基本介紹
意見全文,內容解讀,背景,解讀,
意見全文
最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 法務部關於進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作的意見
(法發〔2021〕10號)
第一章 總則
第一條 為了進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作，維護司法公正和司法權威，保護自然人、法人和非法人組織的合法權益，促進社會誠信建設，根據《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》等規定，結合工作實際，制定本意見。
第二條 本意見所稱虛假訴訟犯罪，是指行為人單獨或者與他人惡意串通，採取偽造證據、虛假陳述等手段，捏造民事案件基本事實，虛構民事糾紛，向人民法院提起民事訴訟，妨害司法秩序或者嚴重侵害他人合法權益，依照法律應當受刑罰處罰的行為。
第三條 人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關應當按照法定職責分工負責、配合協作，加強溝通協調，在履行職責過程中發現可能存在虛假訴訟犯罪的，應當及時相互通報情況，共同防範和懲治虛假訴訟犯罪。
第二章 虛假訴訟犯罪的甄別和發現
第四條 實施《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條第一款、第二款規定的捏造事實行為，並有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百零七條之一第一款規定的“以捏造的事實提起民事訴訟”：
（一）提出民事起訴的；
（二）向人民法院申請宣告失蹤、宣告死亡，申請認定公民無民事行為能力、限制民事行為能力，申請認定財產無主，申請確認調解協定，申請實現擔保物權，申請支付令，申請公示催告的；
（三）在民事訴訟過程中增加獨立的訴訟請求、提出反訴，有獨立請求權的第三人提出與本案有關的訴訟請求的；
（四）在破產案件審理過程中申報債權的；
（五）案外人申請民事再審的；
（六）向人民法院申請執行仲裁裁決、公證債權文書的；
（七）案外人在民事執行過程中對執行標的提出異議，債權人在民事執行過程中申請參與執行財產分配的；
（八）以其他手段捏造民事案件基本事實，虛構民事糾紛，提起民事訴訟的。
第五條 對於下列虛假訴訟犯罪易發的民事案件類型，人民法院、人民檢察院在履行職責過程中應當予以重點關註：
（一）民間借貸糾紛案件；
（二）涉及房屋限購、機動車配置指標調控的以物抵債案件；
（三）以離婚訴訟一方當事人為被告的財產糾紛案件；
（四）以已經資不抵債或者已經被作為被執行人的自然人、法人和非法人組織為被告的財產糾紛案件；
（五）以拆遷區劃範圍內的自然人為當事人的離婚、分家析產、繼承、房屋買賣契約糾紛案件；
（六）公司分立、合併和企業破產糾紛案件；
（七）勞動爭議案件；
（八）涉及馳名商標認定的案件；
（九）其他需要重點關注的民事案件。
第六條 民事訴訟當事人有下列情形之一的，人民法院、人民檢察院在履行職責過程中應當依法嚴格審查，及時甄別和發現虛假訴訟犯罪：
（一）原告起訴依據的事實、理由不符合常理，存在偽造證據、虛假陳述可能的；
（二）原告訴請司法保護的訴訟標的額與其自身經濟狀況嚴重不符的；
（三）在可能影響案外人利益的案件中，當事人之間存在近親屬關係或者關聯企業等共同利益關係的；
（四）當事人之間不存在實質性民事權益爭議和實質性訴辯對抗的；
（五）一方當事人對於另一方當事人提出的對其不利的事實明確表示承認，且不符合常理的；
（六）認定案件事實的證據不足，但雙方當事人主動迅速達成調解協定，請求人民法院製作調解書的；
（七）當事人自願以價格明顯不對等的財產抵付債務的；
（八）民事訴訟過程中存在其他異常情況的。
第七條 民事訴訟代理人、證人、鑑定人等訴訟參與人有下列情形之一的，人民法院、人民檢察院在履行職責過程中應當依法嚴格審查，及時甄別和發現虛假訴訟犯罪：
（一）訴訟代理人違規接受對方當事人或者案外人給付的財物或者其他利益，與對方當事人或者案外人惡意串通，侵害委託人合法權益的；
（二）故意提供虛假證據，指使、引誘他人偽造、變造證據、提供虛假證據或者隱匿、毀滅證據的；
（三）採取其他不正當手段干擾民事訴訟活動正常進行的。
第三章 線索移送和案件查處
第八條 人民法院、人民檢察院、公安機關發現虛假訴訟犯罪的線索來源包括：
（一）民事訴訟當事人、訴訟代理人和其他訴訟參與人、利害關係人、其他自然人、法人和非法人組織的報案、控告、舉報和法律監督申請；
（二）被害人有證據證明對被告人通過實施虛假訴訟行為侵犯自己合法權益的行為應當依法追究刑事責任，且有證據證明曾經提出控告，而公安機關或者人民檢察院不予追究被告人刑事責任，向人民法院提出的刑事自訴；
（三）人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關履行職責過程中主動發現；
（四）有關國家機關移送的案件線索；
（五）其他線索來源。
第九條 虛假訴訟刑事案件由相關虛假民事訴訟案件的受理法院所在地或者執行法院所在地人民法院管轄。有刑法第三百零七條之一第四款情形的，上級人民法院可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判。
前款所稱相關虛假民事訴訟案件的受理法院，包括該民事案件的一審、二審和再審法院。
虛假訴訟刑事案件的級別管轄，根據刑事訴訟法的規定確定。
第十條 人民法院、人民檢察院向公安機關移送涉嫌虛假訴訟犯罪案件，應當附下列材料：
（一）案件移送函，載明移送案件的人民法院或者人民檢察院名稱、民事案件當事人名稱和案由、所處民事訴訟階段、民事案件辦理人及聯繫電話等。案件移送函應當附移送材料清單和回執，經人民法院或者人民檢察院負責人批准後，加蓋人民法院或者人民檢察院公章；
（二）移送線索的情況說明，載明案件來源、當事人信息、涉嫌虛假訴訟犯罪的事實、法律依據等，並附相關證據材料；
（三）與民事案件有關的訴訟材料，包括起訴書、答辯狀、庭審筆錄、調查筆錄、談話筆錄等。
人民法院、人民檢察院應當指定專門職能部門負責涉嫌虛假訴訟犯罪案件的移送。
人民法院將涉嫌虛假訴訟犯罪案件移送公安機關的，同時將有關情況通報同級人民檢察院。
第十一條 人民法院、人民檢察院認定民事訴訟當事人和其他訴訟參與人的行為涉嫌虛假訴訟犯罪，除民事訴訟當事人、其他訴訟參與人或者案外人的陳述、證言外，一般還應有物證、書證或者其他證人證言等證據相印證。
第十二條 人民法院、人民檢察院將涉嫌虛假訴訟犯罪案件有關材料移送公安機關的，接受案件的公安機關應當出具接受案件的回執或者在案件移送函所附回執上籤收。
公安機關收到有關材料後，分別作出以下處理:
（一）認為移送的案件材料不全的，應當在收到有關材料之日起三日內通知移送的人民法院或者人民檢察院在三日內補正。不得以材料不全為由不接受移送案件；
（二）認為有犯罪事實，需要追究刑事責任的，應當在收到有關材料之日起三十日內決定是否立案，並通知移送的人民法院或者人民檢察院；
（三）認為有犯罪事實，但是不屬於自己管轄的，應當立即報經縣級以上公安機關負責人批准，在二十四小時內移送有管轄權的機關處理，並告知移送的人民法院或者人民檢察院。對於必須採取緊急措施的，應當先採取緊急措施，然後辦理手續，移送主管機關；
（四）認為沒有犯罪事實，或者犯罪情節顯著輕微不需要追究刑事責任的，或者具有其他依法不追究刑事責任情形的，經縣級以上公安機關負責人批准，不予立案，並應當說明理由，製作不予立案通知書在三日內送達移送的人民法院或者人民檢察院，退回有關材料。
第十三條 人民檢察院依法對公安機關的刑事立案實行監督。
人民法院對公安機關的不予立案決定有異議的，可以建議人民檢察院進行立案監督。
第四章 程式銜接
第十四條 人民法院向公安機關移送涉嫌虛假訴訟犯罪案件，民事案件必須以相關刑事案件的審理結果為依據的，應當依照民事訴訟法第一百五十條第一款第五項的規定裁定中止訴訟。刑事案件的審理結果不影響民事訴訟程式正常進行的，民事案件應當繼續審理。
第十五條 刑事案件裁判認定民事訴訟當事人的行為構成虛假訴訟犯罪，相關民事案件尚在審理或者執行過程中的，作出刑事裁判的人民法院應當及時函告審理或者執行該民事案件的人民法院。
人民法院對於與虛假訴訟刑事案件的裁判存在衝突的已經發生法律效力的民事判決、裁定、調解書，應當及時依法啟動審判監督程式予以糾正。
第十六條 公安機關依法自行立案偵辦虛假訴訟刑事案件的，應當在立案後三日內將立案決定書等法律文書和相關材料複印件抄送對相關民事案件正在審理、執行或者作出生效裁判文書的人民法院並說明立案理由，同時通報辦理民事案件人民法院的同級人民檢察院。對相關民事案件正在審理、執行或者作出生效裁判文書的人民法院應當依法審查，依照相關規定做出處理，並在收到材料之日起三十日內將處理意見書面通報公安機關。
公安機關在辦理刑事案件過程中，發現犯罪嫌疑人還涉嫌實施虛假訴訟犯罪的，可以一併處理。需要逮捕犯罪嫌疑人的，由偵查該案件的公安機關提請同級人民檢察院審查批准；需要提起公訴的，由偵查該案件的公安機關移送同級人民檢察院審查決定。
第十七條 有管轄權的公安機關接受民事訴訟當事人、訴訟代理人和其他訴訟參與人、利害關係人、其他自然人、法人和非法人組織的報案、控告、舉報或者在履行職責過程中發現存在虛假訴訟犯罪嫌疑的，可以開展調查核實工作。經縣級以上公安機關負責人批准，公安機關可以依照有關規定拷貝電子卷或者查閱、複製、摘錄人民法院的民事訴訟卷宗，人民法院予以配合。
公安機關在辦理刑事案件過程中，發現犯罪嫌疑人還涉嫌實施虛假訴訟犯罪的，適用前款規定。
第十八條 人民檢察院發現已經發生法律效力的判決、裁定、調解書系民事訴訟當事人通過虛假訴訟獲得的，應當依照民事訴訟法第二百零八條第一款、第二款等法律和相關司法解釋的規定，向人民法院提出再審檢察建議或者抗訴。
第十九條 人民法院對人民檢察院依照本意見第十八條的規定提出再審檢察建議或者抗訴的民事案件，應當依照民事訴訟法等法律和相關司法解釋的規定處理。按照審判監督程式決定再審、需要中止執行的，裁定中止原判決、裁定、調解書的執行。
第二十條 人民檢察院辦理民事訴訟監督案件過程中，發現存在虛假訴訟犯罪嫌疑的，可以向民事訴訟當事人或者案外人調查核實有關情況。有關單位和個人無正當理由拒不配合調查核實、妨害民事訴訟的，人民檢察院可以建議有關人民法院依照民事訴訟法第一百一十一條第一款第五項等規定處理。
人民檢察院針對存在虛假訴訟犯罪嫌疑的民事訴訟監督案件依照有關規定調閱人民法院的民事訴訟卷宗的，人民法院予以配合。通過拷貝電子卷、查閱、複製、摘錄等方式能夠滿足辦案需要的，可以不調閱訴訟卷宗。
人民檢察院發現民事訴訟監督案件存在虛假訴訟犯罪嫌疑的，可以聽取人民法院原承辦人的意見。
第二十一條 對於存在虛假訴訟犯罪嫌疑的民事案件，人民法院可以依職權調查收集證據。
當事人自認的事實與人民法院、人民檢察院依職權調查並經審理查明的事實不符的，人民法院不予確認。
第五章 責任追究
第二十二條 對於故意製造、參與虛假訴訟犯罪活動的民事訴訟當事人和其他訴訟參與人，人民法院應當加大罰款、拘留等對妨害民事訴訟的強制措施的適用力度。
民事訴訟當事人、其他訴訟參與人實施虛假訴訟，人民法院向公安機關移送案件有關材料前，可以依照民事訴訟法的規定先行予以罰款、拘留。
對虛假訴訟刑事案件被告人判處罰金、有期徒刑或者拘役的，人民法院已經依照民事訴訟法的規定給予的罰款、拘留，應當依法折抵相應罰金或者刑期。
第二十三條 人民檢察院可以建議人民法院依照民事訴訟法的規定，對故意製造、參與虛假訴訟的民事訴訟當事人和其他訴訟參與人採取罰款、拘留等強制措施。
第二十四條 司法工作人員利用職權參與虛假訴訟的，應當依照法律法規從嚴處理；構成犯罪的，依法從嚴追究刑事責任。
第二十五條 司法行政機關、相關行業協會應當加強對律師、基層法律服務工作者、司法鑑定人、公證員、仲裁員的教育和管理，發現上述人員利用職務之便參與虛假訴訟的，應當依照規定進行行政處罰或者行業懲戒；構成犯罪的，依法移送司法機關處理。律師、基層法律服務工作者、司法鑑定人、公證員、仲裁員利用職務之便參與虛假訴訟的，依照有關規定從嚴追究法律責任。
人民法院、人民檢察院、公安機關在辦理案件過程中，發現律師、基層法律服務工作者、司法鑑定人、公證員、仲裁員利用職務之便參與虛假訴訟，尚未構成犯罪的，可以向司法行政機關、相關行業協會或者上述人員所在單位發出書面建議。司法行政機關、相關行業協會或者上述人員所在單位應當在收到書面建議之日起三個月內作出處理決定，並書面回復作出書面建議的人民法院、人民檢察院或者公安機關。
第六章 協作機制
第二十六條 人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關探索建立民事判決、裁定、調解書等裁判文書信息共享機制和信息互通數據平台，綜合運用信息化手段發掘虛假訴訟違法犯罪線索，逐步實現虛假訴訟違法犯罪案件信息、數據共享。
第二十七條 人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關落實“誰執法誰普法”的普法責任制要求，通過定期開展法治宣傳、向社會公開發布虛假訴訟典型案例、開展警示教育等形式，增強全社會對虛假訴訟違法犯罪的防範意識，震懾虛假訴訟違法犯罪。
第七章 附則
第二十八條 各省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關可以根據本地區實際情況，制定實施細則。
第二十九條 本意見自2021年3月10日起施行。
最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 法務部
2021年3月4日
內容解讀
背景
2021年3月8日下午，最高人民檢察院檢察長張軍在十三屆全國人大四次會議上作最高人民檢察院工作報告。報告指出，2020年，就防治虛假訴訟、維護司法權威，向最高人民法院發出第五號檢察建議。
為進一步強化對虛假訴訟的檢察監督，對全國虛假訴訟監督情況進行調研，認真剖析案件數據，針對人民法院防範與制裁虛假訴訟工作中存在的問題，2020年7月，最高人民檢察院向最高人民法院發出《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》，即“五號檢察建議”。該檢察建議包含虛假訴訟認定標準、程式處理、協調配合、問責制度等方面內容。
虛假訴訟是潛藏於司法領域的“毒瘤”，不僅損害當事人合法權益，更破壞了訴訟秩序，蠶食著社會公信。2020年，全國檢察機關民事檢察部門聚焦民間借貸、“套路貸”等虛假訴訟高發重點領域，“提檔升級”監督手段，辦理了一批典型案件。檢察機關以抓好“五號檢察建議”的落實為契機，進一步加強與法院、公安機關、司法行政機關等部門的溝通，通過聯合調研、會簽檔案、信息共享等方式，建立虛假訴訟案件線索移送、聯合查辦、結果反饋等合作機制，加大對虛假訴訟的懲治力度，維護司法權威和司法公信力，共同營造誠實守信的訴訟環境，實現雙贏多贏共贏。
解讀
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。最高人民法院堅決貫徹落實黨中央決策部署，高度重視對虛假訴訟違法犯罪的依法懲治工作，先後制定出台了多個司法解釋和規範性檔案，其中，2018年9月與最高人民檢察院聯合出台《關於辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對刑法規定的虛假訴訟罪的行為特徵、定罪量刑標準等作了明確規定。但是，實踐中仍然存在虛假訴訟犯罪甄別發現不及時、司法機關查辦虛假訴訟刑事案件溝通協作機制不健全、相關民事訴訟與刑事訴訟程式銜接不暢等問題，影響對虛假訴訟犯罪的懲治力度。為進一步貫徹落實黨中央決策部署，最高人民法院與最高人民檢察院、公安部、法務部共同開展調研，廣泛徵求各方面意見，形成了《意見》，對建立健全虛假訴訟犯罪懲治配合協作和程式銜接機制、進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作作了具體規定。
《意見》包括總則、虛假訴訟犯罪的甄別和發現、線索移送和案件查處、程式銜接、責任追究、協作機制、附則等七章，共二十九條。《意見》堅持以習近平法治思想為指導，依法從嚴打擊通過虛假訴訟妨害司法秩序或者嚴重侵害他人合法權益的行為，保護自然人、法人和非法人組織的合法權益，保障人民民眾依法行使訴權，同時堅持問題導向，著眼於解決實踐中存在的突出問題，為司法實踐提供有效指導。
《意見》強調，人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關應當按照法定職責分工負責、配合協作，加強溝通協調，在履行職責過程中發現可能存在虛假訴訟犯罪的，應當及時相互通報情況，共同防範和懲治虛假訴訟犯罪；探索建立民事裁判文書信息共享機制和信息互通數據平台，綜合運用信息化手段發掘虛假訴訟違法犯罪線索，逐步實現虛假訴訟違法犯罪案件信息、數據共享；落實“誰執法誰普法”的普法責任制要求，增強全社會對虛假訴訟違法犯罪的防範意識，震懾虛假訴訟違法犯罪。
《意見》對虛假訴訟犯罪線索移送和案件查處的具體問題作了規定。《意見》明確了人民法院、人民檢察院履行職責過程中發現虛假訴訟犯罪線索依法向公安機關進行移送所需書面材料，以及接受案件的公安機關審查後的具體處理方式和相關時限要求。《意見》同時明確，人民檢察院依法對公安機關的刑事立案實行監督；人民法院對公安機關的不予立案決定有異議的，可以建議人民檢察院進行立案監督。
作為一項重點內容，《意見》對虛假訴訟犯罪相關民事訴訟和刑事訴訟程式的銜接作了有針對性的規定。一是明確人民法院向公安機關移送涉嫌虛假訴訟犯罪案件，民事案件必須以相關刑事案件的審理結果為依據的，應當依法裁定中止訴訟，但刑事案件的審理結果不影響民事訴訟程式正常進行的，民事案件應當繼續審理；二是確立了人民法院之間以及偵辦虛假訴訟刑事案件的公安機關與辦理相關民事案件的人民法院和同級人民檢察院之間的信息溝通機制；三是進一步明確了人民檢察院針對存在虛假訴訟違法犯罪的已生效民事判決、裁定、調解書提出再審檢察建議或者抗訴的條件以及人民法院的相應處理方式；四是為便於公安機關依法行使虛假訴訟犯罪偵查權、人民檢察院依法履行民事檢察職責，根據已有規範性檔案的規定精神，明確公安機關、人民檢察院可以依規定拷貝電子卷或者查閱、複製、摘錄人民法院的民事訴訟卷宗，人民法院予以配合。
針對極少數司法工作人員、律師等參與虛假訴訟問題，《意見》規定了對上述人員進行責任追究的總體原則。《意見》強調，對於司法工作人員利用職權參與虛假訴訟的，必須堅持刀刃向內，依照法律法規從嚴處理，構成犯罪的，依法從嚴追究刑事責任；律師、基層法律服務工作者、司法鑑定人、公證員、鑑定員利用職務之便參與虛假訴訟的，依照有關規定從嚴追究法律責任。《意見》還明確，人民法院向公安機關移送涉嫌虛假訴訟犯罪案件有關材料前，可以先行採取罰款、拘留等對妨害民事訴訟的強制措施，引導相關人民法院進一步明確思想認識，及時對實施虛假訴訟的民事訴訟當事人、其他訴訟參與人採取強制措施。
此外，《意見》還就刑法第三百零七條之一第一款中“提起民事訴訟”的外延、民事案件審理過程中虛假訴訟犯罪的甄別和發現等內容作了規定。
