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1.總則
1.1 編制目的
為有效預防和及時處理文物安全突發事件,最大限度地避免和減少文物安全突發事件的發生及其危害和影響,建立信息暢通、反應快速、高效運轉、指揮有力、職責明確、臨事不亂的應急機制,維護正常的文物管理秩序,確保我市各類文物安全。
1.2 編制依據
依據《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國突發事件應對法》《國家文物局突發事件應急工作管理辦法》《文物安全與行政執法信息上報及公告辦法》《陝西省文物保護條例》《陝西省重大文物安全事故行政責任追究規定》《西安市不可移動文物保護條例》《西安市歷史文化名城保護條例》《西安市城市更新辦法》《西安市應急預案管理辦法(修訂稿)》《西安市突發事件總體應急預案》等有關法律法規、規章、相關檔案規定,制定本預案。
1.3 適用範圍
本預案適用於全市各級文物主管部門管理的文物和博物館單位(以下簡稱文博單位)發生文物安全突發事件的預防、預警、應急準備和應急回響等工作。
本預案所指文物安全突發事件,是指全市各級文物主管部門管理的古文化遺址、古墓葬、古建築、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡、代表性建築和博物館、紀念館等遭盜竊、盜掘、破壞、丟失、損毀的事件。洪澇災害、地震災害、地質災害、森林草原火災、氣象災害等其他各類突發事件應急處置工作遵照當地人民政府的有關規定執行,其中造成文物損毀的,啟動本預案。
非文物主管部門管理的文博單位,文物安全突發事件的預防、預警、應急準備和應急回響等工作,參照本預案執行。有主管部門的,其主管部門應當指導文博單位制定各自的突發事件應急預案。田野文物等無使用人的不可移動文物,由區縣政府制定突發事件應急預案。
1.4 工作原則
(1)預防為主、科學管理。牢固樹立文物安全是文物工作生命線的思想,始終把預防文物安全突發事件擺在重要位置,常抓不懈,防患於未然,堅持預防與應急並重,常態與非常態相結合,細緻排查各類文物安全隱患,採取科學有效的預防和控制措施,嚴防文物安全突發事件的發生。
(2)統一領導、分級負責。建立健全統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的文物安全突發事件應急機制。市政府統一領導我市區域內發生的文物安全突發事件應急處置工作。
(3)依法處置、快速反應。嚴格依照國家有關法律法規開展文物安全突發事件的預防、控制及處置工作。建立安全預警和快速處置機制,在文物安全突發事件發生時,立即啟動應急預案,在屬地政府統一領導下,果斷採取有效措施,在最短時間內控制事態,將危害與損失降到最低程度。
(4)整合資源、分工協作。加強以屬地管理為主的應急救援力量建設,充分利用各領域專業應急資源,統一規劃、資源共享、信息互通、有效聯動,各類專業應急救援力量與文物安全領域相關專業技術機構分工協作,密切配合,形成應對文物安全突發事件的有效合力。
(5)注重科技、加強研發。充分發揮資源最大效益,運用科技產品輔助,加強文物安全管理研究和技術開發,採用先進的監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設施,提高應對文物安全突發事件的科技水平。
1.5 文物安全突發事件分級標準
根據文物安全突發事件可能造成的危害程度、影響範圍及財產損失等情況,將我市文物安全突發事件由高到低劃分為特別重大文物安全突發事件、重大文物安全突發事件、較大文物安全突發事件3個級別。
1.5.1 特別重大文物安全突發事件
(1)全國重點文物保護單位發生火災、被盜造成文物本體損毀、坍塌、丟失,或因其他類型突發事件(洪澇災害、地震災害、地質災害、森林草原火災、氣象災害等,下同)造成文物本體損毀的。
(2)省級文物保護單位發生重大火災、嚴重被盜、大面積損毀、重要文物建築坍塌,或因其他類型突發事件造成文物本體嚴重損毀的。
(3)館藏一級文物被盜、丟失、損毀的;館藏二級文物被盜、丟失、損毀5件(含5件)以上的;館藏三級文物被盜、丟失、損毀10件(含10件)以上的;館藏一般文物被盜、丟失、損毀20件(含20件)以上的。
1.5.2 重大文物安全突發事件
(1)省級文物保護單位發生火災、被盜造成文物本體損毀、坍塌、丟失,或因其他類型突發事件造成文物本體損毀的。
(2)市級、縣級文物保護單位發生重大火災、嚴重被盜、大面積損毀、重要文物建築坍塌,或因其他類型突發事件造成文物本體嚴重損毀的。
(3)館藏二級文物被盜、丟失、損毀5件以下的;館藏三級文物被盜、丟失、損毀5件(含5件)以上的;館藏一般文物被盜、丟失、損毀10件(含10件)以上的。
1.5.3 較大文物安全突發事件
(1)市級、縣級文物保護單位發生火災、被盜造成文物本體損毀、坍塌、丟失,或因其他類型突發事件造成文物本體損毀的。
(2)館藏一般文物被盜、丟失、損毀的。
2.應急組織體系
2.1 應急指揮機構
成立西安市文物安全突發事件應急指揮部(以下簡稱市應急指揮部),在市政府領導下,開展文物安全突發事件的應急處置工作。
總 指 揮:市政府分管副市長
副總指揮:市政府分管副秘書長
市文物局局長
成員單位:市委宣傳部、市委網信辦、市發改委、市民宗委、市公安局、市財政局、市資源規劃局、市生態環境局、市住建局、市城管局、市文化旅遊局、市文物局、市應急管理局、市市場監管局、市秦嶺保護局、西安海關緝私局、市消防救援支隊,各區縣政府、西鹹新區及各開發區管委會。
主要職責:
(1)組織、指揮、協調各成員單位參與文物安全突發事件的應急處置工作。
(2)按照中央和我省、我市有關突發事件信息發布工作指導方針,確定或與有關部門共同研究信息發布的內容、時間、方式等,做好信息發布工作。
(3)研究解決文物安全突發事件處置過程中的重大問題。
2.2 辦事機構
市應急指揮部下設辦公室(以下簡稱市指揮部辦公室),辦公室設在市文物局,辦公室主任由市文物局局長兼任。
主要職責:
(1)承擔市應急指揮部日常工作。
(2)收集、分析文物安全相關信息,並向市應急指揮部報告。
(3)組織協調各成員單位和專家會商研判事件發展態勢,對事件所造成的損失和影響進行評估,為市應急指揮部進行決策提供依據。
(4)組織協調各方力量開展應急處置工作。
2.3 成員單位職責
市委宣傳部:負責組織指導文物安全突發事件、應急處置等信息的發布,處置文物安全突發事件相關輿情;協調新聞媒體做好新聞報導。
市委網信辦:負責文物安全突發事件相關網路輿情的監測,根據情況開展輿情應對和處置工作。
市發改委:根據文物安全突發事件處置需求,協助市應急指揮部提供文物保護重大項目建設審批原始資料。
市民宗委:配合相關部門做好宗教活動場所文物安全方面的宣傳教育和突發事件的預防、控制及應急處置工作。
市公安局:負責預防和打擊文物犯罪,偵查和處理文物安全突發事件中的違法犯罪案件;協助相關部門做好文物安全突發事件的調查與處置工作。
市財政局:負責文物安全突發事件處置經費保障工作。
市資源規劃局:負責組織、協調、指導和監督文物、宗教等行業主管部門做好涉及文物安全的地質災害防治工作;在土地利用和礦產資源開採審批中落實文物保護用地政策,對危害文物安全且涉及土地利用或礦產資源開採的違法行為進行核查處理,預防文物安全突發事件的發生。
市生態環境局:負責對危害文物安全的環境保護違法行為進行查處。
市住建局:加強城鄉建設過程中的文物保護工作;會同文物部門對在文物保護單位的保護範圍和建設控制地帶內實施違法建設的單位進行行政處罰。
市城管局:督促在文物遺址上建立城市公園的相關單位加強文物保護和安全管理工作,負責文物保護單位周邊城市道路環境衛生的治理及執法工作。
市文化旅遊局:督促指導各級旅遊行政管理部門在涉及文物保護單位的旅遊景點管理中加強文物保護,落實文物安全保護措施;會同文物、公安部門對旅遊景區內的文物進行安全檢查;配合有關部門對在旅遊發展中危害文物安全的違法行為進行核查處理。
市文物局:負責收集文物安全信息,分析研判文物安全形勢,健全文物保護管理機制,加強基層文物保護網路建設,開展文物安全預防各項工作,組織文物安全培訓和宣傳教育;負責因自然因素以及人為非故意因素引起的文物安全突發事件調查與處理,指導開展善後業務和技術處置工作;承擔市指揮部辦公室日常工作。
市應急管理局:指導和督促文物行業主管部門對文博單位進行安全生產監督。
市市場監管局:配合文物部門,加強對文物商店、文物拍賣經營單位的監管,依法依責查處有關違法經營行為。
市秦嶺保護局:對發現的秦嶺北麓生態環境保護格線區域內的破壞文化遺存、文物古蹟問題,按照格線化管理相關制度,及時將線索移交至區縣(開發區)文物主管部門查處。
西安海關緝私局:開展打擊走私文物專項行動,負責走私文物案件辦理,加強打擊文物走私能力建設。
市消防救援支隊:負責文物消防安全指導和督查工作,負責文博單位發生火災時的撲救工作;負責現場搶險和應急救援,配合做好文物安全突發事件的現場處置工作;參與制定實施防範搶險救援過程中次生破壞的工作方案。
各區縣政府(開發區管委會):負責建立本轄區文物安全突發事件應急管理工作體制機制,制定本轄區文物安全突發事件應急預案;做好本轄區內的文物安全防範及應急物資儲備工作;督促轄區內文博單位做好文物安全防範及應急物資儲備工作;組織文物安全突發事件區域人員撤離和臨時安置;負責文物安全突發事件的先期處置工作,及時上報相關信息,協助、配合市應急指揮部做好文物安全突發事件應急處置各項工作;配合各級文物主管部門做好文物安全突發事件的善後處置和文物恢復、修復工程。
2.4 專家庫
市指揮部辦公室應建立健全文物安全突發事件應急處置專家庫,在文物安全突發事件發生時抽調相應專家參與應急處置,提供決策建議和技術支持。
3.預防預警
3.1 預防
按照早發現、早報告、早處置的要求,各級文物行政主管部門和文博單位應當做好應對文物安全突發事件的思想準備和組織準備,提高安全意識,增強防範力量,加強制度建設,落實安全責任,開展安全檢查,強化日常巡查,維護設施設備,及時消除隱患。做好日常信息的收集與傳報,對可能發生涉及文物安全的預警信息進行全面評估和預測,制定有效的監督管理責任制和預防應急控制機制,主動與當地公安、消防等部門聯繫溝通,建立科學有效的文物安全聯動機制。
各級文物行政主管部門和文博單位建立風險分級管控和隱患排查治理工作機制,對本行業、本單位存在的危險因素進行辨識,對危險因素可能產生的後果進行認真研究,做好風險分析工作,制定隱患排查計畫,按計畫開展隱患排查工作並制定相應處置措施,隱患整改工作應明確責任部門和責任人。對短期內能夠完成整改的隱患要立即消除;對情況複雜、短期內難以完成整改的隱患,要限期完成整改。
3.2 預警
3.2.1 預警發布
充分利用日常監測、安全檢查、日常巡查和隱患排查手段,建立健全預警機制。當出現以下情況之一時,市指揮部辦公室組織相關成員單位、專家會商研判,發布預警信息:
(1)收集到文物安全突發事件可能發生的徵兆信息後,及時發布預警信息。
(2)接收到氣象、應急管理等部門發布的極端天氣、洪澇、地震、地質災害、森林草原火災等災害預警信息時,結合文物安全管理工作實際,及時發布預警信息。
(3)根據國家、省、市或相關上級單位下發的文物安全領域相關政策要求,及時發布相應的通知或預警信息。
(4)結合文物安全突發事件季節性、區域性等高發頻發特點,及時發布預警信息。
(5)結合安全檢查、日常巡查情況,當某一類安全隱患出現頻率較高時,視情況發布預警信息。
(6)密切關注國內外文物系統相關突發事件信息,結合我市文物安全工作實際,視情況發布預警信息。
(7)市應急指揮部認為應當發布預警信息的其他情況。
預警信息的發布通過填寫《西安市文物安全突發事件預警信息單》(見附屬檔案2),及時向各成員單位下發。
3.2.2 預警行動
預警信息發布後,市應急指揮部可視情況採取以下一項或多項措施:
(1)公布信息接報和諮詢電話,加強應急值守,確保24小時通訊暢通,及時收集和上報有關信息。
(2)組織有關成員單位和專業機構、專業技術人員、專家,對文物安全風險信息進行分析評估,預測事件發生的可能性、嚴重性、影響範圍。
(3)加強文物安全巡查工作,對風險突出區域進行重點排查,增加巡查頻次,擴大巡查範圍。
(4)妥善轉移安置重要文物,對不可移動文物採取必要的臨時防禦性措施,確保文物安全。
(5)暫停考古發掘(勘探)工地與文物保護工程實施區域相關作業活動。
(6)合理調控對外開放的文博單位的遊客人數與開放時間,必要時暫停對外開放。
(7)通知相關成員單位和專業機構、專業技術人員、專業處置人員、救援隊伍、搶修力量等進入待命狀態,做好參加應急處置工作的準備。
(8)通知相關單位檢查應急處置工作所需設施、物資、設備、工具,並確保其處於良好狀態,隨時可以投入正常使用。
(9)其他必要的防範性、保護性措施。
3.2.3 預警解除
文物安全風險消除後,由市指揮部辦公室提出預警解除的建議,經市應急指揮部總指揮或副總指揮批准,由市指揮部辦公室通知成員單位以及相關文博單位,有序解除預警措施。
4.應急回響
4.1 信息報送
文物安全突發事件發生後,各成員單位及相關責任單位應第一時間上報文物安全突發事件信息,並及時續報處置工作進展與事態發展情況。市指揮部辦公室收到經核實的文物安全突發事件信息後,應立即將文物安全突發事件信息上報市應急指揮部;對於影響較大的或發生在重點地區、重要時期、涉及敏感問題的文物安全突發事件,應立即向市委、市政府、市應急辦(市應急管理局)報告,並上報省文物局。
文物安全突發事件信息報告主要內容包括:文物安全突發事件發生單位概況,事件發生的時間、地點以及現場情況,事件簡要經過和文物損失情況的初步估計,已經採取的措施及進展,是否需要增援以及現場處置工作主要負責人姓名、單位、職務和聯繫方式,報告人姓名、單位、職務、聯繫方式等內容。
文物安全突發事件信息的報送採取第一時間電話報送,隨後補報書面材料的形式進行。書面報告需填寫《西安市文物安全突發事件信息報送單》(見附屬檔案3),必要時和有條件時應附音像資料。
4.2 先期處置
文物安全突發事件發生後,事發地區縣政府(開發區管委會)應立即啟動預案,組織、調集相關人員、隊伍、車輛及設備趕赴現場,全力開展搶險救援,防止事態擴大;最短時間了解並掌握事件情況,及時報告文物安全突發事件發展趨勢與應急處置情況。
4.3 回響分級
根據文物安全突發事件的嚴重程度和發展態勢,市級應急回響由低到高分為Ⅲ級回響、Ⅱ級回響、Ⅰ級回響三個級別。
4.3.1 Ⅲ級回響
當出現下列情況之一時,經市指揮部辦公室會商研判,啟動Ⅲ級回響。
(1)發生較大文物安全突發事件時。
(2)文博單位、考古發掘(勘探)工地或文物保護工程實施區域發生文物安全突發事件,造成人員受傷或被困時。
(3)區縣(開發區)發生文物安全突發事件,需要市級部門進行指導、協助處置時。
(4)市應急指揮部認為應當啟動Ⅲ級回響的其他情況。
Ⅲ級回響啟動後,市文物局迅速組織調動應急資源和力量,協助事發地區縣政府(開發區管委會)開展文物安全突發事件的應對工作。市文物局應加強與其他單位之間的聯繫,適時組織聯防聯控和應對行動,及時向市指揮部辦公室報告突發事件處置進展情況,適時提出回響級別調整的意見建議。
4.3.2 Ⅱ級回響
當出現下列情況之一時,經市指揮部辦公室會商研判,報請市應急指揮部副總指揮同意後,啟動Ⅱ級回響。
(1)發生重大文物安全突發事件時。
(2)文博單位、考古發掘(勘探)工地或文物保護工程實施區域發生文物安全突發事件,造成人員重傷或死亡時。
(3)需協調市級部門共同處置、需調動市級主要應急資源和力量時。
(4)市應急指揮部認為應當啟動Ⅱ級回響的其他情況。
Ⅱ級回響啟動後,市應急指揮部全面負責文物安全突發事件的應對工作。必要時,建立現場指揮部,明確現場指揮部指揮長。市應急指揮部根據有關法律法規,組織文物安全突發事件應對工作,及時向市委、市政府和省文物局報告文物安全突發事件處置進展情況,提出文物安全突發事件處置需求和回響級別調整的意見建議。
4.3.3 Ⅰ級回響
當出現下列情況之一時,經市指揮部辦公室會商研判,報請市應急指揮部總指揮同意後,啟動Ⅰ級回響。
(1)發生特別重大文物安全突發事件時。
(2)Ⅱ級回響已不能有效處置文物安全突發事件,事態發展持續蔓延、危害影響繼續擴大。
(3)市應急指揮部認為應當啟動Ⅰ級回響的其他情況。
Ⅰ級回響啟動後,應當在現有應急指揮機構的基礎上,進一步加強應急處置工作力量,由市委、市政府主要領導擔任總指揮,市政府全面組織文物安全突發事件的應對工作。搭建功能齊全的應急指揮專業場所,加強應急指揮與協調,全力組織應對處置文物安全突發事件工作。接受上級工作組的指導,及時向上級報告文物安全突發事件處置進展情況,提出請求支援等。
4.4 處置措施
根據文物安全突發事件應急處置需求,市應急指揮部可採取下列一項或多項應急處置措施。必要時,根據上級安排的任務和提出的要求,制定方案並落實。
(1)文物安全突發事件發生後,事發單位應立即上報事件信息,啟動本單位應急預案,組織調動人員物資開展警戒、疏散、救護、搶險、文物保護等處置工作;在確保人員安全的同時,兼顧各類文物不受到損壞。
(2)立即核實情況,統計事件所涉及文物的數量、等級、受損情況和人員傷亡等情況,並對現場採取隔離保護措施,維護現場應急處置工作秩序。
(3)組織協調文物修繕、文物保護等專業技術機構與專家參與應急處置工作,為市應急指揮部提供文物保護專業領域的技術支撐。
(4)根據現場實際情況,組織協調各方應急救援力量開展人員搜救、文物搶救、險情排除、設施搶修等應急處置工作。
(5)應急處置過程中,儘可能減少對文物所處環境的干預,保護現存實物原狀與歷史信息;因搶救傷員、文物或為防止事態蔓延擴大,必須移動或破壞現場原貌的,應採取錄像、拍照、錄音、繪圖等方法詳細記錄現場原貌。
(6)組織開展現場緊急醫療救護,按照“先救人、後救物”的原則,實施現場就醫和就近就醫,及時轉移危重傷員。
(7)根據應急處置工作需要劃定警戒區域,將警戒區域內與應急處置工作無關的人員撤離至安全區;必要時,採取交通疏導、交通管制、開闢快速通道等措施,保證應急處置的順利開展。
(8)實時關注事件相關輿情發展態勢,加強研判,根據需要及時主動回應社會關切,加強權威信息發布和正面輿論引導。
(9)採取防止次生、衍生事件發生的其他必要措施。
4.5 應急結束
市指揮部辦公室組織相關成員單位、專家會商研判,認為突發事件已全部得到有效處置,風險被全部排除,且無發生次生、衍生事件可能性時,提出結束應急回響的建議,經市應急指揮部批准後,由市指揮部辦公室通知參與應急處置的各方力量,終止回響。
4.6 信息發布
信息發布應堅持實事求是、及時準確、科學公正的原則,由市應急指揮部統一協調、組織報導,通過接受記者採訪、召開新聞發布會等多種方式,利用廣播、電視、報紙、政府網站、重點新聞網站、微博、微信等多種途徑,發布事件及應急處置工作情況,回應社會關切,澄清不實信息,正確引導輿論。
文物安全突發事件信息的發布,需經國家或省文物行政主管部門授權。市應急指揮部應第一時間向社會發布權威信息,並根據文物安全突發事件發展情況,組織做好後續信息發布工作。信息發布內容應當包括事件概況、嚴重程度、影響範圍、應對措施和處理進展情況等。
5.後期處置
5.1 恢復與補救
應急處置工作結束後,事發地區縣政府(開發區管委會)應儘快依法開展事後補救、復原和重建工作,加強文物安保基礎和技術建設,進一步完善人防、物防、技防措施。必要時,向上級提出支援請求。
5.2 事件調查
市政府、事發地區縣政府(開發區管委會)根據文物安全突發事件等級、調查許可權與應急處置工作實際情況,依法組織或參與調查工作。查明事件原因、經過、人員傷亡、文物損失等情況,確定事件性質和責任,提出處理建議和防範整改措施。
5.3 總結評估
應急處置工作結束後,市應急指揮部應及時組織參與應急處置工作的相關成員單位對先期處置情況、應急回響情況、指揮救援情況、應急處置措施執行情況、現場管理和信息發布情況等進行評估,總結和吸取經驗教訓,提出改進應急處置工作的意見和建議。
6.應急保障
6.1 隊伍保障
市應急指揮部各成員單位根據職責組建相關行業(領域)應急救援隊伍,並配備必要的物資裝備。文物安全突發事件發生後,按照文物安全突發事件現場具體情況和市應急指揮部要求,調集有關專業應急隊伍參與搶險救援工作。
6.2 裝備保障
市應急指揮部各成員單位要加強應急裝備物資、大型機械設備儲備,強化文物安全應急設施設備的日常管理和維護,確保設備完好,能夠隨時投入使用。
6.3 技術保障
市應急指揮部各成員單位要不斷提升文物安全突發事件預防預警和應急處置工作水平。根據文物安全突發事件及常見次生、衍生事件類型,建立應急專家庫,吸收專家參與指揮決策,科學制定文物安全突發事件應急處置方案。
6.4 經費保障
各級財政部門按照現行事權、財權劃分原則,對本級文物安全突發事件防範、應急處置、應急演練及日常訓練所需經費予以保障。
7.預案管理
7.1 宣教培訓
全市各級政府、開發區管委會要充分利用廣播、電視、網際網路、報紙、宣傳手冊等各種媒體和手段,向社會公眾宣傳普及文物保護有關知識,進一步增強全社會文物保護意識和依法保護文化遺產的自覺性。各級文物行政部門要指導文博單位組織文物安全業務培訓,提高文物安全管理水平。督促開展應急預案演練,全面檢驗和提高應急處置能力和水平。
7.2 應急演練
市文物局負責制訂應急演練計畫,根據實際情況採取桌面演練、實戰演練等方式,組織協調各成員單位開展人員廣泛參與、處置聯動性強、形式多樣、節約高效的應急演練活動。本預案原則上至少每3年進行1次演練,根據工作需要適時開展演練。
7.3 預案修訂與備案
本預案由市文物局會同市級相關部門共同制定,按照《西安市應急預案管理辦法(修訂稿)》等有關規定進行修訂與更新,經市政府審批後,以市政府辦公廳名義印發執行,報市應急管理局備案,抄送省文物局。
8.獎懲
對在文物安全突發事件應急處置過程中表現突出、成績顯著的;在危險關頭,保護人民生命財產和國家文物,搶救有力的;及時準確報送各類突發性事件預警信息和動態信息,為應急處置贏得時間,成效顯著的;為處置突發性事件獻計獻策的單位和個人給予表揚和獎勵。
對違反《中華人民共和國文物保護法》及相關規章制度,導致突發事件發生的;在突發事件發生後,玩忽職守、隱瞞、緩報、謊報或授意他人隱瞞、緩報、謊報突發事件,延誤處置或造成嚴重後果和重大影響的單位和個人給予處罰,情節嚴重的,移交司法機關追究刑事責任。
9.附則
9.1 預案解釋
本預案由西安市文物局負責解釋。
9.2 預案實施
本預案自印發之日起實施。原《西安市文物安全突發事件應急預案》(市文物發〔2020〕361號)同時廢止。