《西安市預防職務犯罪條例》意在為加強和規範預防職務犯罪工作，保證國家工作人員依法履行職務，促進廉政建設，根據有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本條例。
基本介紹
- 中文名：西安市預防職務犯罪條例
- 地區：西安
- 對象：職務犯罪
- 通過時間：2003年5月29日
- 相關會議：十三屆人民代表大會常務委員會
- 實施時間：2003年12月1日
綜述,條例內容,施行時間,條例（草案）的說明,
綜述
（2003年5月29日西安市第十三屆人民代表大會常務委員會第七次會議通過2003年9月28日陝西省第十屆人民代表大會常務委員會第六次會議批准
根據2010年7月15日西安市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過2010年9月29日陝西省第十一屆人民代表大會常務委員會第十八次會議批准的《西安市人民代表大會常務委員會關於修改部分地方性法規的決定》修正）
條例內容
第一章 總 則
第一條 為了加強和規範預防職務犯罪工作，保證國家工作人員依法履行職務，促進廉政建設，根據有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本條例。
第二條 本條例適用於本市行政區域內的預防職務犯罪工作。
第三條本條例所稱的預防職務犯罪，是指為防止國家工作人員貪污賄賂犯罪，國家機關工作人員瀆職犯罪、利用職權實施的侵犯公民 人身權利、民主權利的犯罪以及其他有關重大犯罪所進行的活動。
本條例所稱的國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員，國有企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員，國家機關、國有企業、事業單位委派到非國有企業、事業單位、社會團體中從事公務的人員以及其他依照法律規定從事公務的人員。
第四條 預防職務犯罪工作應當堅持標本兼治、綜合治理的方針，加強教育，健全制度，嚴格管理，強化監督，採取單位預防、專項預防、社會預防等多種方式，開展預防職務犯罪工作。
第五條 開展預防職務犯罪工作，應當遵守法律、法規，維護國家機關和國有企業、事業單位、人民團體的正常工作、生產秩序。
第六條 市、區縣預防職務犯罪工作領導小組負責組織、領導、協調預防職務犯罪工作，下設的辦公室具體負責日常工作。
預防職務犯罪工作實行單位負責，檢察機關指導、監督，有關職能部門配合，社會各界參與的工作機制。
第七條 預防職務犯罪工作實行領導責任制。單位主要負責人對預防職務犯罪工作負總責，其他負責人根據分工各負其責。
第八條 對預防職務犯罪工作成績突出的單位和個人，應當予以表彰、獎勵。
第二章 預防職責
第九條 國家機關、國有企業、事業單位、人民團體開展預防職務犯罪工作應當履行下列職責：
(一)制定預防職務犯罪的具體措施並組織實施；
(二)將預防職務犯罪工作納入培訓教育計畫，對工作人員進行思想政治教育、廉政教育和法制教育；
(三)建立健全內部管理制度，對容易發生職務犯罪的崗位和環節進行監督和制約；
(四)執行政府非稅收入等管理規定；
(五)實行單位負責人經濟責任審計制度；
(六)接受有關部門的指導、監督，如實提供有關情況和資料；
(七)督促、檢查所屬單位的預防職務犯罪工作；
(八)及時向司法機關移送涉嫌職務犯罪案件；
(九)交流有關預防職務犯罪工作的信息；
(十)履行預防職務犯罪工作的其他職責。
第十條 各級人民政府及其職能部門應當依法行政，實行政務公開，接受社會監督。
建立健全對政府採購人員、採購代理機構及其工作人員的制約機制，加強政府採購的監督。
第十一條 司法機關在履行審判、檢察職責中，應當加強和完善監督制約機制，實行審務公開、檢務公開等制度，確保司法公正，預防職務犯罪。
第十二條 國有企業、事業單位應當建立重大投資、資產處置、資金調度及其他重要經濟活動的決策、執行的監督制約機制。
國有企業、事業單位應當建立健全預防職務犯罪工作機制，加強對人事、財務、供應、銷售等重要崗位人員的教育、管理和監督。
第十三條 國家工作人員應當奉公守法，廉潔自律，防止下列行為的發生：
(一)借選拔任用國家工作人員之機謀取私利；
(二)利用職權或者職務上的影響，干擾司法機關、行政機關依法履行職責；
(三)干預建設工程的招標投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發及物資採購活動，從中謀取私利；
(四)違反決策程式決定經濟方面的重大問題、重大項目和大額資金的安排使用；
(五)利用職權要求有關單位給自己的配偶、子女或者其他親友貸款、撥款、借款或者提供擔保；
(六)縱容包庇配偶、子女或者其他親友和身邊工作人員進行違法、違紀活動；
(七)利用職權侵犯公私財產所有權；
(八)利用職權實施非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查、非法限制人身自由；
(九)法律、法規禁止的其他行為。
第三章 監督保障
第十四條 建立由檢察、監察、審計機關和法院及其他行政機關、相關單位參加的預防職務犯罪工作網路和聯席會議制度。
第十五條 預防職務犯罪領導小組的職責：
(一)負責組織、領導、協調、指導、檢查預防職務犯罪工作；
(二)制定預防職務犯罪工作的計畫和實施方案；
(三)開展預防職務犯罪的宣傳教育；
(四)研究制定預防職務犯罪的對策和措施；
(五)交流預防職務犯罪工作信息和有關情況；
(六)總結預防職務犯罪工作經驗，表彰先進；
(七)通報預防職務犯罪工作情況。
第十六條 檢察機關應當指導、督促職務犯罪多發行業和單位制定行之有效的防範措施，健全監督制約機制。檢察機關根據預防職務犯罪工作需要，可以在重點職能部門和系統、行業、單位設立預防職務犯罪工作聯絡點，開展多種形式的預防職務犯罪活動。
第十七條 檢察、監察、審計機關按照職責對下列事項可以開展專項預防：
(一)重點建設項目的預算決算、招標投標、發包承包；
(二)國債資金及其他資金的使用；
(三)國有資產處置；
(四)基金收支情況；
(五)土地使用權出讓、轉讓；
(六)政府採購；
(七)彩票發行；
(八)其他有必要開展專項預防的事項。
第十八條 檢察、監察、審計機關針對有關單位存在的問題，應當提出檢察建議書、監察建議書、審計意見書，送達被建議單位，同時抄送其上級機關或者主管部門，督促整改。
收到建議書、意見書的單位應當及時整改，並將整改情況在規定時限內書面報告提出建議、意見的機關。
第十九條 司法機關應當結合查處職務犯罪案件，組織開展警示教育、廉政報告會、法制講座、法律諮詢等多種形式的預防職務犯罪宣傳教育活動。
第二十條 新聞、文化、出版單位應當宣傳預防和打擊職務犯罪的情況，對國家工作人員履行職務行為進行輿論監督。
第二十一條 國家機關、國有企業、事業單位、人民團體應當保障預防職務犯罪工作所需經費。
第二十二條 任何單位和個人對國家工作人員利用職權實施的違法行為，有權控告和舉報。
有關部門對控告和舉報應當依照規定及時辦理，並為控告、舉報人保密。
任何單位和個人不得對控告、舉報人打擊報復。
第四章 法律責任
第二十三條 違反本條例規定，未履行預防職務犯罪工作職責的，由有關部門責令改正；
逾期未改正的，予以通報批評；
造成嚴重後果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。
第二十四條 違反本條例規定，有關單位接到檢察、監察、審計建議書、意見書後拒不採納的，由有關部門責令改正，因不採納建議、意見致使發生職務犯罪案件的，對直接負責的主管人員給予行政處分。
第二十五條 違反本條例規定，不移送涉嫌職務犯罪案件的，對舉報不及時查處的，或者打擊報復控告舉報人的，由有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。
第二十六條 違反本條例規定，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
施行時間
第五章 附則
第二十七條 本條例自2003年12月1日起施行。
條例（草案）的說明
主任、副主任、秘書長、各位委員：
我代表西安市人民檢察院，現就《西安市預防職務犯罪條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）作如下說明：
一、制定《條例》的必要性和可行性
首先，制定《條例》是實踐“三個代表”重要思想，適應反腐敗鬥爭形勢發展的需要。黨的十六大提出，堅決反對和防止腐敗，是全黨全國一項重大政治任務。職務犯罪是一種嚴重的腐敗行為，由於是發生在國家工作人員身上，其中不少還是黨員幹部、甚至是領導幹部，因此，同其他犯罪相比，它對我們黨群關係和幹群關係的危害，對我們改革開放和現代化建設事業的危害，對我們黨的肌體和政權肌體的危害，顯得更為直接、嚴重。有效地預防和解決職務犯罪問題，是黨心所系、民心所向，代表了廣大人民民眾的根本利益。多年來，我市不斷加大反腐敗和查辦職務犯罪的力度，一大批貪污賄賂、瀆職侵權腐敗分子受到了黨紀國法的嚴懲。但是，反腐敗的形勢依然很嚴峻，某些行業和領域的腐敗問題還相當嚴重。反腐敗鬥爭的實踐證明，只靠打擊這一手還不夠，還必須把治標和治本結合起來，加大治本的力度，通過深入持久地開展預防工作，才能有效地預防和解決腐敗問題。因此，通過立法進一步加強預防職務犯罪工作，既是貫徹落實“三個代表”要求的重要體現，也是當前開展反腐敗鬥爭的客觀需要。
其次，制定《條例》具有堅實的政策和法律依據。黨的十六大明確提出：“堅持標本兼治，綜合治理的方針，逐步加大治本的力度。加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓於各項重要措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題”。這不僅為預防職務犯罪立法指明了方向，而且也提供了強有力的政策依據。《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、全國人大常委會《關於進一步開展法制宣傳教育的決議》等法律、法規對預防職務犯罪以及預防職務犯罪工作的法制化問題也作了原則性規定。《憲法》第二十四條規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同範圍的民眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明建設。”《人民檢察院組織法》第四條第二款規定：“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠於社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作鬥爭”。2000年最高人民檢察院《關於進一步加強預防職務犯罪工作的決定》第十五條規定：“積極開展預防職務犯罪立法的調研和重大政策的論證，通過分析可能產生職務犯罪的薄弱環節和漏洞，提出完善立法和落實配套措施的建議，積極推動制定預防職務犯罪法律、法規，推進預防職務犯罪的法制化建設”。這些規定也是預防職務犯罪立法的法律依據。
第三，制定《條例》具有實踐基礎。近幾年來，我市檢察機關在黨委領導、人大監督和政府的支持下，依靠有關部門和社會各方面的配合與參與，不斷加大預防工作力度，完善反腐敗領導體制和工作機制，推動預防職務犯罪工作全面開展。在市委領導下，2000年12月成立了西安市預防職務犯罪領導小組，各區、縣和兩級檢察機關均建立了預防職務犯罪的領導機制，檢察機關與金融、國企、海關、稅務、工商、司法、建築、醫藥等8個行業建立了預防工作聯席制度，還與全市78個行業、部門近800家單位建立了預防工作聯繫點，形成了預防職務犯罪工作的網路。市地稅局、市工商局、市國稅局、市糧食局、市商貿委、市規劃局、市物資總公司、黑河工程指揮部和西電集團公司等50餘個系統和部門相繼制定了該系統和部門的《預防職務犯罪工作實施意見》，預防職務犯罪工作已在全市全面展開，並逐步由分散狀態向集中管理轉變，由初級形式的預防向系統全面預防轉變，由部門預防向與社會預防相結合轉變。預防職務犯罪工作的全面開展為地方立法奠定了基礎，同時，也需要地方立法進行規範和保障，使預防工作由一般的工作部署向依法規範推進，這就需要把預防立法工作儘快提上議事日程，以立法促進預防職務犯罪工作的規範和發展。目前，安徽省、江蘇省無錫市等全國7個省、市已制定了預防職務犯罪條例，為我們提供了成功的立法經驗。全國大部分省、市正在醞釀、起草預防職務犯罪的地方立法。綜合以上情況可以看出，目前我市預防職務犯罪立法的條件基本成熟。
二、《條例（草案）》的起草、徵求意見和修定
根據最高人民檢察院《關於進一步加強預防職務犯罪工作的決定》，在我市全面開展預防工作的基礎上，參考安徽省、江蘇省無錫市等地預防職務犯罪的立法經驗。去年年初，我院組成了由主管檢察長負責，研究室、預防處等部門人員參加的《條例（草案）》起草小組。一方面收集和學習有關法律、法規和預防職務犯罪的文獻資料；另一方面對我市檢察機關近年來開展預防職務犯罪工作的經驗和做法進行全面總結，特別是對各大系統、行業《關於開展預防職務犯罪工作實施意見》進行認真總結和提煉。在廣泛開展調查研究的基礎上，結合我市實際，進行集體研究，明確了條例起草的指導思想，擬定了《條例（草案）》的基本框架，於去年8月份形成了《條例（草案）》修改稿，並進行了六次大的修定。
《條例（草案）》基本定稿後，我們向有關部門、法律院校和法律研究機構及有關法學專家、學者共發出276份徵求意見，收到反饋58份。一致認為在我市進行預防職務犯罪立法是必要的，時機也基本成熟，對《條例（草案）》徵求意見稿基本同意。市政協專門組織各民主黨派、工商聯和法律界部分政協委員進行了討論，以市政協辦函[2002]48號檔案提出了修改意見和建議；省檢察院預防部門、市紀委研究室等部門和有關法律院校的專家、學者都認真回函反饋，即體現了對制定《條例》的關注，也提出了許多寶貴的意見和建議。對此，我院逐一認真進行討論，積極進行採納，在此基礎上對《條例（草案）》進行了修改。市人大內司委和法制委高度重視《條例（草案）》的修定，提出了許多很好的修改意見，我院充分予以採納，增加了有關條款，進一步增強了《條例（草案）》的可操作性，形成了設總則、預防責任、預防監督、獎勵與處罰、附則五章二十七條的《條例（草案）》，使其體系更趨完善。黨的十六大召開後，根據十六大精神，我們對有關內容又進行了修改，在此基礎上《條例（草案）》基本定稿，經市檢察院檢察委員會2002年12月9日會議討論通過，向市人大常委會呈報了關於提請審議《西安市預防職務犯罪條例（草案）》的議案。
三、《條例（草案）》需要說明的問題
（一）關於預防職務犯罪的概念。《刑法》將職務犯罪的主體限定在國家機關、國有公司、企業、事業單位和人民團體的國家工作人員。《刑事訴訟法》第十八條第二款規定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對於國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”。根據以上法律規定，《條例（草案）》總則第三條將預防職務犯罪的概念界定為“本條例所稱的預防職務犯罪，是指為防止貪污賄賂犯罪、國家工作人員瀆職犯罪和國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪以及其他重大犯罪所進行的活動。”這樣規定，既符合《刑法》、《刑事訴訟法》的規定，又突出重點，便於開展預防工作。
（二）關於執法主體。預防職務犯罪是一項涉及社會各個方面和領域的綜合性、系統性工程，涉及具體的單位和部門眾多。實踐表明，該項工作不可能由某個職能部門獨立承擔，也不可能同一些專門的行政或部門法那樣在條例中設立單一的執法主體。對立法中涉及的這個重要問題，我們本著客觀、求實的精神，根據在預防職務犯罪工作中各部門的法律地位和職責作了規定。《條例（草案）》第五條第一款規定：“預防職務犯罪工作實行單位各負其責，檢察機關指導、監督，有關職能部門配合，社會各界參與的工作機制。”把單位、檢察機關、有關職能部門和社會各界的預防工作的職責全面作了規定。檢察機關是國家的法律監督機關，是打擊、防範職務犯罪的重要職能部門，為了保障《條例》的貫徹實施，第五條第二款明確規定“市人民檢察院監督本條例的實施”。從而對執法主體作了較為客觀、全面的規定。
（三）關於預防責任。預防職務犯罪工作的主體是國家機關、國有公司、企業、事業單位和人民團體，《條例（草案）》在總則中規定了預防職務犯罪實行單位各負其責和實行領導責任制，為了增強貫徹執行《條例》的實效性和可操作性，我們在認真總結和研究各大系統、行業制定的《預防職務犯罪工作實施意見》的基礎上，對預防職責作了進一步的充實，《條例（草案）》第八條規定：“國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體開展預防職務犯罪工作應當履行下列職責：（一）制定預防職務犯罪的具體措施並組織實施；（二）將預防職務犯罪工作納入制培訓教育計畫，對工作人員進行思想政治教育、廉政教育和法制教育；（三）建立健全內部管理制度，對易發職務犯罪的崗位和環節進行監督和制約；（四）執行預算外資金、行政事業性收費和罰沒收入等財經管理制度，實行單位負責人任期離任經濟責任審計制度；（五）接受有關部門的指導、監督，如實提供有關情況和資料；（六）對所屬單位的預防職務犯罪工作進行督促、檢查；（七）對涉嫌犯罪的人員，應當及時移送司法機關處理；（八）實行信息公開制度，經常交流有關預防職務犯罪的信息；（九）履行預防職務犯罪的其他職責”。同時，對政府部門、司法機關、國有公司、企業、事業單位需要加強的預防工作，單列條款專門作了規定。根據中共中央《關於加強和改進黨的作風建設的決定》和國務院制定的一系列預防和解決腐敗問題的政策、法規，對國家工作人員奉公守法、廉潔自律作了七項禁止性規定。這樣，就使預防責任比較系統、全面、充實和具體，加強了貫徹執行《條例》的可操作性。
（四）關於聯席會議的職責。2000年12月，在市委領導下，我市成立了預防職務犯罪領導小組，由市委、市政府領導同志和檢察長擔任領導，市委和市政府的29個有關委、辦、部、局的主要負責同志為領導小組成員，形成了黨委和政府對預防職務犯罪工作齊抓共管的格局。市預防職務犯罪領導小組通過聯席會議制定預防工作方案、部署預防工作，總結、交流預防工作的經驗和信息，表彰先進，檢查、通報預防職務犯罪工作的情況。檢察機關是預防職務犯罪的重要職能部門，領導小組將辦公室設在檢察機關，並負責領導小組的日常工作。實際上，市預防職務犯罪領導小組擔負著全市組織、協調、指導、檢查預防職務犯罪工作的職責。與此同時，各區、縣也成立了預防職務犯罪領導機制，擔負著同樣的職責，將辦公室設在檢察機關，負責領導小組的日常工作。因為領導小組是在黨委領導下進行工作的，而地方立法是規範社會事務，故第三章第十四條作了聯席會議職責的規定。
（五）關於檢察機關指導、督促案件多發單位加強預防工作和在重點職能部門、系統、行業、單位設立預防職務犯罪聯絡點問題。從我市查處職務犯罪案件的情況看，職務犯罪已從經濟領域向司法機關、黨政機關以及行政執法部門等諸多領域滲透；涉案金額越來越大；涉案人員職務越來越高；窩案、串案增多，甚至出現了個別單位班子整體犯罪的嚴重現象，形成了案件的多發單位和行業。為了有效的遏制和減少職務犯罪，第三章第十五條第一款規定：“檢察機關應當指導、督促職務犯罪多發行業和單位制定行之有效的防範措施，健全監督制約機制”。為了便於檢察機關發揮法律監督的職能作用，對預防職務犯罪工作履行指導、監督職責。《條例（草案）》第十五條第二款規定：“檢察機關根據預防工作需要，可以在重點職能部門和系統、行業、單位設立預防職務犯罪聯絡點，開展多種形式的預防職務犯罪活動”。預防職務犯罪聯絡點，是檢察機關和有關職能部門和系統、行業、單位聯繫預防工作的橋樑，不設編制。可以通過聯繫制度、法制講座等多種形式共同研究，全面開展預防工作，以推動預防工作向縱深發展。
（六）關於預防經費問題。預防職務犯罪工作是全黨和全社會的一項重大政治任務。在預防職務犯罪工作中，召開會議、印發預防刊物和宣傳資料、設立預防公益廣告等工作，確實需要一定的經費。因此，各有關單位和財政部門，應根據實際情況劃撥預防經費，以保證預防工作的順利進行。因此，《條例（草案）》第二十條規定：“國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體應當把預防職務犯罪工作納入目標管理，保證所需經費，認真組織實施”。
以上是我對《條例（草案）》的說明，請審議。
我代表西安市人民檢察院，現就《西安市預防職務犯罪條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）作如下說明：
一、制定《條例》的必要性和可行性
首先，制定《條例》是實踐“三個代表”重要思想，適應反腐敗鬥爭形勢發展的需要。黨的十六大提出，堅決反對和防止腐敗，是全黨全國一項重大政治任務。職務犯罪是一種嚴重的腐敗行為，由於是發生在國家工作人員身上，其中不少還是黨員幹部、甚至是領導幹部，因此，同其他犯罪相比，它對我們黨群關係和幹群關係的危害，對我們改革開放和現代化建設事業的危害，對我們黨的肌體和政權肌體的危害，顯得更為直接、嚴重。有效地預防和解決職務犯罪問題，是黨心所系、民心所向，代表了廣大人民民眾的根本利益。多年來，我市不斷加大反腐敗和查辦職務犯罪的力度，一大批貪污賄賂、瀆職侵權腐敗分子受到了黨紀國法的嚴懲。但是，反腐敗的形勢依然很嚴峻，某些行業和領域的腐敗問題還相當嚴重。反腐敗鬥爭的實踐證明，只靠打擊這一手還不夠，還必須把治標和治本結合起來，加大治本的力度，通過深入持久地開展預防工作，才能有效地預防和解決腐敗問題。因此，通過立法進一步加強預防職務犯罪工作，既是貫徹落實“三個代表”要求的重要體現，也是當前開展反腐敗鬥爭的客觀需要。
其次，制定《條例》具有堅實的政策和法律依據。黨的十六大明確提出：“堅持標本兼治，綜合治理的方針，逐步加大治本的力度。加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓於各項重要措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題”。這不僅為預防職務犯罪立法指明了方向，而且也提供了強有力的政策依據。《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、全國人大常委會《關於進一步開展法制宣傳教育的決議》等法律、法規對預防職務犯罪以及預防職務犯罪工作的法制化問題也作了原則性規定。《憲法》第二十四條規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同範圍的民眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明建設。”《人民檢察院組織法》第四條第二款規定：“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠於社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作鬥爭”。2000年最高人民檢察院《關於進一步加強預防職務犯罪工作的決定》第十五條規定：“積極開展預防職務犯罪立法的調研和重大政策的論證，通過分析可能產生職務犯罪的薄弱環節和漏洞，提出完善立法和落實配套措施的建議，積極推動制定預防職務犯罪法律、法規，推進預防職務犯罪的法制化建設”。這些規定也是預防職務犯罪立法的法律依據。
第三，制定《條例》具有實踐基礎。近幾年來，我市檢察機關在黨委領導、人大監督和政府的支持下，依靠有關部門和社會各方面的配合與參與，不斷加大預防工作力度，完善反腐敗領導體制和工作機制，推動預防職務犯罪工作全面開展。在市委領導下，2000年12月成立了西安市預防職務犯罪領導小組，各區、縣和兩級檢察機關均建立了預防職務犯罪的領導機制，檢察機關與金融、國企、海關、稅務、工商、司法、建築、醫藥等8個行業建立了預防工作聯席制度，還與全市78個行業、部門近800家單位建立了預防工作聯繫點，形成了預防職務犯罪工作的網路。市地稅局、市工商局、市國稅局、市糧食局、市商貿委、市規劃局、市物資總公司、黑河工程指揮部和西電集團公司等50餘個系統和部門相繼制定了該系統和部門的《預防職務犯罪工作實施意見》，預防職務犯罪工作已在全市全面展開，並逐步由分散狀態向集中管理轉變，由初級形式的預防向系統全面預防轉變，由部門預防向與社會預防相結合轉變。預防職務犯罪工作的全面開展為地方立法奠定了基礎，同時，也需要地方立法進行規範和保障，使預防工作由一般的工作部署向依法規範推進，這就需要把預防立法工作儘快提上議事日程，以立法促進預防職務犯罪工作的規範和發展。目前，安徽省、江蘇省無錫市等全國7個省、市已制定了預防職務犯罪條例，為我們提供了成功的立法經驗。全國大部分省、市正在醞釀、起草預防職務犯罪的地方立法。綜合以上情況可以看出，目前我市預防職務犯罪立法的條件基本成熟。
二、《條例（草案）》的起草、徵求意見和修定
根據最高人民檢察院《關於進一步加強預防職務犯罪工作的決定》，在我市全面開展預防工作的基礎上，參考安徽省、江蘇省無錫市等地預防職務犯罪的立法經驗。去年年初，我院組成了由主管檢察長負責，研究室、預防處等部門人員參加的《條例（草案）》起草小組。一方面收集和學習有關法律、法規和預防職務犯罪的文獻資料；另一方面對我市檢察機關近年來開展預防職務犯罪工作的經驗和做法進行全面總結，特別是對各大系統、行業《關於開展預防職務犯罪工作實施意見》進行認真總結和提煉。在廣泛開展調查研究的基礎上，結合我市實際，進行集體研究，明確了條例起草的指導思想，擬定了《條例（草案）》的基本框架，於去年8月份形成了《條例（草案）》修改稿，並進行了六次大的修定。
《條例（草案）》基本定稿後，我們向有關部門、法律院校和法律研究機構及有關法學專家、學者共發出276份徵求意見，收到反饋58份。一致認為在我市進行預防職務犯罪立法是必要的，時機也基本成熟，對《條例（草案）》徵求意見稿基本同意。市政協專門組織各民主黨派、工商聯和法律界部分政協委員進行了討論，以市政協辦函[2002]48號檔案提出了修改意見和建議；省檢察院預防部門、市紀委研究室等部門和有關法律院校的專家、學者都認真回函反饋，即體現了對制定《條例》的關注，也提出了許多寶貴的意見和建議。對此，我院逐一認真進行討論，積極進行採納，在此基礎上對《條例（草案）》進行了修改。市人大內司委和法制委高度重視《條例（草案）》的修定，提出了許多很好的修改意見，我院充分予以採納，增加了有關條款，進一步增強了《條例（草案）》的可操作性，形成了設總則、預防責任、預防監督、獎勵與處罰、附則五章二十七條的《條例（草案）》，使其體系更趨完善。黨的十六大召開後，根據十六大精神，我們對有關內容又進行了修改，在此基礎上《條例（草案）》基本定稿，經市檢察院檢察委員會2002年12月9日會議討論通過，向市人大常委會呈報了關於提請審議《西安市預防職務犯罪條例（草案）》的議案。
三、《條例（草案）》需要說明的問題
（一）關於預防職務犯罪的概念。《刑法》將職務犯罪的主體限定在國家機關、國有公司、企業、事業單位和人民團體的國家工作人員。《刑事訴訟法》第十八條第二款規定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對於國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”。根據以上法律規定，《條例（草案）》總則第三條將預防職務犯罪的概念界定為“本條例所稱的預防職務犯罪，是指為防止貪污賄賂犯罪、國家工作人員瀆職犯罪和國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪以及其他重大犯罪所進行的活動。”這樣規定，既符合《刑法》、《刑事訴訟法》的規定，又突出重點，便於開展預防工作。
（二）關於執法主體。預防職務犯罪是一項涉及社會各個方面和領域的綜合性、系統性工程，涉及具體的單位和部門眾多。實踐表明，該項工作不可能由某個職能部門獨立承擔，也不可能同一些專門的行政或部門法那樣在條例中設立單一的執法主體。對立法中涉及的這個重要問題，我們本著客觀、求實的精神，根據在預防職務犯罪工作中各部門的法律地位和職責作了規定。《條例（草案）》第五條第一款規定：“預防職務犯罪工作實行單位各負其責，檢察機關指導、監督，有關職能部門配合，社會各界參與的工作機制。”把單位、檢察機關、有關職能部門和社會各界的預防工作的職責全面作了規定。檢察機關是國家的法律監督機關，是打擊、防範職務犯罪的重要職能部門，為了保障《條例》的貫徹實施，第五條第二款明確規定“市人民檢察院監督本條例的實施”。從而對執法主體作了較為客觀、全面的規定。
（三）關於預防責任。預防職務犯罪工作的主體是國家機關、國有公司、企業、事業單位和人民團體，《條例（草案）》在總則中規定了預防職務犯罪實行單位各負其責和實行領導責任制，為了增強貫徹執行《條例》的實效性和可操作性，我們在認真總結和研究各大系統、行業制定的《預防職務犯罪工作實施意見》的基礎上，對預防職責作了進一步的充實，《條例（草案）》第八條規定：“國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體開展預防職務犯罪工作應當履行下列職責：（一）制定預防職務犯罪的具體措施並組織實施；（二）將預防職務犯罪工作納入制培訓教育計畫，對工作人員進行思想政治教育、廉政教育和法制教育；（三）建立健全內部管理制度，對易發職務犯罪的崗位和環節進行監督和制約；（四）執行預算外資金、行政事業性收費和罰沒收入等財經管理制度，實行單位負責人任期離任經濟責任審計制度；（五）接受有關部門的指導、監督，如實提供有關情況和資料；（六）對所屬單位的預防職務犯罪工作進行督促、檢查；（七）對涉嫌犯罪的人員，應當及時移送司法機關處理；（八）實行信息公開制度，經常交流有關預防職務犯罪的信息；（九）履行預防職務犯罪的其他職責”。同時，對政府部門、司法機關、國有公司、企業、事業單位需要加強的預防工作，單列條款專門作了規定。根據中共中央《關於加強和改進黨的作風建設的決定》和國務院制定的一系列預防和解決腐敗問題的政策、法規，對國家工作人員奉公守法、廉潔自律作了七項禁止性規定。這樣，就使預防責任比較系統、全面、充實和具體，加強了貫徹執行《條例》的可操作性。
（四）關於聯席會議的職責。2000年12月，在市委領導下，我市成立了預防職務犯罪領導小組，由市委、市政府領導同志和檢察長擔任領導，市委和市政府的29個有關委、辦、部、局的主要負責同志為領導小組成員，形成了黨委和政府對預防職務犯罪工作齊抓共管的格局。市預防職務犯罪領導小組通過聯席會議制定預防工作方案、部署預防工作，總結、交流預防工作的經驗和信息，表彰先進，檢查、通報預防職務犯罪工作的情況。檢察機關是預防職務犯罪的重要職能部門，領導小組將辦公室設在檢察機關，並負責領導小組的日常工作。實際上，市預防職務犯罪領導小組擔負著全市組織、協調、指導、檢查預防職務犯罪工作的職責。與此同時，各區、縣也成立了預防職務犯罪領導機制，擔負著同樣的職責，將辦公室設在檢察機關，負責領導小組的日常工作。因為領導小組是在黨委領導下進行工作的，而地方立法是規範社會事務，故第三章第十四條作了聯席會議職責的規定。
（五）關於檢察機關指導、督促案件多發單位加強預防工作和在重點職能部門、系統、行業、單位設立預防職務犯罪聯絡點問題。從我市查處職務犯罪案件的情況看，職務犯罪已從經濟領域向司法機關、黨政機關以及行政執法部門等諸多領域滲透；涉案金額越來越大；涉案人員職務越來越高；窩案、串案增多，甚至出現了個別單位班子整體犯罪的嚴重現象，形成了案件的多發單位和行業。為了有效的遏制和減少職務犯罪，第三章第十五條第一款規定：“檢察機關應當指導、督促職務犯罪多發行業和單位制定行之有效的防範措施，健全監督制約機制”。為了便於檢察機關發揮法律監督的職能作用，對預防職務犯罪工作履行指導、監督職責。《條例（草案）》第十五條第二款規定：“檢察機關根據預防工作需要，可以在重點職能部門和系統、行業、單位設立預防職務犯罪聯絡點，開展多種形式的預防職務犯罪活動”。預防職務犯罪聯絡點，是檢察機關和有關職能部門和系統、行業、單位聯繫預防工作的橋樑，不設編制。可以通過聯繫制度、法制講座等多種形式共同研究，全面開展預防工作，以推動預防工作向縱深發展。
（六）關於預防經費問題。預防職務犯罪工作是全黨和全社會的一項重大政治任務。在預防職務犯罪工作中，召開會議、印發預防刊物和宣傳資料、設立預防公益廣告等工作，確實需要一定的經費。因此，各有關單位和財政部門，應根據實際情況劃撥預防經費，以保證預防工作的順利進行。因此，《條例（草案）》第二十條規定：“國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體應當把預防職務犯罪工作納入目標管理，保證所需經費，認真組織實施”。
以上是我對《條例（草案）》的說明，請審議。
