負債治污

“環境債”在某種意義上是地方債的“變種”，需要在政績、效益和環境三種取向中尋找平衡點，把握不好就易“走偏”。

基本介紹

• 中文名：負債治污
• 外文名：Liability of pollution control

簡述

吉林省發行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜；湖北發行16億元城投類企業債券治理大冶湖；安徽發行12億元債券治理巢湖入湖河道水環境；包括雲南昆明滇池污染新一期治理等在內，各地申請發行多種“環境債”……《瞭望》新聞周刊記者在湖南、湖北、上海、安徽等地採訪了解到，多地政府通過發行污染治理專項債券和向金融機構貸款等方式，加大生態文明建設的力度。

但是，“負債治污”在帶來環境改善的同時，也容易在政績、效益、環境三種取向間“走偏”。多位受訪專家和地方幹部建議，應通過合理劃分環保事權範圍並加大國家財政投入、培育市場化環境服務、推進環保金融創新等措施，改善和最佳化環境保護的投融資整體環境。

現狀

“錢可以慢慢還，污必須馬上治”

湘江上游的湖南省郴州市，地下蘊藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產資源，百年開發後遺留的重金屬污染問題突出。

如今，郴州一片曾被礦毒和污水嚴重污染的土地，被改造成了西河濕地公園。隨著污染企業被關停，厚厚的重金屬尾砂堆場得到安全處理，花葉芒、蘆葦、荷花、風車草等構築的生態壩淨化水質，西河濕地公園及周邊變成了風景如畫、生態宜居的新城區。

蘇仙區一位副區長介紹，隨著生態環境明顯改善，西河濕地周邊過去40萬元/畝乏人問津的土地，如今市價高的可達150萬元/畝至220萬元/畝。郴州市環保局局長李來華認為，“西河濕地”稱得上是一個生態、社會、經濟效益多贏的項目。

據了解，湖南省是國內首個發行重金屬污染治理專項債券的省份，迄今已成功發行重金屬污染治理專項債券67億元，西河濕地是債券募集資金投入的項目之一。據湖南省發改委統計，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元，有2成資金靠發行債券和貸款。

“錢可以慢慢還，污必須馬上治。”郴州市市長瞿海認為，資金、技術和管理是污染治理三大難題，但最困難的還是資金。西河濕地公園的建設，是污染治理資金籌措的新路。

不僅是郴州，在多地的實踐中，以環境保護為主題的地方融資亦方興未艾。在上海金融市場記者了解到，地方通過各種途徑向金融機構舉債，也是各地建設開展綠化、水利、河湖水環境治理、城市各類污染物收集處理等環保類公用事業的融資主渠道之一。

國家開發銀行研究院院長黃劍輝說，國開行在環境保護和公共設施管理上的貸款餘額占當年全部貸款餘額的比例較大，所創環境治理與片區土地開發捆綁的“蕪湖模式”已經在全國推廣。

要政績、要效益，還是要環境

上海證券交易所公開信息顯示，“環境債”的“正規軍”——污染治理債券利率為“基準利率+基本利差”，利率水平一般達7%左右，期限多為7年。從第3年至第7年末，每年需償還本金的20%及當期利息。而金融機構環保題材貸款，一般利息更高、還款周期更短。

在上海、湖南、湖北等地，本刊記者採訪了解到，地方政府背景的環保融資，償債方案有“上掛政府、下聯土地”特徵：有的是發債人與地方政府簽訂了保障一定百分比利潤的回購協定；有的是地方政府承諾將項目土地整理後形成商住用地及工業用地出讓淨收益逐年返還發債人；有的債券項目為了防止土地市場波動產生風險，還約定了其他償債保障措施。

“如果考慮政治前途，就要投形象工程；如果考慮信用風險，就要投經營性工程；如果考慮環境保護，就要投公益建設。”多位受訪的城市負責片區開發負責人說，“環境債”某種意義上是地方債的“變種”，需要在政績、效益和環境中尋找平衡點，把握不好就易“走偏”：

首先，容易催生“政績花瓶”和“形象工程”。有的地方融得資金後，將“借的當賺的”，在還款壓力較輕的存續初期搞短時間內有“視覺效果”的項目，“重地上輕管網”、“重基建輕機制”、“問投入不問回報”、“有借款計畫沒有還款計畫”等，不僅埋下債務違約風險，也難以起到環保實效。

其次，易淪為房地產等工商經濟的附庸。“借環境保護治理債，打土地升值、招商引資算盤”，這是有的地方拿環保“包裝”和“策劃”地方債的“生意經”。中部某市以湖泊及周邊生態治理名義發債8億元，但實施中卻將大筆資金投向道路、橋樑等城市基礎設施，項目將新增商業、綜合服務業用地、居住用地，發展旅遊和工商經濟放在環境效應之上。

此外，環保項目成了“鬍子”和“殼子”。有的地方融資建設起環保基礎設施工程，卻因缺乏相應財政保障機制或商業模式支撐，或缺乏後續資金成了“鬍子”，或建成缺乏資金維持常態化運轉的“殼子”。

改革

全國政協委員、湖南大學金融與統計學院教授戴曉鳳等多位受訪專家認為，生態文明建設既包括公益性投入，又涵蓋各類市場行為，其中關乎國計民生的基礎設施建設應由財政按照“財權事權匹配”的原則擔起來，而屬於市場的部分則由市場主體來完成。為此，需進行系列改革：

合理投入

一是，根據權責匹配原則，合理劃分環保事權範圍並加大國家財政投入。

全國人大代表、永清環保董事長劉正軍認為，我國環境污染歷史欠賬巨大，且GDP平均年增7.5%還將在未來不斷產生大量新的污染。根據已開發國家經驗，環保投入占到GDP的3%以上，環境質量才會得到改善，而目前我國中央財政對環保的投入約為3‰，加上地方和企業等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加環保財政投入，才可能打生態文明建設“翻身仗”。

一些地方財政部門負責人說，在目前財權主要集中於中央，稅收大戶如央企等利潤主要上繳中央的大背景下，而污染治理卻留給了地方，“舉債環保”實際上是這種“倒掛”機制下的無奈之舉和權宜之計。建議科學劃分中央和地方環保事權、投資範圍與責任，強化各級財政特別是中央財政對環保的投入、加大轉移支付中環保的權重、穩定和強化國債用於環保的支出。此外，還可考慮建立由政府控制的“環保超級基金”或國家環境保護專項基金，以解決受益主體與支付主體不對等問題。

政策支持

二是，強化對環保事業的政策支持力度。

多位受訪地方幹部認為，國家和省級層面在加大環境保護財政資金“硬投入”的同時，不能忽視建設政策“軟環境”。建議應在一些長期裹足不前的改革領域如污染者付費、治理責任追究和追溯立法、綠色稅收、環境資源價格改革、生態補償機制和促進綠色政府採購制度等方面大膽突破。此外，圍繞財政資金環保項目建設，對相關地方黨政一把手及責任人、責任部門的考核，不應停留在投資額度、項目進度等淺層面上，應該圍繞區域和項目環境改善績效開展量化評估，向社會公示並接受民眾監督。相關考核結果，要與領導幹部任用與獎懲掛鈎。

市場發育

三是，以政策促進綜合環境服務市場發育。

多位環保企業負責人認為，環保領域政府並不需要“事必躬親”，而是需要“環境管家”即綜合環境服務商。建議改革財政資金在環境領域以設施建設投資為主導的使用方式，變環保設備、工程採購為服務採購。政府設立綜合環境服務採購專項資金，採取補助、貼息、獎勵等方式，建立對設施運營等服務的長效補貼機制。出台鼓勵環保服務發展的財務稅政策，全面減免環境服務的營業稅。擴大增值稅減免範圍，由目前的垃圾、污水處理勞務等免徵增值稅擴大到綜合環境服務。

機制創新

四是，推進環保金融機制與政策創新。

黃劍輝說，要扭轉我國環保建設的被動局面，必須改變“財政有一塊投一塊”的狀況。針對環境治理項目資金需求大、周期長等特點，建議我國仿效一些國家做法，建立一家“綠色銀行”推進開發性環保金融，依託國家信用發債來籌集公益性環保建設資金。

目前，我國涉及環保的貸款，商業銀行投資仍局限於一些有盈利的環保項目。對此有金融界專家建議，國家要鼓勵金融機構建立環保信貸非營利操作平台，結合創建環保政策性投資開發公司、建立環保信貸政策性擔保和保險機制、引導建立結構和混合使用資金、發展排污費質押和治污設備租賃等創新業務等措施，將環保要素融入金融活動全過程，促使金融機構積極履行環境責任，降低社會環保投融資的風險和成本。