紅線突破在即。據國土資源部發布的最新數據，在跨入2009年那一刻，全國耕地面積為18.2574億畝。超出紅線的2574萬畝，約有1.71萬平方公里，已略大於北京市的1.68萬平方公裡面積。而此時北京的兩會上，數千代表委員正在熱議“擴內需、保增長”，各省上報的項目正以史無前例的速度和規模衝擊著中央剛剛收緊的地閘。一方面是紅線限制，一方面是面臨 “擴內需、保增長”的項目用地面積的擴大，因此地方政府掀起一場“造地運動”。
產生背景,實施措施,好處,逼出閒置土地,激勵機制,“先征地、後補償” 方式再放行,事例：聚焦合肥宋崗村的造地運動,宋崗村的“造地”運動,“燙手”的試點,破解難題,試點下一步,
產生背景
紅線突破在即。據國土資源部發布的最新數據，在跨入2009年那一刻，全國耕地面積為18.2574億畝。超出紅線的2574萬畝，約有1.71萬平方公里，已略大於北京市的1.68萬平方公里面積。
而此時北京的兩會上，數千代表委員正在熱議“擴內需、保增長”，各省上報的項目正以史無前例的速度和規模衝擊著中央剛剛收緊的地閘。
從2009年2月中旬起，全國九大土地督察局全面出動，調研轄區內擴大內需項目用地實情。這一戰役由國家土地總督察辦公室指揮，目前調研報告已陸續匯集國家土地總督察徐紹史案頭。
上海督察局提供了剛上報的調研報告。報告顯示，其轄區內上海、福建、浙江列入中央新增投資資金總量僅占3.8%，但即便是這區區的3.8%，對新增建設用地需求已高達94.7萬畝，僅浙江一省就需要占用耕地28萬畝，耕地占補平衡矛盾尖銳（耕地占補平衡是指，一個省區占用了多少耕地，需要通過土地整理復墾開發規劃，從而在本省內復墾耕地，占多少補多少）。
造地運動
造地運動值得注意的是，國土部數據顯示，2008年全國耕地面積淨減少面積是29萬畝。
全國政協委員、北京市國土資源局副局長謝俊奇表示，地方擴內需項目基本是把未來重大項目提前實施，中央對激增的用地，則通過釋放未來用地指標對應。已向兩會提交涉及耕地保護提案的謝俊奇認為：“雖然壓力會很大，但指標問題應該會得到圓滿解決。”
上海督察局局長高向軍則表示，平衡這場博弈，需要“大智慧與大勇氣”。
實施措施
為了緩解土地供需矛盾，有的政府審時度勢，創新模式，因地制宜地推進土地開發整理工作，採取築堤回填、修築堡坎坡改梯地等多項舉措，實施“造地運動”。在城市造地方面，該區立足當地實際，做到土地整理與城市基礎設施建設、移民搬遷、地災防治等方面相結合，採取項目業主負責和市場運作以及強化監管等有效舉措，先後整理各類沖溝、丘陵10餘處，不僅新增城市可用土地2800畝，為政府增加土地總收益4.7億元（扣除企業或業主投資成本和所得利潤外，政府收益1.3億元），而且還讓大量的移民搬遷任務在土地整理中逐步完成，節約大量移民和庫岸整治及地災防治資金，實現了經濟效益最大化。
造地運動
造地運動在農村造地方面，嚴格按照全區土地利用總體規劃和土地開發整理專項規劃，通過嚴密科學的規劃設計，啟動並實施了38個區縣級項目，投入專項資金6200餘萬元，開發整理土地1.54萬畝。在實施過程中，本著因地制宜的原則，對各個項目區內的田、水、路、林、村進行綜合整治，採取規範科學的工程與生物措施，平整土地，歸併零散地塊等方法，合理建設道路、溝渠、護坡、蓄水池、沉沙凼等農業與農業配套設施，圍繞建設現代農業，發展農村經濟為目的，不僅新增耕地9377.7畝，而且給農民種植帶來了巨大的經濟效益。 通過實施土地開發整理工程後，不僅新增了217.2畝可耕用地，緩解當地用地供需矛盾，而且使項目區成為了全國農業產業化龍頭企業魚泉榨菜集團的原料基地，僅種植一項，每年可為當地農民創收150餘萬元。
好處
逼出閒置土地
對於上海來說，7.7萬畝土地，這已經是目前每年所能提供用地之極限了，這個數字還僅僅是面對4萬億內需拉動大項目中，必須的新增建設用地規模。
上海用地瓶頸在於，其本輪規劃確定的土地指標早在2002年就已用完，目前幾乎所有的項目都需要調整規劃。關鍵的是，上海已經無法在本市範圍內通過土地的開發整理實現復墾，進而達到耕地的占補平衡。
這曾讓上海相關部門尤為頭疼，但對應政策很快展開。上海自身，寄望於通過盤活閒置土地的“控增逼存”模式改變被動，上海規劃與國土資源管理局（下稱上海規土局）人士對本報透露，目前其做法是，將上海各區縣的土地增量指標分配與存量土地消化相掛鈎。
對上海來說，如果能夠實現異地占補充平衡，這是取決定意義的。本報記者獲悉，目前統籌上海土地監督的國土督察上海局（下稱上海督察局）在經過調研了解後，已向國家土地總督察徐紹史提出了上述建議。
“你逼出多少閒置的土地，上頭再分配多少新增建設用地給予相應，從而調動區縣的積極性。”上海規土局人士透露，“前幾年被撤銷的開發區土地等都是存量範圍，而對提高利用率和容積率的土地，上海現在已經不再增收土地價款。”
與此同時，國家相應政策配套也緩解了地方的一些燃眉之急，國土資源部此前政策顯示，
地方可將新增中央和省（市）計畫投資項目，納入新一輪土地指標規劃統籌安排，此舉亦解決了土地指標中，中央與省級的用地需求。 上海也對此項政策進行了進一步的分解，據介紹，上海在市級重點市政基礎設施等獨立選址項目、重點地區（園區）用地項目的新增建設用地計畫上，由市統籌安排，重大產業項目，由市直接供地；而其餘各類項目計畫分解下達到各區縣政府統籌安排。
造地運動
造地運動上海規土局人士透露：“上海目前的新增建設用地計畫，是在上一年的基礎上增加20%，同時對區縣的分解也採用分批次下達方式完成。根據用地需求及土地節約集約利用狀況，這樣可以合理控制土地利用的節奏。”
激勵機制
臨近上海的浙江，正在操辦一場節約集約用地行動計畫。
此項名為“365”的計畫由浙江省政府直接負責，此項計畫擬降低單位GDP新增建設用地量消耗，記者從浙江國土資源廳最新了解，目前浙江這一數據為9.60平方米/萬元，同比過去降低了4.86%，新增建設用地綜合容積率同比增加5%。
同時，浙江省把耕地項目補助資金由每畝6000元提高到3萬元，浙江2009-2010年政府主導性重大建設項目計畫，擬將千萬畝標準農田質量提升工程和10萬畝低丘緩坡開發項目列入之中。浙江今年各級財政將為此增加不小的壓力。
國土督察上海督察局人士告訴本報，寧波市規定，其建設項目投資強度要在浙江省定基礎上上浮20%，商業項目容積率不小於1.3，住宅項目容積率不小於1.0，工業項目容積率一般不小於0.8，要求紡織等輕工類項目必須建3層以上廠房。
“寧波的經驗在於，不用新增建設用地規模，同樣可提高土地利用率。”上海督察局人士表示。寧波同時規定，符合條件通過改造廠房、增加容積率提高土地利用率的，不再增收土地價款和市政基礎設施配套費。
據悉，去年寧波共有38家企業實施低效廠房改造。在這一政策的作用下，新增建設面積140多萬平方米，容積率由以前的0.65提高到1.16。
位於浙江南端的福建省，2009年需供應擴內需項目37萬畝左右，比過去一年增加了20%以上，突如其來的用地需求，讓福建各級政府為此“絞盡腦汁”。
上海督察局人士透露，福建雖然山多地少，但是可供開發利用的低丘緩坡地後備資源相當豐富，約有4000多萬畝，目前該省正在建立開發利用低丘緩坡地的激勵機制。
“福建現在的方法，是由省級財政出資，採取以獎代補，給予所在縣（市、區）資金獎勵，用於補助低丘緩坡地開發利用過程中的水土保持、植被恢復和地質災害防治。”上海督察局人士透露。
與此同時，09年年初福建省出台《關於進一步減輕企業負擔促進經濟發展的若干意見》提出，在不低於國家統一規定工業用地最低出讓價的前提下，適當降低工業用地的土地出讓價格。此舉對於省內工業項目上馬具備促進作用。
“先征地、後補償” 方式再放行
與此同時，自上而下建立土地審批快速通道，其意也在讓渡4萬億項目。
2009年3月19日，國土部下發《關於改進報國務院批准單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》規定，地方面對突增的擴內需項目土地需求，在項目的初步設計階段，省級以下的市、縣國土資源管理部門就需要提早介入，從而縮短用地審查報批周期。
面對以往公路、鐵路等線性工程涉及多個市、縣，在申報上互相牽制問題，新審批採取“分段呈報”方式，先行完成用地組件報批工作的，也可以地（市）為單位分段呈報國務院批准用地。同時，國土部規定，地方報部審查材料，由現行的35件減少到10件。
通知進行了制度上的解禁，一場“先征地、後補償”的方式也為4萬億項目放行，但外界對此舉在能否保證被征地百姓利益上表示了疑義。
但地方為此進行的探求卻在突進，在國土審評新政刺激下，地方釋放了征地積極性，在長三角新一輪高鐵建設中，滬杭高鐵、寧杭高鐵均穿之而過的浙江嘉興市，目前採取了“5+2”和“白+黑”審批制度。
據悉，該市的嘉善縣在3天內完成了滬杭客運專線項目土地徵收協定（草案）的簽訂。
寧波則為4萬億項目特設行政審批處，將涉及項目建設4項12類行政許可事項和1項行政服務事項併入該處，由一個視窗統一受理，審批時限由一個多月縮短到10個工作日。
再如，上海市規土局亦聯契約級相關部門成立項目推進小組，協調擴內需項目推進中的問題。上海同時壓縮了農轉用審批時間，先期的預公告制度從10天以上，壓縮為最短3天。
事例：聚焦合肥宋崗村的造地運動
老省會造新地：聚焦合肥宋崗村的造地運動翁仕友
一個土地整理項目，讓宋崗村出了名。
位於合肥市長豐縣造甲鄉的宋崗村，是一個偏遠的鄉村。但2008年5月以後，這裡不僅引來了省內兄弟縣、沿海發達省代表團前來考察學習，甚至還引來了國土資源部高官的到訪。
引來眾多關注目光源自一個 “土地及宅基地整理和新農村建設項目”。該村黨支部書記崔廣鶴很嫻熟地向前來參觀的人介紹這個一年前啟動的項目。讓他頗為得意的是，通過土地整理，該村可新增耕地2512畝，其中“退宅還耕”新增耕地1656畝。
此時，安徽省省會合肥市正進行大規模的“造地”運動，宋崗只是其中一種模式。作為全國唯一一個“節地”試點市，合肥正試圖緩解土地供需矛盾，破解發展和保護耕地的難題。
宋崗村的“造地”運動
早在合肥開展節約、集約土地試點之前，宋崗村便開始了節地探索。
2008年年初，合肥市在全國率先提出以土地整理為平台，整合項目、資金，依託產業發展建設新農村的思路。同年2月，長豐縣申報了造甲鄉宋崗、陳劉村土地及宅基地整理和新農村建設項目，三個月後，項目啟動。
村書記崔廣鶴另外一個身份是該村土地流轉合作社社長。據介紹，該村所有整理的耕地和塘壩經過土地合作社以後，全部流轉給一家省級農業龍頭企業——園味園食品有限公司，該公司發展草莓種植、蔬菜生產加工等。農民得到的租金則是600市斤的稻穀，此後每年遞增30市斤。同時一部分農民成為該公司的職工或臨時工。
據介紹，這個項目總面積1.9916萬畝，涉及20個自然村莊、1295戶，3978人。通過土地整理，可新增耕地2512畝，其中“退宅還耕”新增耕地1656畝。而在整個合肥市，每年土地整理的規模有10萬畝，按照測算，新增的8000多畝。
崔廣鶴介紹說，項目實施後，農民的收入將會從去年的4860元增加到8000元，主要來自在園味園公司“幫忙”的收入、在外打工的收入和大棚蔬菜種植收入及國家涉農補貼。不過當地老百姓也有“兩怕”，一怕企業經營不善，租金落空；二怕沒地方打工，由於土地已全部流轉給公司，剩餘大量勞動力，尤其是那些年齡偏大、一輩子務農的農民得為生計謀出路。
“燙手”的試點
宋崗村僅僅是合肥節地試點的一個縮影。作為全國唯一一個“節地”試點市，合肥為這個“試點”籌備了很長時間。
2008年10月8日，國土資源部正式批准合肥市為全國唯一一個節約集約用地(簡稱節地)試點市。但由於沒有先例可供借鑑，一切都要“摸著石頭過河”，這讓合肥市國土資源局副局長徐國平感到壓力很大。
徐國平的另一個身份是合肥市土地管理委員會辦公室副主任，節地試點的具體負責人，他全程參與了試點的研商、申報、方案制定等。
2007年7月，國土部在長沙開現場會，總結長沙市一個片區節約土地的經驗。從長沙回來後，徐國平等便向合肥市土地處置的最高決策機構——土地管理委員會匯報，建議在合肥市進行類似試點。
徐國平回憶說，當時擬定了“大、中、小”三套方案，大方案就是在全市實行，中方案就是選擇一個區比如濱湖新區實行，小的方案就是像長沙那樣，做一個片區或項目。
“最後決定合肥市不做則已，要做就在全市範圍內做。”徐國平說。
2008年10月8日，國土資源部的復函下發，合肥市節約集約用地試點方案正式獲得批准。考慮到試點的總規模和建設周期，試點將按照“統一規劃、分步實施”原則穩步推進。
破解難題
“想通過試點，來破解保障發展與保護耕地之間的矛盾。”談到合肥申報試點動機時，徐國平如是說。
合肥市現有耕地562萬畝，人均耕地面積不足1.2畝，低於全國1.38畝的平均水平，土地供需矛盾非常突出。而且2005年以來，合肥實施了“三大推進”、加快現代化濱湖大城市建設等城建項目，每年建設又占用耕地近3萬畝。
如何在保護耕地的同時，保障城市的發展呢？合肥一直試圖尋找到“兩全其美”之策。
在試點獲準後，合肥市再次在城區加大清理閒置及低效利用土地，建立“收回(購)”和“退出”機制。合肥市還專門制定 “閒置及低效利用土地處置辦法”和“工業用地彈性使用年限實施辦法”兩個指導性檔案。
國土系統一位人士介紹說，城市真正閒置的土地已經很少，清理的主要是低效用地。但是在實際工作中，往往會遇到難以界定什麼程度才為 “低效”的難題。
一直在國土系統工作的徐國平介紹說，所謂節約就是能用劣質地不用好地，能用廢棄地不用耕地。所謂集約就是提高土地利用效率，提高土地利用強度。
為此合肥市在試點實施中提出了土地整理與宅基地整理和新農村建設、“141”統籌發展、開發區建設、城中村改造和濱湖新區建設五大“節地”模式，希望通過5年左右的努力，節約建設用地面積25%以上，使土地利用綜合效益提高20%。
試點下一步
據了解，合肥市正在探索“農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鈎”指標和“土地置換”指標在全市統籌使用的新路子，以此破解保障城市發展和保護耕地的難題。
截至2008年底，合肥市累計新增耕地17萬畝，連續9年實現了耕地占補平衡。大量整理出來的土地用於折抵建設用地指標或用於占補平衡，極大地緩解了城市用地的緊張。
“想把現行的土地管理體制、機制和相關部門的相關職能進行改革創新，創造出新的土地管理模式。”徐國平介紹說，合肥市“節地”試點不僅是為了破解保障發展與保護耕地的矛盾，還有另外一個目的。
徐國平認為，現在很多人片面認為節約用地是土地部門一家的事情，合肥的試驗實際上就是想把土地管理從過去一家管大家用，轉變成大家管大家用。同時合肥市國土部門希望，國土的“閘門”應該貫穿始終，而不是最後一關。
“規劃在預審的前期，就引入節約用地的理念。”在徐國平看來，國土管理這個“閘門”的關口一定要前移。但是在實際工作中，阻力很大，主要是部門利益。
分析人士認為，試點如何解決國土管理中的深層次問題，如何避免部門利益之爭，還有很長的路要走。“下一步怎么操作，確實是個頭疼的事情。”徐國平說。
