基本介紹
含義,政策,財政支農,特點,體制,經濟理論,建議,改革,普惠制弊端,新改革隱憂,主要國家,美國,歐盟,日本,
含義
在WTO農業多邊協定框架下，農業補貼具有兩層含義：一種是廣義補貼，即政府對農業部門的所有投資或支持，其中較大部分如對科技、水利、環保等方面投資，由於不會對產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，一般被稱為“綠箱”政策。 “綠箱”政策措施主要包括：①一般農業服務，如農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣和諮詢服務、檢驗服務、農產品市場促銷服務、農業基礎設施建設等；②糧食安全儲備補貼；③糧食援助補貼；④與生產不掛鈎的收入補貼；⑤收入保險計畫；⑥自然災害救濟補貼；⑦農業生產者退休或轉業補貼；⑧農業資源儲備補貼；⑨農業結構調整投資補貼；⑩農業環境保護補貼；地區援助補貼。
農業補貼
農業補貼如對糧食等農產品提供的價格、出口或其他形式補貼，這類補貼又稱為保護性補貼，通常會對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱”政策。主要包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼、農產品行銷貸款補貼、休耕補貼等。WTO《農業協定》的“黃箱”政策中規定給予開發中國家特殊差別待遇，對開發中國家為促進農業和農村發展所採取的下述支持和補貼措施可免予削減承諾，簡稱“發展箱”。主要包括：①農業投資補貼；②對低收入或資源貧乏地區生產者提供的農業投入品補貼；③為鼓勵生產者不生產違禁麻醉作物而提供的支持
政策
財政支農
我國的農業補貼政策始於20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現，之後逐漸擴展到農用生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等方面。如1979～1980年，財政用於農用塑膠薄膜的補貼就達16億多元，對當時農業的增產增收起到了重要作用。1980～1992年，政府主要採取放開農產品價格的政策，讓農民在市場交換中受益，財政上的農業補貼相對較少。1992年以後，我國對糧、棉等農產品實行較大力度的價格和流通干預政策，目標是控制嚴重的通貨膨脹。在通貨膨脹問題消除後，糧食價格不斷降低，已失去經濟學意義上的保護含義，而棉花則於1999年完全放開了價格，更談不上保護。入世前後，農業補貼問題備受各方關注，如今對農民採取直接補貼等一系列措施正在安徽等幾個省試行。
農業補貼
農業補貼長期以來，我國農業投入嚴重不足，資金投入偏重大江大河治理，直接用於改善農業生產條件和農民生活條件的基礎設施的投資比例偏小，農業已成為國民經濟發展的“軟肋”。我國國內支持水平在數量、結構、對象和方式等方面，與許多國家有較大的差距。對農業給予支持保護是世界各國為提高農業國際相對競爭力的通行做法，特別是美國、加拿大和歐盟等已開發國家為本國農業提供了大量的補貼。如2002年5月，美國政府頒布了《2002年農業安全與農村投資法案》，計畫在此後10年內要增加農業補貼1900億美元。世貿組織規則所允許使用的12類“綠箱”措施中，我國只使用了6類，國內政府各部門對農業的投入總量不及美國聯邦政府農業預算的1/5，國內支持總量（不含大江大河治理、生態環境等）僅占農業總產值的3.6%，遠遠低於世貿組織多數成員5%～20%的水平。而且，我國農業投資不穩，結構不盡合理。“一五”～“九五”期間，農業支出占國家財政總支出的比重，最高達17%，最低僅為3.4%；農業基建投資占國家基建總投資的比重最高達18.8%，最低為5.8%。同時，農業投資的結構逐漸向水利和林業傾斜。當前，在中央財政預算內農業基本建設投資中，水利最多，林業和生態建設次之，農業在農、林、水三大行業中所占份額最小。“九五”期間，中央財政用於農、林、水的基本建設投資中，用於水利為1049億元，占63.77%；用於林業為180億元，占10.94%；用於生態建設為260億元，占15.81%；用於農業為86.5億元，僅占5.26%。這與農業在整個國民經濟中的地位和作用不相適應。由此造成農業和農村經濟發展的深層次、根本性問題仍未得到根本解決，農業靠天吃飯的局面尚未根本改變，農業整體素質和競爭力弱，農民收入增長緩慢且難度不斷加大，農業和農村經濟發展仍然步履艱難，加入世貿組織後面臨前所未有的三大考驗，即農產品供求關係發生根本性變化的考驗、進口農產品衝擊的考驗和國際經濟發展嚴峻形勢的考驗。農業發展機遇存在，但需要條件和時間，而衝擊即將到來甚至已經凸現。
農業補貼
農業補貼特點
重點不突出、手段不得力、效果不明顯。主要表現在：（1）補貼範圍的普遍性：財政對農業生產流通領域的多環節、多類別的補貼，幾乎涉及到農產品生產與流通的全過程；（2）以價格補貼為主，貼息貸款為輔：大多數補貼用於降低農用生產資料的價格、支農服務的收費標準以及農產品購銷環節的補貼；（3）補貼方式的隱蔽性：長期以來，財政對農業補貼方式多採取“暗補”的方式，即財政補貼資金不直接以財政撥入的方式進行，而是通過流通渠道間接地給予補貼。這種方式體現在農業生產中，帶有一種補助性質。
農業補貼
農業補貼體制
（1）目前，我國財政農業支出實行分塊管理，有限的資金不能形成合力；（2）政府農業財政支出結構不合理，財政實際用於糧食流通環節的補貼太高；（3）監督機制不健全，造成資金流失。
經濟理論
中國入世前農業補貼政策的演化是由政府主導的強制性制度變遷，政府壟斷性供給農業補貼制度，農民的財產所有權和獨立人格沒有完全確立，政府與農民在補貼及其他福利上的博弈是一次性的，農民處於劣勢，也就注定其政策效率的低下。隨著經濟全球化和中國入世，以及農民社會地位和財產權的穩定，政府與農民將在農業補貼上構成一種多次重複博弈機制，形成一個新的農業補貼政策框架，雙方在這個規則下獲取各自的行動信息，並決定其合作態度，當特定環境發生改變時，雙方可以成功地採取策略加以應對，及時獲得競爭優勢。因此，有效的農業補貼政策將是政府與農民（或相關企業）共同選擇的結果。
農業補貼
農業補貼建議
農業補貼是“三農”政策的重要組成部分，當前的農業補貼主要有糧食直補、良種和農機補貼、農資綜合直接補貼等，實踐證明，這些惠農政策起到了促進糧食增產和農民增收的效果。但是現行補貼政策仍存在一些問題，如補貼的資金總量不足、補貼範圍小、補貼結構不盡合理、資金分散降低激勵效果等。為充分發揮農業補貼政策的導向和支持作用，建議進一步完善我國農業補貼政策體系。
農業補貼
農業補貼完善補貼結構 增加直補資金量
2005年我國財政支農資金為2975億，而糧食直補、獎勵補貼、良種補貼、農機補貼合計不超過230億，僅占全部支農資金的7．7%，而用於糧食和棉花流通環節的補貼仍占很大的比重，類似流通環節的間接補貼，缺乏透明度，補貼效率低下，農民受益較少。因此，建議完善補貼結構，不斷增加直補資金量。
二、改進補貼方式，提高補貼效率。即進一步擴大農民直接補貼規模和範圍，使直補的“特惠制”向“普惠制”推進。在直補方式上，既可考慮不與產量掛鈎的直接收入補貼，也可以考慮與產量掛鈎的直接補貼方式，還可以考慮選擇某些對增效增收作用明顯的生產環節進行補貼，如機耕機收補貼，推廣旱作農業節水灌溉技術補貼等。
向農業高新技術推廣傾斜
政府要採取多種形式扶持農業高科技的創新，如設立農業高新技術產業風險基金、採取貼息的方式引導金融部門或企業投資農業高新技術；建立全球農業高新技術信息網交提供信息諮詢服務；以股本投入的方式為農業科技企業提供資本金支持；加大對龍頭企業的直接科研資助等。
實施農民科技培訓補助
即每年安排一定的資金，用於骨幹農民的科技培訓補助。
農業補貼
農業補貼擴大補貼政策範圍
制定《農業補貼條例》
建議借鑑已開發國家的經驗和做法，儘快研究制定《農業補貼條例》，將一些行之有效的農業補貼政策制度化、法制化，通過法律法規對農業補貼預算予以硬性約束，保證農業補貼政策的穩定和加強。
改革
從“目標價格”補貼試點，到將“三補貼”（良種補貼、種糧直補、農資補貼）整合為“農業支持保護補貼”，再到對漁業油價補貼進行調整。中國中央層面上的農業補貼政策，正在進行一系列重大改革。
農業部介紹，目前中國中央層面上的農業補貼項目有50多種，在接下來的農業補貼政策改革中，對絕大部分的農業補貼政策都將做出大力度的改革、調整。像業內關注的“目標價格”補貼將會由大豆、棉花，擴展至三大主糧，而“三補貼”整合試點將在2016年向全國範圍內實施。
目前，中國農業補貼基本上實行的是“普惠制”，下一步改革的大方向，將會向種糧大戶、種糧能手和其它新型農業經營主體傾斜。簡單而言，就是誰種地誰種糧，國家才會給誰補貼。並不是像現在，只要在農村承包了耕地，就能享受各種種地、種糧補貼。
不過，從去年有關部門針對棉花、大豆推出的“目標價格”補貼試點、今年實施的整合“三補貼”試點來看，新的農業補貼改革也存在一些問題和矛盾。“目標價格”補貼的矛盾在於，從理論上講，改革的方向很對，但實際操作起來很難，甚至抬高了補貼成本；整合“三補貼”後帶來的問題是，擁有承包地的很多農戶，都開始籌劃著名提高農地租金。
前述接近農業部的專家分析表示，雖然“目標價格”補貼、整合“三補貼”兩類試點改革，都出現了一些矛盾和問題，但整個農業補貼改革向種糧大戶傾斜、向新型農業經營主體傾斜、向規模經營傾斜的大方向是對的，未來還需要積累一些試點地區的經驗，才能對整個農業補貼政策進行重大改革。
普惠制弊端
目前中央財政對農業實施的各種補貼政策，主要都是以“普惠制”的方式實施，比如自2002年以來，國家相繼實施的良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼和農機購置補貼（簡稱“四補貼”），以及2004年以來，陸續推出的糧食最低收購價、主要農產品臨時收儲政策（簡稱“托市政策”）。這些政策對提高農民收入，都起到較大的推動作用。
農業部部長韓長賦在2014年全國兩會上表示，2013年僅僅是“四補貼”，中央財政對口農民的直接補貼就高達1600多億元。而在實施“托市政策”當中，中央財政為種糧、種地農民，為農村養殖戶，所支付的各種補貼性收入，總計數額就更為巨大。如果再加上其它名目繁多的各種農業補貼，現在中央財政每年對農業的補貼已經超過1萬億元。
“四補貼”和“托市政策”實施十多年，目前已經暴露出諸多矛盾和問題。“四補貼”政策存在的主要問題是，只要是擁有政策性承包地的農民，不管種不種地，種不種糧，每一畝地，每年基本上都可以拿到90元左右的國家補貼。這樣造成的結果是，有的農民拿到補貼後，轉身去城裡打工了，而靠租地種糧的人，又享受不到種糧種地補貼。
“托市政策”出現的矛盾是，國家逐年提高主要農產品的最低收購價格，現在國內包括兩家在內的主要農產品價格，都比國際價格高出一大截，而國家儲備的糧食又由於各種原因賣不出去，導致國內整個糧食市場出現扭曲，糧油類加工企業叫苦不迭，國家財政也是因此嚴重受損。
在“四補貼”和“托市政策”之外，近些年國家推行的農業保險補貼、農產品加工補貼、漁業柴油補貼、畜牧良種補貼等農業政策，也出現各種各樣矛盾、問題。業內較為一致的看法是，應該及早對“普惠制”的補貼辦法進行大力度改革。
在今年的全國兩會上，全國人大代表、杭州娃哈哈集團董事長宗慶後就提出建議，國家應該儘快改變“普惠制”的農業補貼方式，減輕國家財政的沉重負擔，同時也讓真正種糧種地的主體能從中受益。
前述接近農業部的專家告訴經濟觀察報，在最近幾年全國兩會代表的議案、提案中，有不少都建議儘快對“普惠制”的農業補貼政策進行改革。國家發改委、財政部、農業部等方面，也先後進行了大量調研，在此基礎上，才先後推出棉花和大豆的“目標價格”政策試點、整合“三補貼”試點、漁業油價補貼調整等政策。預計更大範圍的農業補貼政策改革，將在2016年展開。
新改革隱憂
國家發改委、財政部等方面是在去年四五月，先後公布了棉花、大豆的“目標價格”補貼政策。在“目標價格”政策試點一年多後，相關部門發現，在具體的執行過程中，“目標價格”補貼也並不算完美，而且還存在像操作難度大、實施成本高等較為複雜的問題和矛盾。
新疆是去年實施棉花“目標價格”的試點地區，政策的要求是，棉農要到政府指定的特定機構交售棉花，才有權利享受到“目標價格”補貼的好處。東方艾格農業諮詢公司分析師馬文峰認為，這樣做的壞處是，政府給指定的棉花收儲機構帶來壟斷性機會，而一些收儲機構還可能通過對棉花壓級壓價及其他方面的尋租，來盤剝棉農利益，甚至還使國家支付大量額外補貼。
馬文峰認同“目標價格”補貼的大方向，但認為現在相關部門出台的棉花、大豆補貼政策，有悖於市場化改革的初衷，他建議，政府應該只按種植面積對棉農進行“目標價格”補貼，這樣操作起來可以節約成本，也可以實現充分市場化。
前述接近農業部的專家告訴經濟觀察報，從去年的執行情況來看，除了操作困難、成本太高，還出現了棉花價格下降、農戶和收購機構串聯起來騙取補貼等問題。對於馬文峰提出的按種植面積補貼辦法，該專家的說法是，單純按面積、按產量、按銷售量，去補貼種植農戶都會有漏洞，目前相關方面正在積極籌劃對“目標價格”補貼措施做進一步的改進。
據悉，按照國家發改委等方面的計畫，在對棉花、大豆的“目標價格”試點取得成功經驗之後，下一步將對玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品種也實施“目標價格”改革，再往後，將會對小麥、水稻也推行該項政策。
中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，“目標價格”政策比較適用於棉花、大豆、糖等非主糧品種，而對於三大主糧，尤其是小麥、水稻兩大口糧，官方應該持審慎態度，以免影響到農民的種糧積極性。
與“目標價格”實施的情況不同，今年5月農業部、財政部聯合推出的整合“三補貼”政策試點、7月推出的漁業油價補貼政策，目前都還沒顯現出同樣複雜的問題。不過，經濟觀察報從山西、河南等地也了解到，現在擁有承包地的很多農戶，已經開始籌劃著名提高耕地租金，以此來彌補整合“三補貼”後帶來的“損失”。
對於下一步農業補貼改革的方向和目標，前述接近農業部的專家補充表示，整體上，農業補貼改革將會向種糧大戶、家庭農場和農民合作社等主體傾斜，大的目標還是以保障國家糧食安全為主；對於新的改革中還可能出現的矛盾和問題，將會在繼續探索新型農業補貼措施的基礎上，加強政策的針對性和有效性，重點解決損害國家和農民利益的主要矛盾和關鍵問題。
主要國家
美國
1996年起，美國新的農業法案實行，以農業補貼制度代替了糧食儲備制度。政府不再通過糧食儲備拋補去糾正糧食市場扭曲，而是簡單地支付糧食加工商收購價和農民維持農場可持續的價格差。
農業補貼
農業補貼1995~2002年間，美國提供了1140億美元的農業補貼，年平均142.5億美元。美國農業補貼條款的適用範圍包括：玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻、大豆、油料、棉花、奶類、花生、糖類、羊毛和馬海毛、蜂蜜、蘋果、乾豆類等大約20種農作物；重點補貼對象是糧食、棉花、油籽和乳品生產。
歐盟
干預採購。是指當市場價格低於最低支持價格之時，政府採購特定的過剩農產品，並將其進行臨時性儲存或者出口。在絕大多數市場條件下，干預價格發揮著市場底線價格的作用。政府干預性採購的農產品必須符合最低質量要求。
生產和銷售配額。主要套用於糖和牛奶，目的是限制過度生產，並支持生產成本。配額則是通過減少內部供應來幫助支撐價格。
進口保護。目的是維持歐盟產品優先的基本原則，並且防止廉價進口產品損害歐盟的內部價格支持體系。為了確保進口產品不低於內部農產品的價格，歐盟對絕大多數進口農產品都要徵收高額關稅。歐盟農產品進口關稅率平均為30%，進口關稅率超過100%的農產品高達141種。
日本
特定農產品收入穩定計畫。如果市場價格低於“標準價”（前3年的平均市場價），農民將享受補貼。補貼對象主要是種植可耕作物、油籽、水果與蔬菜以及從事畜牧業的農民。
農業補貼
農業補貼差價補貼計畫。如果某些農產品當前的市場價格低於固定的參考價格，生產者可以享受差額補貼。
作物和牲畜補貼保險。政府為這些保險計畫提供40%~55%的保險費，農民則支付剩餘部分的保險費。當作物或牲畜因自然因素髮生意外損失之時，農民可以根據參保條件得到20%~80%的損失賠償。
