《養老金個人賬戶制度研究》是2009年人民出版社出版的圖書,作者是周志凱。本書通過翔實的資料分析,對不同國家或地區各具特色的養老金個人賬戶制度做了詳細介紹,並就建立符合中國實際的養老金個人賬戶制度作出了建設性的研究。
基本介紹
- 書名:養老金個人賬戶制度研究
- 作者:周志凱
- ISBN: 9787010083216
- 定價:¥38.00
- 出版社: 人民出版社
- 出版時間: 2009-9-1
- 開本:16開
實施條件
上述幾項條件中有一些條件應該認為是必需的。如果一個國家在建立個人賬戶制度之前尚未具備這些條件,即使強制推行個人賬戶制度也不可能使得這些條件更加有利於完備,反而會令這類條件惡劣,從而對個人賬戶制度的可持續發展造成阻礙。此類條件之所以具備這些特點,是因為要么缺乏這些條件會使個人賬戶制度發生異化,要么這些條件會與基金制度出現互損。因此,一個國家至少應在建立基金個人賬戶制度時,對如何有效地消化轉軌成本做出合理的安排,否則有可能在制度實施過程中出現制度異化的狀況;此外,一個國家如果資本市場缺乏基本的金融工具和監管機制,那么,強制推行基金制個人賬戶則會由於養老基金投資對資本市場的綁架使得資本的市場化程度愈發低下,FDC運行的資本市場環境更加畸形,從而不利於基金制度的可持續發展。
另一些條件則是可以隨著制度的建立和發展逐步建立完善的,比如,一個國家養老金制度如果不具備完善的精算機制和信息系統,隨著FDC和NDC的發展,會倒逼政府採取有力措施積極建立並完善制度的精算機制和信息系統;如果一個國家的就業市場存在不利於老年人就業的狀況,在NDC制度實施過程中,政府也可積極最佳化勞動力市場就業環境,配合NDC的彈性退休年齡制度,改善老年人的就業狀況。
靜態設計
待遇確定型(DB)的養老金一般依據退休前一年或幾年的平均工資確定,這對收入曲線較為陡峭的人群有利,而這部分人群往往終生收入較高,從而產生了不利於低收入者的逆向收入再分配,違背了養老金制度設計初衷。個人賬戶制度則通過DC型的待遇給付模式避免了這一問題的出現。
從巨觀角度講,養老金制度是將一定時期的國民產出在各代之間分配的機制。從個人角度分析,養老金制度是一種生命周期收入平滑機制。
面對人口老齡化的挑戰,傳統現收現付制度的財務無以為繼,實施NDC模式有助於實現制度的財務穩定。但是,當人口老齡化程度較為嚴重,同時勞動生產率的提高不足以彌補人口老齡化對NDC制度帶來的壓力時,NDC制度所提供的養老金便難以實現目標替代率。因此,名義個人賬戶往往與公共儲備基金相結合共同構成NDC制度。
FDC與NDC的主要差別是財務模式的不同,前者屬於基金積累制,後者總體屬於現收現付制(PAYG)。在人口老齡化背景下,為了保持養老金制度的財務平衡,可以降低平均養老金與平均工資的比率,增加繳費率,抑或通過提高退休年齡減少退休人數。PAYG制度的待遇給付模式可為DB型,亦可為DC型。DB型的PAYG制度即傳統的現收現付制度可通過互助共濟將富裕者的收入轉移給貧困者,進而促進社會公平。DC型現收現付制即NDC強調效率,因為它將參保者的繳費和未來領取的養老金緊密聯繫起來。
現收現付制和基金制孰優孰劣應謹慎思考。應該看到,一個國家的養老金制度一般具有多個層次,人們可以從不同的層次獲得養老金。面對人口老齡化的壓力,基金制和現收現付制都面對著風險。隨著人口老齡化的加劇,現收現付制不得不採取削減財務赤字的政策。而基金制度很容易受到資本市場風險的影響。養老基金很可能由於資本市場的周期性波動或經濟危機而破產,政府不得不承擔最終責任。
很多人認為,相對於基金制度,現收現付制更容易受到政治風險的影響。但應該看到,即使在基金制度下,政府很可能改變養老金制度運行的環境,進而對基金制度施加影響。一個國家即使已經實施了基金制度,在將來也可能出現左翼政府挑戰這一制度的狀況。必須指出的是,隨著基金制度在一個國家的逐漸發展,養老基金規模會持續增大,而參保者個人對其控制能力極為有限,政府對這一基金收稅的衝動會不斷增強。如果政府開始對需求彈性低的養老基金徵稅,國民個人避免這一稅收的可能性極低。
此外,養老金制度模式選擇還會受到具體國家具體國情的影響。在美國法制比較健全,同時資本市場發展較為完善,人們更加傾向於選擇基金積累制度 ;而在中歐地區,很多國家經歷了戰爭、貨幣政策改革以及政治體制更迭,民眾往往更加信任現收現付制度。
動態轉軌
上述觀點是在靜態假設的前提下得出的,完全忽視了這將使人們不得不通過繳納高稅收承擔認可債券負擔。徵收高稅收會導致同期消費的減少或通貨膨脹率的上升①,而後者會帶來養老基金價值的下降。也就是說,發行認可債券消化轉軌成本難免會讓“失去的一代”通過其他方式承擔轉軌成本,同時將支付轉軌成本的部分負擔轉嫁給其他代人。正如巴羅所指出的那樣,政府債務遲早會通過徵收高額稅收來抵消。因此,“失去的一代”必然會在生命周期增加他們財富的論點是荒謬的〔2〕。
從現收現付制向基金制轉軌的成本巨大。如果將來退休者的養老金水平與目前一致,同時中年人未來的養老金至少有一部分來自於PAYG制度,那么以捷克為例,其轉軌成本將是年均GDP的1.5-2倍。為了維持PAYG制度財務穩定而不得不增加稅收的方法會忽視經濟的整體運行,極易導致逃稅漏稅、失業和勞動力市場扭曲等問題,最後出現經濟成長和工資增加放緩甚至停滯的狀況。通過發行認可債券的方法支付轉軌成本會引致同樣的後果,因為,這些政府債務終有一天會通過高稅收來補償。
並且,試圖從現收現付制向基金制轉型是無法實現帕累托改進的。因為不可能在不使得其他任何一代不受損的情況下,補償轉軌導致的傳統現收現付制第一代獲益者的受益額〔3〕。在人口老齡化背景下,不存在任何使得各代人都不受損失的養老金制度改革。一些人認為,如果實施有效的養老金制度改革,那么年輕一代和中年一代會獲益,同時老年人不會受損。這是一種曲解。因為任何優良的養老金制度改革都無法消除代際之間的矛盾,養老金制度融資方式的選擇不應該僅依照效率標準,更應考慮代際之間的再分配。
關係
由於在養老金制度建立之初老年撫養比較低,各國一般採取現收現付制的模式。但是隨著人口老齡化趨勢的出現,老年撫養比不斷上升,傳統的現收現付制需要不斷提高其供款率或退休年齡,抑或降低養老待遇才能實現制度的財務平衡,但是供款率和退休年齡又無法無限度地提升,在社會保障待遇剛性的影響下,養老待遇不易降低。
因此,其財務穩定性受到嚴峻挑戰。事實上,如果勞動生產率的提高帶來的國民產出增加能夠抵消或者超過人口老齡化給國民產出帶來的消極影響,傳統的現收現付制並不需要無限度地提高供款率或退休年齡,抑或降低養老待遇才能實現財務平衡,但其畢竟極易導致逆向收入再分配和“養懶漢”的狀況②。在這種情況下,DC型制度在一些國家開始出現,並成為各國改革的潮流,稅收水平的提高往往使得納稅人通過稅收轉嫁(主要是前轉)將其稅收負擔轉移給消費者,從而使得物價上漲,通貨膨脹水平上升。應該看到,在制度實施強制性不足或執法不嚴的情況下,傳統現收現付制極易產生參保的逆向選擇和提前退休的衝動,這種狀況在開發中國家較為普遍。
它彌補了傳統現收現付制的缺憾,但是缺乏較為有力的收入再分配性。在養老保障制度體系的建立過程中,各國又紛紛建立了一般性稅收收入支持的基礎養老金,以增強制度的再分配性。這樣,很多國家建立了NDC、FDC等專門供款型養老金制度與一般性稅收收入支持的基礎養老金機制以及與傳統現收現付制相配合的養老金制度體系。
從實踐來看,一國社會統籌養老金制度應與個人賬戶養老金制度協調發展,第一,在基金制個人賬戶與傳統現收現付社會統籌機制的關係方面,有的國家用個人賬戶基金支付當期退休者的養老金,以緩解社會統籌基金的支付壓力,如波蘭,這在一定程度上有利於保障當期退休者的養老權益,但是,會使得基金制個人賬戶流於形式。嚴格來講,社會統籌基金與個人賬戶基金應該分賬運行,不應混賬管理,否則會給基金運行帶來混亂,如在中國。一個國家如果具備實施基金制個人賬戶計畫的基本條件,並實施了該制度,那么社會統籌部分和個人賬戶部分應該嚴格劃清界限,而不能隨意挪用個人賬戶基金補償社會統籌養老金支付。如果一個國家並不具備實施基金制個人賬戶的基本條件而盲目實施基金制個人賬戶計畫,那么面對巨大的投資壓力時,社會統籌部分挪用個人賬戶部分的資金可能成為實現資金保值的變相手段,然而這會使得原來構想的基金制個人賬戶計畫陷入一種畸態,造成整個養老金制度體系的紊亂。第二,現收現付的社會統籌制度與個人賬戶制度協調發展的另一重要內涵是建立互相協調的養老金調整機制。這種協調並非指兩種制度的養老金調整機制完全一樣,而應主要體現為兩種制度按照自身運行機理實現養老金的合理調整。
從理論層面分析,現收現付制養老金制度應該按照其收益率即工資收入總額增長率進行調整,以使退休者能與當期勞動者充分共享國民經濟的發展成果;而基金制度要么通過傳統保險,要么通過繼續投資於資本市場實現養老金調整①。
基本結論
其二,理性看待公共養老金個人賬戶制度的功能。作為公共養老金制度的一種模式,個人賬戶制度的主要作用是實現制度內的財務平衡,並不能發揮社會統籌養老金機制的互助共濟作用。過於倚重個人賬戶計畫的公共養老金制度體系無法有效地發揮確保國民養老權益、解除國民養老後顧之憂的作用。所以,一國公共養老金制度體系的建設應該確保社會統籌層次在其中的一定比例,協調好社會統籌與個人賬戶規模的結構。當前,中國企業職工基本養老保險的個人賬戶繳費率為參保者本人繳費工資的8%,企業繳費率一般不得超過其工資總額的20%,大部分省市已經達到20%,二者規模的結構比率大約為40%,這一比率是否合理,也是一個值得深入探討的問題。