財政部門備案，最大程度地減少契約爭議。三是加強契約履約監管。建設單位應建立健全契約履約監管機制，將契約履約監管與現場質量安全監督相結合，加大對建設工程現場巡查力度，發現工程轉包、掛靠、違法分包等違法違規行為，及時抄告建設行政主管部門，納入企業市場行為誠信考核，實現現場與市場的聯動管理。督促總承包單位按照招標檔案和投標檔案的約定組織項目經理部，不得隨意變更契約約定的註冊建造師；落實專人，通過實時監控和指紋考勤等手段，加強對施工現場項目經理和監理人員的考勤管理。督促相關參建單位做好項目實施的安全生產、文明施工以及環境保護等專項工作，鼓勵套用影像技術進行現場管理，特別是對建築材料、現場見證檢測、隱蔽工程施工等實施影像資料管理。四是加強監理考核管理。建設單位應當要求監理單位提供監理範圍內的各項報告，督促監理單位嚴格落實各環節質量控制要求，並按照契約約定及施工進度情況簽發付款證明書；按照有關法規、規章以及工程監理契約的內容，落實監理單位管理考核工作，進一步發揮監理的“三控”（質量控制、投資控制、進度控制）、“二管”（契約管理、信息管理）、“一協調”（施工有關的組織與協調）作用。
（七）項目資金使用管理制度。一是按照《財政部關於印發〈基本建設項目建設成本管理規定〉的通知》（財建〔2016〕504號）和《財政部關於印發〈基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法〉的通知》（財建〔2016〕503號）要求，建立健全內部建設資金管理使用的各項規章制度，建立專賬專戶，做到專款專用。制定、落實工程計量支付管理辦法，確保資金支付與項目進度相匹配，禁止預支或超額支付工程款。實行財政資金直接撥付的項目，建設單位應主動與財政等部門加強銜接，落實資金撥前審核把關，防止工程進度款超支。二是建立健全內部審計機構，建立工程造價內審工作制度，落實內部管理責任；重大項目實行跟蹤審計，對項目進行全過程監管；積極探索建設資金的延伸監管，重大工程項目可責成施工企業開設專門賬戶，通過建設單位、施工企業、開戶銀行三方約定，落實資金收付專戶進出、對賬審核、三方監管制度，確保專款專用、賬實相符。三是及時組織竣工結（決）算。建設單位應督促施工企業在工程竣工後，按契約要求編制和上報工程結算，在結算送財政、審計部門審核前，建設單位應認真做好審查核對工作，並對送審結算資料的真實性和完整性負責；工程結算評審後，按審定金額和契約約定支付工程餘款。整個項目所有的工程結算評審完成後，建設單位應自結算評審完成之日起兩個月內，按有關規定，完成竣工財務決算的編制，並報送區財政部門審批。
（八）項目建設檔案管理制度。建設單位應當加強建設檔案管理，落實專人負責整理保管，並在工程竣工驗收合格後及時移交檔案管理部門。要注重對項目前期決策、審批、施工圖、招標、設計變更、施工現場管理以及價款結算等方面資料的梳理歸檔，確保工程有完整的技術檔案和施工管理資料。
（九）項目竣工交付及後評價制度。按照《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號）、《住房城鄉建設部關於發布國家標準〈建築工程施工質量驗收統一標準〉的公告》（住建部公告第193號）、《浙江省公路工程竣（交）工驗收實施細則》等規定，對符合竣工驗收條件的項目，建設單位應當及時組織設計、施工、監理等單位進行竣工驗收。
建設工程項目交付後，建設單位應當在對項目前期決策審批管理、實施內容、功能技術、質量安全、資金管理、投資效益、環境效益、社會效益等方面進行自我評價的基礎上，報請區有關部門開展項目後評價工作。重點檢驗項目決策是否科學，項目審批是否依法合規，項目契約是否嚴格履行，設計變更是否符合程式，工程建設質量是否達標，資金使用管理是否規範等。
（十）內部管理考核制度。建設單位應當制定相應的考核辦法，對建設項目的工程進度、造價控制、質量控制以及安全管理等方面內容進行綜合考核，考核結果與相關單位及其負責人的評先創優相掛鈎。
四、保障措施
（一）加強領導，落實責任。成立餘杭區政府投資項目內控管理領導小組，由區委副書記、區長任組長，常務副區長任常務副組長，各副區長任副組長，相關審批部門、建設單位為成員。領導小組下設辦公室，辦公室設在區發改局，區發改局局長任辦公室主任，分管副局長任專職副主任。由區發改局牽頭各相關部門開展政府投資項目內控管理工作。各建設項目也要建立項目內控管理小組，由項目負責人任組長，落實專人抓好所屬項目的各項內控制度落實工作。
（二）突出重點，強化監管。突出“工程項目審批、工程招投標、進度質量安全、工程變更和竣工決算”等重點環節，進一步加強市場信用管理。各職能部門要將建設單位對參建企業的誠信評定納入信用管理內容，形成量化考核、失信懲戒、優勝劣汰的動態管理機制。強化對代建單位的業績評定和信用考核，促進代建市場的培育和完善；要著力加強項目信息公開和誠信體系建設，進一步整合有關部門和行業的信用信息資源，實現項目審批信息、招標投標、契約履約、現場施工、質量安全、“黑名單”等信用信息的共建共享。
（三）深化考核，嚴格問責。嚴格按照我區政府投資項目建設相關規章制度推進項目建設，深化和制定相對應的考核細則，加大政府投資項目內控管理工作在建設單位綜合考評中的分值。同時，還要進一步加大對工程建設領域違法違規行為的懲罰追責，區發改局負責每年對各項內控管理制度執行情況進行績效評估，並向區委區政府報告；區財政、審計等相關職能部門要切實履行監管職責，強化監督檢查特別是日常監督檢查，及時發現問題，定期由區大督查考評辦進行通報；對存在違紀違規行為的依法依紀追究相關責任人責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。
五、附則
（一）各項目建設、區級行業監管部門以及建設單位應結合工作實際，根據本辦法制定相應的實施細則。
（二）本辦法自2018年2月26日起施行，原余政辦〔2011〕110號檔案同時廢止。
