基本介紹
- 中文名：關於創新管理最佳化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見
- 發文機關：國務院辦公廳
- 發文字號：國辦發〔2017〕4號
- 發文時間：2017年1月13日
意見全文,內容解讀,意見解答,
意見全文
國務院辦公廳關於創新管理最佳化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見
國辦發〔2017〕4號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
當今世界，新一輪科技革命和產業變革呈現多領域、跨學科、群體性突破新態勢，正在向經濟社會各領域廣泛深入滲透。我國經濟發展進入新常態，創新驅動發展戰略深入實施，大眾創業萬眾創新蓬勃興起，諸多新產業、新業態蘊含巨大發展潛力，呈現技術更迭快、業態多元化、產業融合化、組織網路化、發展個性化、要素成果分享化等新特徵，以技術創新為引領，以新技術新產業新業態新模式為核心，以知識、技術、信息、數據等新生產要素為支撐的經濟發展新動能正在形成。加快培育壯大新動能、改造提升傳統動能是促進經濟結構轉型和實體經濟升級的重要途徑，也是推進供給側結構性改革的重要著力點。為落實黨中央、國務院決策部署，破解制約新動能成長和傳統動能改造提升的體制機制障礙、強化制度創新和培育壯大經濟發展新動能、加快新舊動能接續轉換，經國務院同意，現提出以下意見。
一、總體要求
隨著全球創新創業進入高度密集活躍期，人才、知識、技術、資本等創新資源全球流動的速度、範圍和規模達到空前水平，創新模式發生重大變化，生產、流通、分配、消費的新模式快速形成。在經濟發展新動能加快壯大的同時，技術創新供給不足、制度創新供給不夠等制約因素凸顯，特別是一些經濟領域管理規則已經不適應新的發展趨勢，迫切需要加快制度創新步伐，營造包容支持創業創新和推動傳統產業提質增效的制度環境。
（一）指導思想。
牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以推進供給側結構性改革為主線，著力振興實體經濟，深入實施創新驅動發展戰略，大力推進大眾創業萬眾創新；深化簡政放權、放管結合、最佳化服務改革，進一步最佳化公共服務、創新行政管理，與時俱進、順勢而為、主動求變，促進制度創新與技術創新的融合互動、供給與需求的有效銜接、新動能培育與傳統動能改造提升的協調互動。
（二）基本原則。
——突出改革引領。強化從供給側突破的意識，發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步激活市場機制，放寬政策限制，主動改變不適宜的監管理念、管理模式和政策體系，加快人才、金融、技術等要素市場改革，維護公平競爭，打破新主體進入市場的制度瓶頸，擴大民眾就業和創造財富新空間。
——實施創新驅動。強化鼓勵創新、寬容失敗的意識。擺脫跟隨發展的路徑依賴，著力原始創新和顛覆性創新，保護和激發乾事創業的積極性和創造性，主動構建激發創新活力、推廣創新成果、支持業態創新的體制機制，以更大的力度促進知識和智力資源儘快實現經濟價值，加快塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展新格局。
——最佳化服務理念。強化主動服務、效率優先的意識，更好發揮政府在新動能培育中的作用。大幅減少事前行政審批、健全事中事後監管，變管理為服務，進一步提升行政審批、法規調整、政策支持、標準規範、資源開放等方面政府服務的科學性、靈活性和針對性。創新服務機制，推進重心下移，及時主動解決阻礙新動能釋放的矛盾問題，提供更加便捷高效的政府服務。
——著力融合發展。強化向實體經濟聚力發力的意識，提升新動能對傳統動能的帶動作用。以提高質量和核心競爭力為中心，加快利用新技術、新業態改造提升傳統產業，創造更多適應市場需求的新產品、新模式，促進覆蓋一二三產業的實體經濟蓬勃發展。
——堅持底線思維。強化開放共治與防控風險並重的意識，推進以信用管理為基礎，以防範區域性、系統性風險和保護消費者合法權益為底線的新型管理模式，為釋放新動能創造更加廣闊的空間。
（三）目標任務。
構建形成適應新產業新業態發展規律、滿足新動能集聚需要的政策法規和制度環境。創新驅動發展的體制環境更加完備，全社會創業創新生態持續最佳化，人才、技術、知識、數據資源更加雄厚，有利於新供給與新需求銜接的市場機制基本形成，政府服務的回響速度和水平大幅提升，包容和支持創新發展的管理體系基本建立。
通過一段時間努力，以分享經濟、信息經濟、生物經濟、綠色經濟、創意經濟、智慧型製造經濟為階段性重點的新興經濟業態逐步成為新的增長引擎。製造業新模式、農業新業態、服務業新領域得到拓展深化，產品和服務價值鏈大幅提升，傳統動能煥發新活力。新舊動能實現平穩接續、協同發力，資源配置效率和全要素生產率大幅提升，實體經濟發展質量和核心競爭力顯著提高，支撐經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，在全球範圍內最佳化配置創新資源，在更高水平上開展對外合作，新的經濟發展動力得到強化，新的經濟結構和增長格局逐步形成。
二、提高政府服務的能力和水平
主動適應新動能加速成長和傳統動能改造提升的需要，加快轉變政府職能，為加快實施創新驅動發展戰略、推進大眾創業萬眾創新清障搭台，最佳化服務流程，拓展發展空間，提高服務新興經濟領域市場主體的快速回響能力和水平。
（四）提高行政審批服務效能。
最佳化對新興經濟領域市場主體的審批服務。適應新興經濟領域市場主體變化快、業態新、規模小等特點，及時將新業態、新產業納入統計調查、支持政策清單。進一步深化商事制度改革，推進工商註冊便利化，擴大簡易註銷試點。簡化商標註冊手續，最佳化註冊流程，完善審查機制。優先對新業態實行“證照分離”改革試點。在工商登記中推進“多證合一”，取消不必要的行業門檻限制，消除隱性壁壘，切實解決“準入不準營”問題。全面套用全國投資項目線上審批監管平台。研究推廣對不需要新增建設用地的技術改造升級項目實行承諾備案管理制度。推廣“網際網路+政務服務”，普及網上預約、審批、諮詢，全面實行並聯審批、陽光審批、限時辦結等制度，提高審批協同性，持續改進對小微企業、初創企業的服務，通過有效的簡政放權進一步釋放發展新動能。（國家發展改革委、工業和信息化部、工商總局、國家統計局等部門按職責分工負責）
（五）加快法規政策標準動態調整。
推進法規制度適應性變革。強化“立改廢”協調，抓緊修改、廢止阻礙新產業新業態發展的規定。各主管部門要對制約新產業新業態發展的規定進行清理，及時提出修改、廢止或暫時停止實施法律、行政法規的具體建議方案和理由，按程式報批後實施。涉及現行法律修改、廢止或暫時停止實施的，由國務院提請全國人大或其常務委員會修改、廢止或暫時停止實施；涉及行政法規修改、廢止或暫時停止實施的，由國務院決定修改、廢止或暫時停止實施，並及時向社會公布。根據新動能成熟程度，合理制定新的法規規定，確保相關監管職權法定、市場行為有法可依。（國務院法制辦牽頭負責）
建立相關標準動態調整機制。發揮企業標準、團體標準的積極作用和認證認可對標準調整的推動作用，建立適應技術更迭和產業變革要求的標準動態調整和快速回響機制。及時向全社會公開相關標準制定和修訂情況。（質檢總局牽頭負責）
放寬新興經濟領域政策限制。最佳化多層次資本市場發行上市及掛牌條件。實現信用評價與稅收便利服務掛鈎，將優惠政策由備案管理和事前審批，逐漸向加強事中事後監管轉變，提高中小企業優惠政策獲得感。健全適應新興經濟領域融合發展的生產核算等制度。在部分新興經濟領域探索實施特殊管理股制度。（國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、稅務總局、工商總局、證監會、國務院法制辦等部門按職責分工負責）
完善新業態就業社保政策。適應新業態的就業和用工特點，調整完善就業、勞動用工和社會保險等法規政策。完善各類靈活就業人員參加社會保險的辦法和管理措施，制定完善相應的個人申報登記辦法、個人繳費辦法和資格審查辦法。（人力資源社會保障部牽頭負責）
（六）鼓勵有條件的地方先行先試。
推進新興經濟領域的權責下移試點。依託全面創新改革試驗區域和國家自主創新示範區、國家綜合配套改革試驗區、自由貿易試驗區等區域，按程式經全國人大或其常務委員會授權，允許地方按法定程式暫停執行國家相關法律法規制度，支持地方在物流、教育、旅遊等領域系統性風險小的方面，結合本地實際研究出台有利於發展新產業新業態的地方性管理制度。構建網路化、多渠道、互動式的新動能發展瓶頸問題收集反饋機制，根據企業發展的不同階段和不同困難，因地制宜研究解決涉及的政策問題。強化改革試點評估評價，適時修訂產業管理和支持政策。推動地方在質量技術等基礎方面改革創新，支持打造新產業新業態區域品牌。（國家發展改革委、教育部、科技部、交通運輸部、商務部、質檢總局、國務院法制辦、國家旅遊局等部門按職責分工負責）
（七）提高創業創新服務效率。
建立創業創新績效評價和容錯試錯機制。建立有利於提升創業創新效率的科研管理、資產管理和破產清算等制度體系。研究建立有利於國有企業、國有資本從事創業投資的容錯機制，出台激勵國有企業加大研發投入力度、參與國家重大科技項目的措施辦法。（國家發展改革委、教育部、科技部、財政部、國務院國資委等部門按職責分工負責）
提升面向創業創新主體的服務水平。為企業開辦和成長“點對點”提供政策、信息、法律、人才、場地等全方位服務，密切跟蹤新生市場主體經營發展情況，促進新生市場主體增勢不減、活躍度上升。打破制約企業跨所有制、跨行業創新合作的限制，促進生產要素和生產流程共享，加快跨界融合、系統整合的創業創新生態圈建設。強化對重大科研設施和儀器、科研數據信息等開放共享的考核評價和政策激勵機制。支持和鼓勵有條件的質檢技術機構面向社會開放，為各類科技園、孵化器、眾創空間等提供全生命周期質量技術基礎服務。（國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、人力資源社會保障部、質檢總局等部門按職責分工負責）
推進雙創相關改革試驗。建設好雙創示範基地，匯聚各方力量合作搭建全要素、全創新鏈資源集聚的雙創服務平台，實現科技研發、專業知識、工匠技能合作共享，樹立區域、高校、企業雙創發展樣板，探索支持創業創新的有效做法，形成可複製、可推廣的經驗。積極打造製造業雙創平台。促進眾創空間專業化發展，進一步釋放全社會創業創新活力。（推進大眾創業萬眾創新部際聯席會議成員單位按職責分工負責）
完善智慧財產權保護制度。進一步加大智慧財產權執法力度，提高智慧財產權侵權代價和違法成本，震懾違法侵權行為。研究完善新模式新業態創新成果保護制度，探索線上創意、研發設計、眾創眾包等新領域智慧財產權保護新途徑。（國家知識產權局牽頭負責）
三、探索包容創新的審慎監管制度
在新興經濟領域貫徹更加包容和鼓勵創新的治理理念，推動從處理具體事項的細則式管理轉變為事先設定安全閥及紅線的觸髮式管理。加強協同配合、鼓勵多方參與，引導新產業新業態健康有序發展，釋放經濟發展新動能，促進傳統領域管理創新、轉型升級。
（八）建立公平開放的市場準入制度。
完善以負面清單為主的產業準入制度。對未納入負面清單管理的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。針對新技術、新產業、新業態、新模式，本著降低創業門檻的原則，不急於納入負面清單管理。進一步放開增值電信業務和基礎電信運營領域準入。推進藥品上市許可持有人制度試點。充分考慮分享經濟特殊性，按照包容發展的原則，審慎研究信息中介服務平台企業的行業準入辦法，加強事中事後監管。根據教育培訓、健康醫療、交通出行等領域新業態的特徵，調整最佳化準入標準，創新監管方式，鼓勵商業模式創新。（國家發展改革委、教育部、工業和信息化部、交通運輸部、商務部、國家衛生計生委、工商總局、質檢總局、食品藥品監管總局、銀監會、證監會、保監會等部門按職責分工負責）
（九）健全信用約束機制。
按照強化信用約束和協同監管的要求，加快社會信用領域立法。完善全國信用信息共享平台和國家企業信用信息公示系統，規範市場主體誠信檔案和信用信息採集、歸集、公示、評價、套用、服務體系，加大失信行為曝光力度，強化失信聯合懲戒，增強信用管理威懾力。（國家發展改革委、人民銀行牽頭負責）
（十）探索動態包容審慎監管制度。
堅持建設發展與管理管控相結合，量身定做監管制度，逐步完善已形成規模、影響力較大的新產業新業態的監管制度體系。探索對跨界融合新產品、新服務、新業態的部門協同監管。實現信息互換、監管互認、執法互助，形成線上監管與線下管理協同配合、產品質量與套用安全協同監管的體制。（國家發展改革委、工業和信息化部、公安部、交通運輸部、文化部、人民銀行、海關總署、稅務總局、工商總局、質檢總局、新聞出版廣電總局、食品藥品監管總局、國家知識產權局、國家網信辦等部門按職責分工負責）
針對新產業新業態的發展需要，加強對現有法規規定的修訂和解釋工作。推動出台電子商務法，以及個人信息保護、數據資源管理、新能源發電併網等新的法律法規規定。（國家發展改革委、環境保護部、商務部、國務院法制辦、國家網信辦、國家能源局等部門按職責分工負責）
建立適應網際網路傳播和用戶創造內容趨勢的新媒體內容監管機制。建立適應網際網路條件下金融創新發展的金融監管機制。（國家發展改革委、文化部、人民銀行、新聞出版廣電總局、國家網信辦、銀監會、證監會、保監會等部門按職責分工負責）
最佳化創新藥物和創新醫療器械審評審批程式，聘請更多有國際審評審批經驗的專家學者參與評估和決策，加強審評隊伍建設。加快制定新型診療技術臨床套用技術規範，建立適應新技術新業態發展需要的新型管理機制。最佳化檢驗檢疫流程，按照風險管控理念，調整監管方式，對出入境生物醫藥類特殊物品簡化審批環節，最佳化審批流程，提高審批效率，完善事中事後監管。（國家衛生計生委、質檢總局、食品藥品監管總局等部門按職責分工負責）
推行動態審慎監管。包容處於發展初期的新業態發展。提高行業自律管理水平和能力，搭建企業與政府監管部門溝通協調橋樑，不斷促進規範發展。在敏感領域，根據行業和企業申請對處於研發階段、缺乏成熟標準或完全不適應現有監管體系的產品、服務開展並行研究和監測分析，同步研究科學有效的監管方法。（工業和信息化部、商務部、國家衛生計生委、工商總局、質檢總局、食品藥品監管總局、國家網信辦、銀監會、證監會、保監會等部門按職責分工負責）
（十一）完善風險管控體系。
最佳化風險管理機制。完善產業風險預警和分析體系，強化風險處置決策機制，提高對新興經濟領域潛在風險敏感性和突發情況快速處置能力。加強技術成熟度和技術風險評估。強化市場主體責任，加大懲罰性賠償力度。（國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、商務部、國務院法制辦等部門按職責分工負責）
提高信息化治理水平。加強線上、移動、大數據監管能力和隊伍建設，增強網上技術偵查、新產品檢驗檢測、金融領域新風險防範、網路信息技術產品和服務安全審查等技術水平。完善公共管理和決策工具體系，縮短風險監測信息反饋周期。（國家發展改革委、工業和信息化部、人民銀行、質檢總局、國家網信辦、銀監會、證監會、保監會等部門按職責分工負責）
（十二）構建多方參與的治理體系。
促進監管機構和社會力量相互協作，完善新產業新業態治理結構。明確平台企業參與治理的法律依據，確定平台企業在智慧財產權保護、質量管理、信息內容管理、協助申報納稅、社會保障、網路安全等方面的責任和義務，建立政企合作事中事後監管新模式。針對分享經濟發展帶來的勞動者和消費者權益保護新問題，建立政府、平台、行業組織、勞動者、消費者共同參與的規則協商、利益分配和權益保障新機制。調動第三方、同業、公眾、媒體等監督力量，形成社會力量共同參與治理的格局。（國家發展改革委、人力資源社會保障部、工商總局、新聞出版廣電總局、稅務總局、國務院法制辦、國家網信辦等部門按職責分工負責）
四、激發新生產要素流動的活力
培育新動能需要新的要素支撐。要加快相關領域改革，促進知識、技術、信息、數據等新生產要素合理流動、有效集聚，充分發揮其放大社會生產力的乘數效應。加速新技術新業態向傳統領域融合滲透，全面改造提升傳統動能。
（十三）完善智力要素集聚流動機制。
激發人才流動活力。創新事業單位編制管理辦法，完善相應的配套保障機制，破除制約高素質人才流動的體制機制障礙，賦予教師、醫生、科研人員等更大的流動自主權。建立有利於國有企業在人力資源管理方面進行創客化、平台化改造的制度。各類城市都要在戶籍或居住證等方面為新興經濟領域市場主體錄用人才提供便利。建立健全有競爭力的人才吸引制度，解決海外回國（來華）人才辦理戶籍、投資置業、簽證居留等方面的實際困難。（中央編辦、教育部、科技部、公安部、財政部、人力資源社會保障部、農業部、國家衛生計生委、國務院國資委等部門按職責分工負責）
營造有利於創新型企業家發展的良好環境。激勵勇於創新、敢於拼搏的企業家精神，依法保護創新收益和財產權。完善職業經理人市場，探索職業經理人社會化評價機制，建設專業化、市場化、國際化的職業經理人隊伍。（國家發展改革委、科技部、國務院國資委等部門按職責分工負責）
（十四）完善數據資源開放共享制度。
強化公共數據資源共享。完善政務信息資源共享管理辦法，建成國家數據共享交換平台和全國統一的政務信息服務平台，開展全國政務信息資源普查，形成動態更新的政務信息資源目錄，打破“數據煙囪”和“信息孤島”，以共享為原則，加強政務信息資源統籌管理。建立國務院部門之間和中央與地方政府之間的數據溝通和分享機制。（國家發展改革委牽頭負責）
健全政府信息公開和企業信息披露制度。根據數據安全屬性，依據有關規定，積極穩妥地向社會開放政府數據。制定嚴格的個人信息保護法規和大數據安全監管制度，嚴厲打擊非法泄露個人信息行為。（促進大數據發展部際聯席會議成員單位按職責分工負責）
（十五）強化科技成果加速轉化套用機制。
推動科技成果有效轉移轉化。按照市場規則，最佳化高校和科研機構科技成果轉移轉化流程和辦法，促進成果轉化和科研人員創業。支持智慧財產權中介服務機構發展。充分利用發明專利申請優先審查制度，建立專利審批快速通道，便利技術市場交易，建立有利於科研人員利用科技成果進行創業的利益分配機制，形成科研成果轉化的有效激勵。（科技部、國家知識產權局牽頭負責）
縮短科技成果轉化周期。建立利用財政資金形成的科技成果包向社會定期發布推廣制度。鼓勵支持企業與高校、科研機構結成新型研發組織，在高校和科研機構建立市場化運作的科技成果轉化平台，完善科技成果市場化轉化機制。通過政府購買服務等方式加大對科技類社會服務機構的支持力度，強化對新技術、新產品、新成果導入階段的金融支持，落實財稅支持政策。（科技部、財政部、農業部、人民銀行、稅務總局等部門按職責分工負責）
（十六）創新新技術新業態改造提升傳統產業的模式。
深入實施“中國製造2025”，促進制造業研發、生產、管理、服務模式變革，提高製造業質量和效益。開展“中國製造2025”城市（群）試點示範。增強制造業創新能力，夯實工業基礎，構建以智慧型製造為重點的新型製造體系。發展工業網際網路等新基礎設施。支持製造業與網際網路融合發展新型生產方式，促進從生產型製造向服務型製造轉變，構建供給與需求精準銜接的機制。（工業和信息化部牽頭負責）
加快推進“網際網路+”行動，充分發揮我國網際網路的規模優勢和套用優勢，加速推動網際網路套用由消費領域向生產領域拓展，積極拓展物聯網、雲計算、下一代網際網路、新一代移動通信等網路信息技術在設計、生產、運營等核心環節的深入套用，發展網路化研發、智慧型化生產、協同化製造和個性化服務。營造開放包容的發展環境，著力做優存量、提升增量，支持發展分享經濟，探索以開放共享為特徵的產業發展新模式。（國家發展改革委牽頭負責）
編制重點技術改造升級項目導向計畫，引導社會資金、資源等要素投向，採取產業投資基金等多種方式支持企業技術改造。針對不同領域，統籌採取多種模式，提升國家支持技術改造資金的使用效益。持續最佳化社會資本投資技術改造的政策環境。（國家發展改革委、工業和信息化部牽頭負責）
加快推進農村一二三產業融合發展，延伸產業鏈，拓展多種功能，構建形成交叉融合的產業體系。利用網際網路等新技術提升農業生產、經營、管理和服務水平。推動農業與旅遊、教育、文化等產業深度融合，壯大農村新產業新業態，拓展農業新價值鏈。逐步建立農副產品、農資質量安全追溯體系。創新公益性農技推廣服務方式，鼓勵地方建立農科教、產學研一體化農業技術推廣聯盟。（國家發展改革委、農業部牽頭負責）
利用新技術推進服務業轉型升級。加快建設跨行業、跨區域的物流信息服務平台，提升倉儲智慧型化水平和冷鏈物流服務水平，發展物流新模式，推動降本增效和創新發展。鼓勵傳統商貿流通企業積極利用物聯網、移動網際網路、地理位置服務、大數據等信息技術提升流通效率和服務質量。發揮龍頭企業作用，支持實體零售企業與電子商務企業優勢互補，整合服務資源，促進線上線下融合發展。加快推動傳統媒體與新興媒體深度融合，提升文化企業網路服務能力。（國家發展改革委、商務部、文化部等部門按職責分工負責）
五、強化支撐保障機制建設
適應新動能培育和傳統動能改造提升的新規律和新趨勢，在組織保障、政府採購、金融支持、統計分析等方面，調整相關政策和制度安排，更好服務新產業新業態健康發展。
（十七）構建統籌協調的組織支撐。
強化頂層設計和系統謀劃。最佳化新產業新業態的行業管理和產業發展資源配置，健全新興經濟領域協調機制，強化分享經濟、生命科學、綠色經濟、智慧型製造、創新金融服務等方面的統籌協調，強化立法、執法和產業發展等職能的銜接。（國家發展改革委、中央編辦牽頭負責）
協同推進相關工作。各地區、各部門要積極研究涉及本地區、本領域的新動能發展問題，分領域制定培育壯大新動能工作方案。健全對有關地區、部門落實培育新動能相關政策措施情況和開展先行先試、探索創新情況的監督檢查機制。加強對新動能發展的輿論宣傳，引導正確認識、回應社會關切、防止不當炒作，營造健康發展環境。（國家發展改革委會同有關方面牽頭負責）
（十八）完善採購等支持新技術套用的政策措施。
強化政府採購支持創新的機制。制定符合國際規則的創新產品和服務採購支持政策。在滿足提供公共服務和機構自身運轉基本需求的前提下，加大對初創企業提供的新產品、新技術、新服務的採購力度。探索首購、訂購等非招標方式，擴大前沿領域創新產品和服務的率先示範套用。（財政部牽頭負責）
在政府部門和國有企業招投標活動中，不得以企業經營年限、註冊資金等資質要求變相歧視新創辦企業，逐步加大對新創辦企業的支持。（國家發展改革委牽頭負責）
完善優先套用新技術新產品的支持機制。深化醫保支付方式改革，調整完善國家醫保目錄，及時將符合條件的創新藥物按規定納入目錄範圍，支持通過採用性價比高、療效確定的創新藥物降低醫療費用，大力發展商業醫療保險。面向新產業新業態發展需求，落實和完善首台（套）重大技術裝備使用等鼓勵政策。推進大型智慧型設備融資租賃。建立全面接納高比例新能源電力的新型電力系統，出台全額保障性收購管理細則。強化產品、技術、工程、服務“走出去”的協調互動，創新方式支持和拓展我國有競爭力的新技術、新產品海外套用。（國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、商務部、銀監會、保監會、國家能源局等部門按職責分工負責）
（十九）最佳化金融支持體系。
（二十）完善統計調查支撐機制。
建立完善新興經濟領域市場主體統計調查和監測分析制度，強化新產業新業態數據蒐集、處理、發布和共享工作。修訂完善《國民經濟行業分類》及有關分類標準，以適應培育壯大新動能需要。打造跟蹤分析新興經濟領域運行的統一數據平台。加強對分享經濟等新興經濟活動的核算，科學測算評估新興經濟活動在經濟成長、資源節約、勞動就業、收入稅收等方面的貢獻。構建反映新興經濟活動的指標體系，研究建立並擇時發布反映全貌和動態變化的新興經濟活動發展指數，提供趨勢性數據和預警分析支撐。（國家統計局牽頭）
各地區、各部門要充分認識加快培育壯大經濟發展新動能的重要性、緊迫性和艱巨性，把思想、認識和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，認真履職盡責、密切協調配合、主動擔當作為、加強督查檢查，切實把本意見提出的各項任務措施落到實處，為進一步激發市場活力和動力、加快新舊動能接續轉換營造良好制度環境。
國務院辦公廳
2017年1月13日
內容解讀
近日，國務院辦公廳印發了《關於創新管理最佳化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》（以下簡稱《意見》）。
《意見》強調，培育壯大經濟發展新動能，加快新舊動能接續轉換是促進經濟結構轉型和實體經濟升級的重要途徑，是推進供給側結構性改革的重要著力點。要牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以推進供給側結構性改革為主線，著力振興實體經濟，深入實施創新驅動發展戰略，大力推進大眾創業萬眾創新；進一步最佳化公共服務、創新行政管理，與時俱進、順勢而為、主動求變，促進制度創新與技術創新的融合互動、供給與需求的有效銜接、新動能培育與傳統動能改造提升的協調互動。
《意見》立足制度創新，明確改革引領、創新驅動、最佳化服務、融合發展、底線思維的基本原則，提出要構建形成適應新產業新業態發展規律、滿足新動能集聚需要的政策法規和制度環境。創新驅動發展的體制環境更加完備，全社會創業創新生態持續最佳化，人才、技術、知識、數據資源更加雄厚，有利於新供給與新需求銜接的市場機制基本形成，政府服務的回響速度和水平大幅提升，包容和支持創新發展的管理體系基本建立。
《意見》從四個方面提出了具體任務措施。一是提高政府服務的能力和水平。要主動適應新動能加速成長和傳統動能改造提升的需要，進一步提高行政審批服務效能，加速法規政策標準動態調整，鼓勵有條件的地方先行先試，提高創業創新服務效率。二是探索包容創新的審慎監管制度。在新興經濟領域貫徹更加包容和鼓勵創新的治理理念，建立公平開放的市場準入制度，健全信用約束機制，完善風險管控體系，構建多方參與的治理體系。三是激發新生產要素流動的活力。促進知識、技術、信息、數據等新生產要素合理流動、有效集聚，進一步完善智力要素集聚流動機制，完善數據資源開放共享制度，強化科技成果加速轉化套用機制，創新新技術新業態改造提升傳統產業的模式。四是強化支撐保障機制建設。調整相關政策和制度安排，通過構建統籌協調的組織支撐、完善採購等支持新技術套用的政策措施，最佳化金融支持體系，完善統計調查支撐機制，更好服務新產業新業態健康發展。
《意見》指出，要強化向實體經濟聚力發力的意識，積極運用新動能改造提升傳統動能。立足創新驅動，依託“中國製造2025”、“網際網路+”等推動傳統產業邁向中高端，促進實體經濟升級，使傳統產業在與新動能融合中形成更加適應市場需求的新技術、新業態、新模式，提升產品和服務價值鏈，煥發新活力。加快新舊動能平穩接續、協同發力，促進覆蓋一二三產業的實體經濟蓬勃發展。
意見解答
國家發展改革委負責同志就
《關於創新管理最佳化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》答記者問
近日，國務院辦公廳印發了《關於創新管理最佳化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》（以下簡稱《意見》）。國家發展改革委負責同志就此接受了記者專訪。
問：我們注意到新年第一次國務院常務會議審議通過了這份《意見》，請問檔案出台的背景是什麼，聚焦新技術新產業新業態新模式和利用新技術新業態改造提升傳統產業是出於什麼考慮？
答：培育壯大經濟發展新動能，加快新舊動能接續轉換是促進經濟結構轉型和實體經濟升級的重要途徑，是推進供給側結構性改革的重要著力點。黨中央、國務院領導對此高度重視。最近習近平總書記在世界經濟論壇開幕式上指出，中國將不斷激發增長動力和市場活力，加大重要領域和關鍵環節改革力度，讓市場在資源配置中起決定性作用，牽住創新這個“牛鼻子”，推進創新驅動發展戰略，推動戰略性新興產業發展，注重用新技術新業態改造提升傳統產業，促進新動能發展壯大、傳統動能換髮生機。總體看，《意見》的出台體現在“三個需要”上。
第一，主動適應引領經濟發展新常態的需要。經濟發展必然會有新舊動能疊代更替的過程。傳統動能由強變弱，經濟發展若想實現健康可持續，就需要新動能的蓬勃發展和傳統動能的轉型升級，形成新的“雙引擎”，這是經濟保持中高速增長，產業邁向中高端水平的必要條件。我國已步入工業化中後期，正處於經濟結構轉型升級的關鍵階段，也是新舊動能轉換的關鍵階段。應該看到，隨著勞動力成本上升，落後產能過剩嚴重，長期積累的結構性矛盾逐步顯現，傳統發展動能的支撐力量在消退。與此同時，新一輪科技革命和產業變革催生了大量新技術新產業新業態新模式，為我國加快轉型升級、增強發展主動權提供了重要機遇。一方面，要通過技術創新和制度創新的“雙輪驅動”，促進新技術新產業新業態新模式的快速發展。另一方面，要積極利用新技術新業態全面改造提升傳統動能，在淘汰落後產能的同時，立足創新驅動，依託《中國製造2025》、“網際網路+”等推動傳統產業邁向中高端，促進傳統產業在與新動能融合中形成更加適應市場需求的新技術新業態新模式，提升產品和服務價值鏈，促進覆蓋一二三產業的實體經濟蓬勃發展，煥發新的活力。
第二，深入推進供給側結構性改革的需要。當前，我國供給側與需求側的結構性矛盾突出，供給側結構性改革最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質量，根本途徑是深化改革。要通過解放和發展生產力，提高整個供給體系的質量，提高供給結構對需求結構的適應性，更好地滿足人民日益增長的物質文化需要，實現更高水平的供需平衡。這就需要通過改革創新，增強微觀主體內生動力，提高勞動生產率和全要素生產率，釋放新動能的發展空間，促進傳統動能的改造提升。
第三，塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展優勢的需要。創新是引領發展的第一動力，經濟發展的動能最終要體現在技術進步和生產力水平提升上。當今世界，新一輪科技革命和產業變革呈現多領域、跨學科、群體性突破新態勢，正在向經濟社會各領域廣泛深入滲透，這與我國經濟發展方式轉變形成歷史性交匯，這是當前我國新舊動能接續轉換的一個大背景。黨的十八屆五中全會提出要塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展，就是要加速培育壯大以技術創新為引領，以新技術新產業新業態新模式為核心，以知識、技術、數據等新生產要素為支撐的經濟發展新動能，加快套用新技術新業態改造提升傳統的動能。與此同時也要充分認識到，我們國家地域廣袤、人口眾多，經濟發展的韌性和迴旋餘地都很大。推進以人為核心的新型城鎮化、提升服務業發展水平、促進區域協調發展、拓展“走出去”參與國際合作的空間等都將帶來新的發展動能。
問：《意見》是我國培育新動能加速新舊動能接續轉換的第一份檔案，我們注意到《意見》聚焦到政府自身的“創新管理最佳化服務”上，這與以往發布的產業規劃、產業政策有很大不同，請問，選擇這個主題是出於什麼考慮？
答：培育壯大新動能、加快新舊動能接續轉換是一個循序漸進的過程。我國提出的創新驅動發展戰略綱要、《中國製造2025》、培育發展戰略性新興產業、“網際網路+”行動、大數據行動綱要等方面的舉措都是支持新動能發展、加快新舊動能接續轉換的舉措，這些都發揮了很好的作用。從當前發展情況看，制約新動能發展和傳統動能改造提升的瓶頸，有技術創新不足的問題，也有體制機制和政策環境方面的問題。《意見》主題最終確立為“創新管理最佳化服務”，主要是體現“三個符合”。
第一，符合新動能發展規律。新動能具有技術更迭快、業態多元化、產業融合化、組織網路化、發展個性化、要素成果分享化等新特徵，現有的一些經濟領域的制度、政策和管理規則已難以適應新動能蓬勃發展的需要，甚至在部分領域成為阻礙新動能發展的束縛因素，迫切需要加快制度創新步伐。從調研情況看，很多新興領域發展最需要的不是扶持，而是“鬆綁”，需要在服務和監管兩個方面推進新一輪改革。
第二，符合國際上發展新動能的大趨勢。面對新一輪科技革命和產業變革，主要國家紛紛圍繞培育壯大新動能制定戰略計畫。主要做法就是兩條：一方面是明確新動能發展重點，推動相關領域加快突破；另一方面就是著力營造有利於新動能發展的制度環境，而且第二方面的措施越來越多。為什麼?因為全球都處在科技革命和產業變革的初期，各國都需要通過制度創新來適應技術創新的發展，也就是我們常說的，生產關係要適應生產力的發展需要，誰適應的好，誰就能贏得主動。《美國創新戰略》（2015）將為人民提供創新型政府作為主題。德國認為促進重點領域技術突破的根源在於營造良好的創新環境。歐洲發布的《分享經濟指南》也是把完善分享經濟發展的政策環境作為主要著力點。
第三，符合政府職能轉變和產業管理轉型的需要。過去審批式、選擇式的產業管理方式已經難以適應新動能培育發展的需要，迫切需要進行調整，要按照讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，圍繞產業邁向中高端、培育壯大新動能、加快新舊動能接續轉換等目標，加快推進管理方式、理念、目標等的全方位轉型。要突出服務理念，大幅減少事前行政審批、健全事中事後監管，變管理為服務，進一步提升行政審批、法規調整、標準規範等方面政府服務的科學性、靈活性和針對性，為新動能的培育壯大、傳統動能改造提升提供更加便捷高效的政府服務。
問：請問《意見》的特點和亮點有哪些？
答：《意見》立足制度創新，有四個特點：
第一，突出供給側結構性改革的主線。將供給側結構性改革的要求貫穿全篇。按照創新發展理念，著眼長遠發展，強化制度供給的創新，著力人才、金融、技術等要素市場改革，將新生產要素的聚集和流動作為一項改革重點，推動人才、技術、數據等的合理流動，構建高素質創新人才更好參與培育壯大新動能的體制機制，旨在通過理順供給側的機制，為新動能加速集聚創造條件。
第二，突出包容創新的審慎監管理念。培育壯大新動能涉及很多新技術新產業新業態新模式，套用傳統管理方式很容易扼殺發展活力，應該貫徹更加包容創新的審慎監管理念。《意見》圍繞進一步激活市場機制，放寬政策限制，突破制度羈絆，鼓勵積極探索等提出了一系列放寬準入、審慎監管、防範風險的措施，提出實施以防範區域性、系統性風險和保護消費者合法權益為底線的管理模式，推動從處理具體事項的細則式管理轉變為事先設定安全閥及紅線的觸髮式管理。對底線之上，看得準的新業態要量身定做監管制度，看不準的技術和業態實行更具彈性和包容性的監管方式。
第三，突出政府自身的管理創新和服務升級。《意見》從深化“簡政放權、放管結合、最佳化服務”改革的角度，圍繞打造動態調整、快速回響、便捷高效的政府服務提出了一系列舉措，涉及工商、質檢、標準、智慧財產權、法規調整等多個方面。針對新興經濟業態變化快、創新多，對局部政策調整需求明顯等特徵，《意見》還提出探索權責下移的新興經濟領域矛盾問題化解機制，以更大力度支持有條件的地區創造更加寬鬆、靈活的政策法規環境，發揮地方政府的積極性和主動性。
第四，突出問題導向和政策可操作性。《意見》圍繞落實黨中央、國務院關於實施創新驅動發展戰略，推進簡政放權、放管結合、最佳化服務，推動大眾創業萬眾創新等一系列決策部署，著力最佳化服務、創新管理，增加服務新動能培育的有效制度供給。《意見》將利用新技術新業態全面改造提升傳統動能作為一個重點，結合落實《中國製造2025》，“網際網路+”行動，農村一二三產業融合等政策，與時俱進地提出了利用新技術新業態改造提升傳統產業的新模式。《意見》還同步制定了各有關部門的責任分工。
問：《意見》提到培育新動能要提高政府服務新興經濟領域市場主體的快速回響水平，這是出於什麼考慮？有哪些具體部署？
答：培育新動能、改造提升傳統動能主要依靠力量是企業，應該突出發揮市場對資源配置的決定性作用，注重調動市場主體的積極性和創造活力，但這並不代表政府就可以無為而治。要努力實現“看不見的手”與“看得見的手”協同發揮作用，達到“琴瑟和鳴”的效果。黨的十八大以來，黨中央、國務院持續深入推進簡政放權、放管結合、最佳化服務改革。當前，中央政府層面核准的企業投資項目累計削減比例已經接近90%，工商登記前置審批壓減85%以上，一站式審批、“網際網路+政務服務”大面積推開，有效改善了市場環境，極大激發了創新創業熱情，對新動能成長、傳統動能改造提升起到了很好促進作用。但也要看到，當前新動能發展對政府服務的科學化、便利化、靈活化提出了更高要求，唯有主動適應這些變革，政府才能更好發揮作用。下一步還需進一步強化服務意識、提高服務能力、提升服務效率。概括起來有三點：
一是反應要快。新動能領域有一批企業創新欲望強、經營方式多變，渴望快速搶占市場高點。適應它們的發展需求，需要更加充分地利用信息化等手段，最佳化服務流程，打通審批“堵點”，消除服務“盲點”。要及時調整相關標準、法規和政策，營造更適宜的創新生態，用高效率的服務為企業創新贏得更多的機遇。
二是理念要新。新動能領域大部分企業仍處於初創期、發展期、市場開拓期，以往以扶優扶強為核心的政策導向、扶持理念難以滿足這批企業的需要。要建立以功能性、普惠性為主的新型政策體系，最佳化扶持流程，比如通過信用評級與稅收便利掛鈎，減輕企業享受稅收優惠的審批負擔，讓市場主體，特別是中小企業和新創企業有更多獲得感。
三是重心要下移。新興領域個性化發展特徵明顯，很多方面的政策需求不具備普遍性，很難通過全局的政策調整來解決新生市場主體的現實需求，這就需要進一步發揮地方政府的主動性和創造性，在有條件、有需求的地方營造更加靈活、更加適宜的發展環境。《意見》提出結合全面創新改革試驗等工作，將新動能領域的權責同步下移，支持有條件的地方先行先試，積極探索改革的試錯容錯機制。
問：《意見》提出要構建包容創新的審慎監管制度，請問這是出於哪些考慮？具體會如何實施？會通過什麼樣的方式構建包容創新的審慎監管制度？
答：當前新技術、新業態瞬息萬變，新興經濟領域顛覆性創新多，跨界融合等新特徵明顯，培育壯大經濟發展新動能不能局限於傳統的思維定式，很多管理理念和管理方式已經不適應新的發展需求，很容易扼殺新的發展活力，需要與時俱進地調整轉變。審慎監管就是對新技術新產業新業態新模式等新事物的監管，既不能放任自流，又要抱有一種包容和審慎的心態，大體可理解為“一條底線、兩個監管、多元共治”：
一條底線，就是要劃定防範系統性區域性風險、保護消費者合法權益這條底線。要充分發揮信用管理的約束機制，在此基礎上，進一步實施以負面清單為主的產業準入制度，對底線之上的新業態新模式採取更加包容的監管方式，支持行業自律，鼓勵通過利用大數據監管、政企合作、社會協同治理等新的手段和模式，強化事中事後監管。同時，也要最佳化風險管理機制，提高對新興經濟領域潛在風險的敏感性和突發情況處置能力，善於運用新技術來創新和完善監管。
兩個監管，就是要堅持動態監管和協同監管。一是動態監管。新產業、新業態、新模式與傳統的產業、業態和模式有很大不同，有的遠遠超出了我們已有的認知能力和水平，決不能簡單套用舊思維、老黃曆，搞“削足適履”。要本著鼓勵創新的原則，區分不同的情況，做到“量體裁衣”，量身定做監管制度。比如，適應網際網路條件下金融創新發展的新趨勢需要完善金融監管機制。對一些新生的業態，在其發展之初，監管部門要及時跟蹤，對創新藥物、精準醫療等技術性強的領域，要同步開展監管方式、標準體系的研究，實現動態包容的監管。二是協同監管。由於新產業新動能跨界融合發展的特徵，國務院各部門在進行監管時要加強協同配合，逐步探索對跨界融合新產品、新服務、新業態的部門協同監管。要加強信息互換、監管互認、執法互助，推動線上監管與線下管理協同，形成監管合力。
多元共治，就是要順應分享經濟等新業態新模式的發展特點，積極構建多方參與的治理體系，促進監管機構和社會力量相互協作。當然，多元共治不是對現有管理方式的顛覆，而是有益補充，要充分發揮第三方機構、公眾、媒體、消費者和大企業的作用，形成社會力量共同參與治理的格局，提高行業治理效率。
問：《意見》提到要激發新生產要素流動的活力，新生產要素主要指哪些？它們與傳統生產要素有什麼區別？如何激發它們的活力？
答：大家都知道，土地、礦產、勞動力等傳統要素的供應增長受到很大限制，這是傳統動能減弱的重要原因，迫切需要生產要素的革新和升級。隨著科技革命和產業變革的深入推進，人才、技術、知識、數據、信息等新生產要素的大規模套用，極大地放大了生產力的乘數，為經濟增添新的活力，這是新動能發展的重要基礎。
這其中，人才是最具活力的要素。知識資源很多依附在人的身上，培育新動能很重要的一點就是要激發人的創造性。要落實好激勵人才創新的一系列措施，激發原創突破的活力。要進一步最佳化創新創業生態，創造條件支持高素質人才自由流動，激勵敢於創新、勇於拼搏的企業家精神，支持海外優秀人才來華創新創業，讓人的智慧源源不斷地轉化為現實生產力。
技術是最核心的要素。特別是要注重顛覆性創新和原始創新的引領作用，支持構建跨學科交叉融合的新型科研體制，強化智慧財產權的保護和套用，建立專利審批快速通道，建立有利於科研人員利用科技成果進行創業的利益分配機制，建立利用財政資金形成的科技成果包向社會定期發布推廣制度，讓更多前沿科技轉變為現實生產力。
數據是最具時代特徵的要素。信息技術與其他技術深度融合，使得經濟活動的數位化轉型不斷加快，提供了新的供給，集聚了新的動能。數據資源已經成為重要的生產要素。利用數據資源，最重要的是做好開放共享。有研究顯示，我國數據資源總量占全球13%，但80%割裂沉澱在不同部門中無法發揮效益。《意見》專門提出，要打破“數據煙囪”和“信息孤島”，加強政務信息資源的統籌管理。根據數據安全屬性，積極穩妥地向社會開放政府數據，同時要做好數據安全防護工作，保護個人隱私，維護國家安全。
問：《意見》將如何落實，讓實體經濟主體有獲得感？
答：國務院對這份《意見》的落實高度重視。有關媒體已經報導，2017年第一次國務院常務會議通過的這份檔案，被稱為國務院下發各部門的“督戰書”，要求各部門都要儘快按照檔案精神作出具體的分工落實安排，創新政府管理、最佳化政府服務，對新舊動能轉換給予更多支持。要切實加快新舊動能平穩接續，協同發力，促進覆蓋一二三產業的實體經濟蓬勃發展。
需要說明的是創新管理、最佳化服務永遠在路上。特別是新動能領域創新多、變化快，很多新興事務處於發展初期，主要國家都在探索相關領域的制度創新，管理方式和監管模式很難一次定型，過早明確具體的監管舉措不一定是最好的選擇。出於這個考慮，《意見》圍繞創新管理最佳化服務提出了一些方向性的政策，但都是建設性的政策，給下一步工作指明了方向。落實《意見》需要各方面進一步拓寬思路、大膽實踐，結合地方開展的試點示範、部門監管措施的動態調整等，在實踐中不斷探索，及時發現問題、解決問題，及時將成熟的經驗轉化為法規制度，讓廣大實體經濟市場主體有更多的獲得感。
