食藥警察

中國將專設食品藥品違法偵查局，以加強打擊食品藥品犯罪的力量，保障國民“舌尖上的安全”。2014年03月28日，在國家食藥監管總局和公安部的聯合發布會上，公安部治安管理局副局長華敬鋒對確認了上述訊息。中國國務院領導非常重視，2013年國務院已制定相關檔案，相關協調工作正在運轉過程中。

基本介紹

• 中文名：食藥警察
• 簡介：專門的食藥違法偵查辦案人員
• 設立時間：2014年03月28日
• 職責：偵查食藥違法行為

機構簡介

專門的食藥違法偵查辦案人員，被形象地稱為“食藥（安全）警察”，在遼寧、河北等地也有試點。華敬鋒說，在公安部門下專設一支食品藥品違法案件偵查支隊（大隊），對食品、藥品制假售假行為實現了更有效的打擊，震懾力更強。公安部、食藥總局等部門正在協調，“很快會有一個結果”。未來，從中央到地方，將建立一支覆蓋全國，打擊食品藥品違法犯罪行為的專業執法隊伍。

舌尖安全

民以食為天，食以安為先，隨著食品安全事件頻發，國家越來越重視人民民眾“舌尖上的安全”，並且將專門設立了“食藥警察”機構，嚴厲打擊食品安全犯罪。2014年3月28日，在國家食藥監管總局和公安部的聯合發布會上，公安部治安管理局副局長華敬鋒稱：國家將專設“食品藥品違法偵查局”，以加強打擊食品藥品犯罪的力量。

目前的食藥監管究竟難在哪裡？首先是行政部門“九龍治水”，分段監管容易出現監管真空、相互扯皮的現象。其次，是“行刑銜接”有難度。食品違法與食品犯罪之間有一定的重合，一家“食品黑作坊”可能是行政違法，也可能構成“生產銷售有毒有害食品罪”等食品犯罪，厘定違法與犯罪的邊界有一定難度。

掌握拘捕等硬權力的“食藥警察”，直接介入食品違法犯罪調查，將可能解決目前食藥監督中“文官”行政執法強力不足的問題，讓人們看到了國家解決食品安全問題的決心。

現行的執法模式，一般是由食藥監、工商等先進行行政調查，認為相關違法已經滿足相關刑事立案標準之後，再將案子轉移給公安機關作為犯罪追究。而現實中，個別食藥監、工商等部門，出於本位主義考慮、或是對刑事政策掌握不精，往往搞“以罰代刑”，只對食品犯罪做出行政處罰，卻不把案件移交公安處理。這導致食品安全的犯罪成本被人為降低，無良商家知道處罰不重，敢於以身試法。

這次設立“食藥警察”，既是為了加強打擊食品安全犯罪，同時也是對行政執法機關進行監督。公安不再單純“等菜下鍋”，而是關口前移、提前介入食品安全案件，將有效杜絕拒不移交食品安全犯罪案件的情形。

此外，從執法取證角度看，目前食品安全領域的行政執法、刑事偵查確有整合的必要。因為食藥監、工商等行政機關沒有限制人身自由等硬權力，先期的行政執法取證，往往打草驚蛇，後期警方再進行刑事偵查時，可能違法者已失蹤、物證已滅失了。所以，“食藥警察”有望解決目前食藥監督領域中的真問題，讓食藥監管“長出了牙齒”。

目前改革的懸念是，食藥警察將設在哪裡？是賦予現有國家食藥監管部門的稽查局以刑事執法權，還是食藥、公安合署辦公，或設定公安系統內？

無論“食藥警察”將來設在哪裡，重點都應改變目前公安對食品安全案件“等案上門”的局面。要真正把“食藥警察”的威力發揮出來，就必須主動出擊，善於利用公安系統發達的權力末梢、強力的執法手段等優勢，主動發現、偵查食品安全犯罪，不消極接受其他行政部門轉移的案件。而個別食藥監系統的執法者也應明白，“食藥警察”的出現，意味著“以罰代刑”的操作空間越來越小了。

相信有了“食藥警察”的權威出力，那些黑作坊和不法商販“以罰代刑”，受到應有的懲罰這樣能更好的杜絕食品問題發生。

設定背景

食品藥品違法犯罪呈現長鏈條跨區域案件明顯增多，犯罪手法升級、活動愈加隱蔽等新形勢、新問題。在任務很繁重的情況下，公安機關還要拿出相當一部分精力來打擊這類犯罪，而它專業性又很強。雖然山東、河北、遼寧等地也成立了專門打擊食藥犯罪的總隊和大隊、支隊，但是中國還沒有從上而下，從中央到地方建立一個覆蓋全國的，專門專業的執法隊伍。

近20年來，已開發國家大幅削減了監管部門的行政管理人員，但同時增加了技術和執法人員，試圖實現精細化和扁平化管理。如美國食品和藥物管理局僱傭了數以千計的醫學、化學和食品工程學博士作技術支撐，還有數以萬計的執法人員巡視於企業生產第一線，他們身著統一制服甚至配有槍枝。

而中國食藥監部門的技術水平和執法能力還遠遠不足，相關人員數量與行政人員出現“倒掛”。2011年全國食藥監系統擁有行政管理人員5.3萬人，但技術支撐隊伍僅有3萬餘人，上述人員中有專業檢查員資質的只有1.5萬人。儘管各地食藥監部門都組建了稽查隊伍查處違法案件，但執法過程中普遍存在“以罰代刑”現象，即用行政處罰替代刑事司法責任，很難將案件移交司法機關，亦導致食品藥品制假售假的違法成本降低。

機構設定

關於“食藥警察”機構，此前相關部門的醞釀討論方案中存在三種可能模式。

第一種，是國家食藥監管部門的內設機構，改組現有的稽查局，賦予有專業基礎的食品藥品稽查人員以刑事執法權；

第二種，是原食藥監管稽查局和公安人員合署辦公；

第三種，是將專業偵查機構直接設在公安部門內。地方“食藥警察”試點多採取第三種模式。

雖然地方試點多採用第三種模式，但國家層面的食品藥品違法偵查局，仍有可能採取第一種模式，即在國家食品藥品監督管理總局內設警察局，該局同時接受公安部業務指導。一方面，全程執法可以彌補分段監管的弊端；另一方面，“食藥警察”擁有人身和財產強制權，其直接辦案有利於實現行政執法與刑事執法對接，可對違法生產經營者產生更強震懾力。

在一個行政監管部門內設一個擁有刑事執法權的機構，這種設定並非有違常規。胡穎廉說，林業局內設“森林警察”機構（即森林公安局）已有多年，同時“森林警察”也是公安機關的一個警種。“食藥警察”的最終設定，國家食藥總局和公安部目前尚未給出官方答案。

機構職能

國家食藥監管總局和公安部召開聯合發布會，公安部治安管理局副局長華敬鋒表示：國家層面成立專門的“食品藥品犯罪偵查局”已醞釀了一年有餘；目前，公安部、食藥總局等部門正在協調中，“食藥警察”有望很快落地。

“食藥警察”的籌劃設立，無疑是在劍指日益多發的食品質量與藥品安全問題。一方面，旨在通過公安刑偵手段，更有效地挖掘查處有關犯罪；另一方面，同步的刑事司法介入，也將改變以往某些案件“重罰款、輕刑罰”的狀況。以刑事處罰加大打擊力度，高壓震懾相關違法犯罪，避免假冒偽劣的生產者“花錢買平安”，甲地被查處乙地又開張。亦如已存在的鐵路警察與森林警察，“食藥警察”的專業設定具有其合理性。從先期“試點”地區來看，有關執法初見成效。

但一些問題也要注意。首先，“食藥警察”恐怕不能“代行”某些行政部門的職能。換言之，工商、衛生、質監、藥監等部門勢必還要各司其職。一旦發現問題，各部門仍需彼此配合、協調行動。而經驗表明，部門協調往往需要花費大量精力和時間，並且不能排除各部門之間可能出現推諉扯皮。有時候，各負其責的結果卻是誰也沒有真正負責，共同擔責更淪為“法不責眾”。“食藥警察”雖是一股新生力量，但在兄弟部門都處於平級的背景下，遇事誰來指揮？如何確保部門間不會出現互不買賬？

說到底，核心還是強化行政履職、釐清行政與執法的權責邊界。其中，既涉及重複職能的移交，又牽扯權力與資源的統籌；不僅需要彼此深入配合，又不能失去司法的獨立性。必須警惕，某些部門只將“雞肋權力”與“費力無利”的職能轉嫁給其他部門，自己則固守“有油水”的權力與輕鬆的活計。更要防止地方行政對司法的干擾，切忌地方保護主義打著“顧全大局”的旗號，試圖對相關醜聞掩蓋子。只有處理好權責分配與統一履職的辯證關係，新出現的“食藥警察”才可有效發揮作用。

任何權力都不能脫離監管，“食藥警察”也不例外。這種提醒絕非多餘，鑒於某些警察淪為黑勢力的保護傘，考慮到藥監系統曾發生腐敗窩案，必須將監督的紅線置於起跑線，才能使“食藥警察”從誕生起就懷有對權力與法律的敬畏。執法者同樣要接受法律的管制，契合法律面前人人平等的精神，也將使有關執法更具公信力。

舌尖上的安全，關乎所有人的健康。我們更應實行更嚴格的國家標準，進一步提升食品與藥品的安全性。更高的標準，更嚴的執法，才能更好地保障人民民眾的安康，才能為社會進步、民族復興積蓄健康的正能量。

必要性和有限性

必要性

據公安部數據，2013年全國共偵破各類食品安全犯罪案件3．2萬起，面對食品領域嚴峻犯罪形勢，增設專門的“食藥（安全）警察”，無疑是合理且必要的，不僅能不斷強化針對食品藥品犯罪的打擊懲戒力度、加大相應的違法犯罪成本，也有利於增進食藥領域執法的專業化水平，提升執法的“技術含量”。

有限性

不過，我們也應該清醒意識到，從全方位構建“食品安全系統工程”的高度來看，專設“食藥（安全）警察”只是其中的一個具體環節而已，不能以為“食藥（安全）警察”一設，“舌尖上的安全”就有了保障。

要全方位構建“食品安全系統工程”，對於已經發生的各種食品藥品違法犯罪行為，強化事後的打擊處罰，其實只是相對次要、治標性質的一個方面。事前在源頭上的有效預防，儘可能地避免這種違法犯罪現象少發生、不發生，才是更重要且真正具有治本作用的重要方面。事實上，在中央提出的確保食品藥品安全的“四最”（“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”）要求中，“處罰”也只是其中“一最”。因此對於主要體現“處罰”職責的“食藥（安全）警察”，在肯定其必要性的同時，也要充分認識到其局限性。

諸多挑戰

但食藥警察的設立，仍然面臨著諸多挑戰。食藥警察的刑事執法權有利於加大對食藥安全領域違法犯罪的打擊力度。但在實際工作中，警力不足是不可忽略的制約因素，如何利用好有限的警力資源實現對該領域的高效治理，有賴於警方與其他行政部門的密切合作。在食品藥品安全監管領域，衛生行政部門、食品藥品監督管理部門、質量監督檢驗檢疫部門、工商管理部門都承擔一定的職責，如果沒有警方與各部門之間的有效合作機制，警方在人力資源和專業水平上的不足都會使設立食藥警察的效果打折扣。食藥警察一定要有明確的職能分工，不要越權，也不要承擔非警務工作，主要針對涉嫌刑事犯罪的行為進行打擊，食藥監管日常工作屬於其他相關行政部門的職責。這就涉及到另外一個問題，那就是各部門間的工作如何做到無縫銜接。

事實上，我國在食品、藥品安全方面的管理上，一直都有多個部門在監管。質檢、藥監、工商等都擁有對食品和藥品安全的管理責任，再加上去年成立的國家食品藥品監督管理總局，可以看出，這方面的管理部門並不少。來自公安部的統計顯示，僅在2013年開展的“打擊食品犯罪保衛餐桌安全”專項行動中，各地公安機關就偵破食品安全犯罪案件3.4萬起。會同國家食藥監等部門，以利用網際網路制售假劣抗癌、抗腫瘤藥、血液製品、疫苗犯罪為重點，開展了打擊制售假劣藥品犯罪破案會戰，偵破假藥案件9700餘起。在這份優異成績的背後，也可以看出，食藥亂象依然叢生。

現行的監管模式之下，食藥監、工商、質檢、衛生等部門一般在行政管理和稽查中發現涉嫌犯罪的情況，可能會通報、移交給公安機關偵辦。但這些部門並不執行刑法，對案件是否構成刑事犯罪也不一定清楚，“代刑”的現象怕不少見。以說，我國的食品藥品安全管理也是“九龍治水”的局面，同樣存在職能交叉、責權不清、推拉扯皮等現象。

在打擊食藥領域的違法犯罪活動過程中，涉及行政管理、稽查、發現線索，還涉及固定證據、抓捕人犯、起訴、審判等許多環節，公安機關只承擔其中的部分職能，全部工作需要多個機關、部門以及社會公眾的共同努力才能完成。

針對食品藥品違法偵查局成立後與現有國家食藥總局稽查局如何分工的問題，華敬鋒在發布會上表示，偵查局負責刑事執法，而稽查局負責行政執法，仍需兩部門通力合作，線索共享，行刑銜接。

中國食品藥品的安全問題存在多年，單靠增加警力、多偵辦一些刑事案件，其主要起的是增加違法犯罪成本以及刑罰震懾作用，而不是從源頭上解決問題。源頭問題更多的依靠相關行政執法部門的日常監管工作，如果因為警察的積極介入而出現各部門權責不清、甚至責任推諉的現象，那治理效果就適得其反了。