財政轉移支付制度是現代財政制度的重要內容，是政府管理的重要手段。為深入實施五大功能區域發展戰略，深化財稅體制改革，切實發揮財政轉移支付制度在我市經濟社會發展中的巨觀調控職能和激勵約束作用，引導資源要素最佳化配置，促進區域協調聯動發展，根據《中華人民共和國預算法》和《國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號），現就改革和完善市對區縣轉移支付制度提出如下意見。
一、改革和完善市對區縣轉移支付制度的必要性
近年來，我市深入實施五大功能區域發展戰略，按照分稅制財政管理體制要求，逐步建立了適應重慶發展需要的財政轉移支付制度，並集中財力主要用於增加對渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護髮展區的轉移支付，促進了區縣間基本公共服務的均等化。但與建立現代財政制度和實施五大功能區域發展戰略的要求相比，仍然存在一些問題和不足，主要是：事權和支出責任劃分不清晰，轉移支付結構不夠合理；與各功能區域發展契合不夠，要素引導不足；專項審批較多，與簡政放權的要求不符，不利於增強區縣統籌能力等。為儘快解決上述問題，必須科學規劃、有序推進，切實改革和完善市對區縣轉移支付制度。
二、總體要求
（一）指導思想。
貫徹落實黨中央、國務院全面深化財稅體制改革的有關精神，以促進各功能區域基本公共服務均等化，推動各功能區域科學發展、特色發展、差異發展為主要目標，建立適應五大功能區域發展戰略的轉移支付制度，明晰市與區縣事權和支出責任，完善一般性轉移支付穩定增長機制，規範專項轉移支付制度，加強轉移支付全過程管理，促進全市經濟社會持續健康發展。
（二）基本原則。
整體推進，分步實施。嚴格按照中央部署，緊密結合事權與支出責任劃分改革、稅收制度改革、收入劃分改革等，整體推進，分步實施。兼顧現有格局，聚焦關鍵問題，先建機制後加力度，處理好改革、發展與穩定的關係。
劃分事權，明確責任。在明確界定市與區縣事權的基礎上，合理劃分分級負擔和共同承擔的支出責任，強化區縣政府保障行政區域內基本公共服務的職責，建立事權與支出責任相適應的制度。
促進公平，強化引導。明確政府與市場邊界，逐步減少競爭性領域投入專項，使市場在資源配置中起決定性作用，維護公平競爭的市場環境。圍繞各功能區域發展定位，有效發揮財政政策資金的引導作用，提高市場配置資源的效率。
清理整合，規範管理。著力清理、整合、規範專項轉移支付，嚴格控制審批項目，增強區縣財政統籌能力，充分調動區縣和部門的積極性。嚴格轉移支付資金管理，完善全過程監控機制，促進公平、公開、公正，提高使用效益。
（三）總體目標。
力爭到2017年年底前，進一步明確劃分市與區縣的事權和支出責任。增強區縣對轉移支付資金的統籌能力，將一般性轉移支付占轉移支付總量的比例提高到60%以上，將專項轉移支付中切塊分配區縣的比例提高到2/3以上，將市級專項轉移支付項目壓縮30%以上。提升轉移支付分配效率，將轉移支付提前下達區縣的比例提高到80%以上。加大財力調節力度，將轉移支付後區縣間人均財力的差異度降至0.25左右，區域間人均財力的差異度降至0.15左右。
三、銜接事權和支出責任劃分，最佳化轉移支付結構
跟進中央與地方事權和支出責任劃分改革，逐步明確市與區縣事權和支出責任，並與之相適應推動分類管理，建立以均衡區縣財力、由區縣政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體的轉移支付制度。
市級事權由市級承擔支出責任。市級事權不得要求區縣承擔配套資金，原則上通過市本級支出安排，由市級直接實施；市級委託區縣實施的，足額安排專項轉移支付。隨著事權和支出責任的明確，逐步減少委託區縣實施的專項轉移支付。
區縣事權由區縣承擔支出責任。市級適當考慮區縣的財力水平和履職需要，通過一般性轉移支付給予支持。現有專項轉移支付中屬於區縣事權的項目應轉列一般性轉移支付。中央、市級出台的增支政策，屬於區縣事權的，形成的財力缺口原則上通過一般性轉移支付調節。
市級和區縣共同事權，區分情況劃分支出責任。主要依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。市級分擔部分可通過專項轉移支付委託區縣實施。現有一般性轉移支付中屬於市級委託事權和市與區縣共同事權的項目應轉列專項轉移支付。此外，涉及引導類、救濟類、應急類事務可通過專項轉移支付予以支持，以實現特定政策目標。
四、結合功能區域定位，完善一般性轉移支付制度
逐步建立以均衡性轉移支付為主體，適應五大功能區域發展戰略定位的一般性轉移支付體系。簡化轉移支付項目，最佳化轉移支付分配，既注重均衡財力，又突出功能導向，促進各功能區域協調發展。
簡化一般性轉移支付體系。將涉及收入分配、社會保障、義務教育等轉移支付中相對固定的部分，以及收入劃分改革後形成的補助基數，按照既定辦法全部提前下達區縣。將開發區、特色園區、樓宇經濟等稅收扶持政策統一納入產業集聚發展轉移支付，與均衡性轉移支付、基本財力保障獎補資金、國家重點生態功能區轉移支付、民族地區轉移支付、革命老區轉移支付、資源枯竭城市轉移支付、渝東北生態涵養發展轉移支付等整合統籌，全部採用因素分配，重點用於均衡財力和功能引導。
最佳化均衡財力轉移支付分配。加大均衡財力轉移支付力度，採用標準收支差方法作為測算區縣財力保障需求的基礎體系。細化標準收入指標，主要選取生產總值、行業增加值、分稅種收入和各項涉及基本公共服務的轉移支付等財經指標測算，力求準確評價區縣真實財力。擴展標準支出指標，梳理中央和市級出台的民生政策，量化教育、文化、養老、醫療、就業、公共安全、基層運轉等基本公共服務財政保障範圍和保障標準，分區縣、分項目核定標準支出，全面衡量區縣保障需求。根據財力實際，按比例對區縣標準收支缺口予以補助，促進區縣基本公共服務均等化。充分考慮農業人口轉移實際，建立轉移支付分配同農業轉移人口市民化掛鈎機制。充分考慮貧困地區、民族地區、革命老區、重點生態功能區的特殊情況，大幅增加對老、少、窮地區的轉移支付。
建立功能引導轉移支付制度。緊扣五大功能區域發展戰略定位，發揮轉移支付激勵約束引導作用。逐步將產業發展、人口轉移、稅收貢獻、貧困發生率、城鎮化率變動等經濟社會指標納入測算，將限制（禁止）開發面積、森林覆蓋率、空氣品質達標率、污水垃圾處理等生態環保指標納入測算，將收入結構、存量資金管控、供養人口管控等管理效率指標納入測算，力求引導資源要素按區域功能定位合理流動，激勵各區縣根據本地實際選擇有效發展路徑，約束各區縣加強管理、防範風險，實現可持續發展。
五、規範分配使用辦法，從嚴控制專項轉移支付
按照“取消一批，整合一批，調整一批”的思路，清理整合專項轉移支付項目，規範管理，調整結構，嚴控新設，加大切塊，簡政放權，增強區縣統籌能力。
規範專項轉移支付分配和使用。在不改變市級部門現有專項轉移支付項目分配權和管理權的基礎上，對需要進行項目審批的專項轉移支付，由市級主管部門會同市級財政部門逐項評估。凡區縣具有地域管理信息優勢、能夠選用客觀因素評價的，一律轉為切塊分配，逐步將專項資金切塊下達區縣的比例提高到2/3以上。市級主管部門圍繞五大功能區域發展戰略，結合部門工作規劃，會同市級財政部門研究制定分配辦法，選擇分配因素，明確使用方向，實施資金監管。對全市重大工程、跨區域的重點建設項目，主要採取項目法分配，由市級主管部門實施項目庫管理，規範項目申報、審批和監管等流程。規範專項資金管理辦法，一個專項轉移支付對應一個資金管理辦法，涉及對應多個資金管理辦法的，要進行整合歸併，不得變相增設專項轉移支付項目，逐步達到分配主體統一、辦法一致、程式唯一等要求。逐步統一不同專項轉移支付項目對同一區域的補助比例。除有明確規定外，專項轉移支付一律不得用於財政補助單位人員經費、運轉經費，以及建設和改造樓堂館所等項目。
從嚴控制專項轉移支付項目數量。一律取消專項轉移支付中政策到期、政策調整、績效低下等已無必要繼續實施的項目。整合歸併目標接近、投向類同、管理相近的項目。市級專項轉移支付項目中，同一市級主管部門的專項轉移支付項目總數只減不增，並力爭在2017年年底前壓縮30%以上。嚴控新設專項轉移支付項目，嚴格申報程式，新設專項轉移支付項目應依法依規設立，有明確的政策依據、績效目標、資金需求、資金用途、執行期限、主管部門和職責分工，由市級主管部門或區縣政府向市級財政部門提出申請，經市級財政部門審核並提出財力平衡意見後，提交市政府常務會議批准設立。新設專項轉移支付項目執行期限要與中期財政規劃相銜接。現有專項轉移支付項目應逐步明確執行期限，到期後自動取消，確需延續的按新設程式報批。新設專項轉移支付項目不得與財政收支規模、增幅或生產總值等指標掛鈎。市級各部門不得在各類檔案和工作會議、中長期發展規劃、計畫、實施意見中對設立、增加專項轉移支付事項作出規定。
逐步取消競爭性領域專項轉移支付項目。逐步取消“小、散、亂”，效用不明顯或市場競爭機制能夠有效調節的競爭性領域專項轉移支付項目，更多通過政府購買服務、政府與社會資本合作、風險補償、產業引導股權投資基金等途徑予以引導支持。對確需保留的具有一定外部性的競爭性領域專項轉移支付項目，應在事前明確補助機制的前提下，事中或事後更多採取貼息、先建後補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式，防止出現項目難以落實或套取補助資金等問題，增強財政資金的安全性和有效性。
六、強化轉移支付預算管理，提高資金使用績效
健全完善覆蓋轉移支付“設立、分配、公開、監督、評估、退出”全過程管理機制，著力提高轉移支付使用績效。
建立轉移支付目錄管理和信息公開制度。在全面清理轉移支付項目的基礎上，規範項目名稱，統一項目編碼，納入指標系統，實行目錄管理，非目錄範圍內的項目資金一律不予安排。同時，實行轉移支付分項目、分地區的預算公開。轉移支付安排情況由市級財政部門公開，各項轉移支付具體的管理辦法、申報指南和使用情況等由市級主管部門公開，逐步擴大公開範圍，細化公開內容，接受社會監督。
健全轉移支付下達、撥付機制。轉移支付提前下達比例要提高到80%以上，除據實結算等特殊項目外，一般性轉移支付提前下達比例要提高到90%以上，提高區縣預算編制完整性。加快轉移支付正式下達進度，除據實結算等特殊項目外，市級收到中央下達的轉移支付後，應在30日內正式下達區縣，市級預算安排對區縣的一般性轉移支付和專項轉移支付，應分別在市人民代表大會批准預算後的30日和60日內正式下達。區縣收到市級轉移支付後，應儘快明確使用方向，及時將資金分配下達到部門和項目。安排到區縣的資金，必須由市級財政部門統一下達，市級主管部門不得直接撥付。規範區縣橫向轉移支付，凡涉及區縣間橫向轉移支付事項，通過市級財政結算辦理。
健全監督與績效管理機制。建立健全轉移支付績效評價指標體系，加強績效評價結果套用，將其納入轉移支付分配因素。落實各級政府各部門監管責任，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制，重點解決資金管理“最後一公里”問題。建立支出進度、庫款餘額與轉移支付掛鈎機制。對區縣結轉兩年以上，且預算尚未分配到部門的轉移支付資金，一律收回市級統籌安排。對區縣結轉一年以上的轉移支付資金，可在不改變資金用途的前提下，加大整合力度，調整用於同一類級科目下的其他項目，並報市級主管部門和財政部門備案。為保障統計需要，市對區縣各項轉移支付，可根據區縣財政支出情況分解為對相關重點領域的投入。
七、加強組織領導
改革和完善市對區縣轉移支付制度是市委、市政府確定的重點改革任務，是財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強、利益調整大。市級財政部門要加快出台轉移支付管理辦法等配套制度，逐步建立轉移支付績效目標管理機制和績效評價體系。市級各部門要加強溝通協調，細化方案措施，抓好政策落實，確保改革順利推進。各區縣政府要結合本地區的功能定位和發展規劃，積極做好項目儲備，用好用活轉移支付資金，提高資金使用效益。各級審計、監督部門要加強對轉移支付制度機制、資金分配、管理使用、公開績效等情況的審計和監督檢查，對違反預算法等法律法規規定的，嚴肅追究責任。
