基本介紹
- 中文名：行政官員兼職仲裁辦事機構之弊端
- 類型：論文
- 作者：羅應龍
- 論點：行政官員兼職仲裁辦事機構弊端
前言,正文,
前言
在我國仲裁機構民間化的爭議中，如何釐清和處理好政府與仲裁機構的關係，是解決問題的關鍵。其實，兩者各自歸於應居之位，固守本分，實不難解。行政權本具擴張性，行政官員在管理國家事務中當自律，讓社會各主體秉持自身的特性和優勢，充分發揮其特有之功能，以體現其獨立的價值和作用。仲裁源於認同和信譽而非權力，在依法行政和政府轉型的背景下，仲裁機構民間化趨勢不可逆轉。
本文所述行政官員（行政機關的領導及其工作人員）在仲裁機構兼職，僅指兼任辦事/執行機構的“主事”實職，不包括我國仲裁法允許兼任的仲裁委和法律諮詢委的議事、諮詢等職。從目前我國仲裁發展的基礎性、關鍵性和緊迫性上講，實現仲裁民間化、促進仲裁事業健康持續發展的當務之急，是行政官員在仲裁辦事機構兼職的問題。筆者試就此談些管窺之見。
正文
1994年頒行的仲裁法對原隸屬於工商行政管理部門的行政性仲裁進行了徹底改造，突出了仲裁的“去行政性”和仲裁機構的獨立性、自主性、民間性，明確規定仲裁機構“獨立於行政機關，與行政機關沒有隸屬關係。”這也從法律上確定了行政官員不能在仲裁機構兼職的原則。為使仲裁機構重新組建順利進行、仲裁工作平穩過渡，政府法制部門被指定擔綱“牽頭”重任。初期，經當地政府批准，仲裁機構組建地的政府法制部門主要領導兼任了仲裁委執行機構主要負責人，一般稱為副主任或秘書長，一些中層或一般幹部被安排兼任了仲裁委秘書處的中層領導職務，這在當時“確屬工作需要”。但從目前清華大學王亞新教授公布的其與北京仲裁委員會合作進行的關於仲裁機構改革的調查問卷統計結果中看到，時至今日地方政府法制部門領導兼任仲裁辦事機構負責人的占被調查機構的38.5%；據筆者所知，實際上遠高於這個比例！問題在於“牽頭組建”任務完成之後，有些地方巧妙地把“牽頭”演變為“主管”，兼職官員不但沒有及時脫離仲裁機構或辭去行政職務，反而更加緊緊地抓住仲裁不撒手，使行政官員在仲裁機構兼職的問題更為嚴重；特別是通過換屆，很多政府法制部門的“一把手”更加牢固地掌控了仲裁機構。雖然這樣的兼職得到了政府領導和組織人事部門的批准、經過了一定的組織程式，但從公務員法的相關規定和黨中央、國務院關於黨政幹部不得在企業或其他營利性組織及行業協會兼職的規定來看，這種“批准”和“程式”並不能證明、更不能解決“兼職”的合法性、正當性和必要性問題。尤為嚴重的是，這一問題對仲裁事業發展造成了極為不利的影響和危害，其弊端主要表現在五個方面：
一、褻瀆了法律的尊嚴
仲裁法規定，仲裁委員會組成人員中法律、經濟貿易專家“不得少於三分之二”，有些地方通過換屆，把眾多行政官員拉入仲裁委，迫使法定的“三分之二”減員讓位；有些地方把仲裁委的辦事機構設定為政府法制部門的下屬單位，把“沒有隸屬關係”的法律規定異化為“有隸屬關係”的現狀；還有所謂“區域仲裁發展工作協調人”和“分片聯絡人”制度，更把“沒有隸屬關係”的法律規定變相地改成了通過第三者實施“監控”的“直接領導”關係；很多地方把當初的牽頭組建部門設定為仲裁的“主管”部門，不但“管”仲裁而且把仲裁機構的人事權、財務權和首席仲裁員的實際確定權等全面掌控於自己手中。此外，國務院辦公廳印發的《重新組建仲裁機構方案》規定，依法可以設立仲裁機構的市“只能組建一個統一的仲裁委員會，不得按照不同專業設立委員會或者專業仲裁庭”、仲裁委秘書長“可以由駐會專職組成人員兼任”。這表明，仲裁委必須是“統一”的、秘書長應是“專職”的，但很多地方由“不駐會”的“兼職”人員（主要是法制辦領導）兼任秘書長，並以“推行仲裁”為由、依託相關行政主管部門、按照不同專業大量設立專業仲裁分支機構，大多又是行政官員兼職。 凡此種種，都是不尊重法律乃至對法律的藐視和褻瀆！如果法律所規定的一些最基本的原則、制度和行為規範得不到遵守甚至公然與法律抗衡，那法律還有什麼尊嚴可言？尤其是這些行為發生在從事政府法制工作的專業法律工作者中，對法律尊嚴的破壞尤甚！
二、阻礙了改革的進程
仲裁法的立法本意和相關規定，仲裁自身所具有的特徵以及國內外仲裁發展的歷史、現狀和趨勢，都說明了仲裁性質是民間性的。與之相應，仲裁機構必然要民間化，這是不以人的意志為轉移的。為什麼在仲裁法施行了十幾年之後的今天，這一本應當在仲裁法頒行之後就應完成的“改革”又被重新提出，而且要用“改革”的方式來貫徹執行仲裁法呢？因為仲裁從一個行政主管部門脫胎出來之後又落入了另一個行政“主管”部門，其改革遇到了更為複雜的阻力。那些在仲裁機構“兼職”、同時掌管行政機關和仲裁機構的行政官員，決不輕易放棄已經到手的“行政權力”和“仲裁權利”中的任何一種“權”！而不放棄的最好辦法就是阻止仲裁體制改革！這些人雖為數不多，但“能量”極大，是阻礙仲裁改革阻力的“中堅力量”。
行政官員在仲裁機構兼職，直接導致了“政會不分”；而“政會不分”，又直接導致仲裁機構這一“中介服務”類組織本應當擁有的人事管理上的“自主”和財務管理上的“自收自支”制度無從落實。這也使我國加入WTO時與仲裁有關的“承諾”變為一紙空文！更為嚴重的是，這種實際存在的違法現象，還直接破壞了仲裁法施行之後人們在仲裁機構的民間性問題上所形成的基本共識，造成了思想認識上的混亂。一些仲裁機構以種種藉口由反對仲裁民間化的改革措施進而反對仲裁民間性的法定基本原則，比如故意上綱上線，將仲裁機構的民間化往“不要社會主義度”、“私有化”、“侵吞國有資產”、“脫離黨和政府的領導”等違憲、違法行為上胡拉硬扯。這些不當、違法的“開倒車”行為，悖仲裁法和黨中央、國務院相關規定而行，嚴重阻礙了仲裁改革的進程。
三、破壞了仲裁的環境
與市場經濟中的競爭企業最怕“官商一體”一樣，商事仲裁最怕的是“官仲一體”！行政機關與仲裁委“政會不分”，既影響了仲裁各主體的公平競爭，又不利於仲裁機構法人治理結構的建立，必然會破壞仲裁健康、持續、長遠發展的整體環境。掌握公權力的行政官員在仲裁機構兼職，必然會“兩手並用、齊抓共管、兩權互保”，也就是權力要抓、利益也要，哪一方的“胳膊肘”都不會“往外”拐，直接導致權力與利益的合一。在這種體制下的仲裁決策及運作，必然會造成嚴重的不公正、不公平。 事實證明，行政官員在仲裁機構兼職，使行政權力直接進入仲裁領域、行政職能與仲裁職能混為一體、“行政”角色與“仲裁”角色集於一身，既影響了仲裁的“去行政性”和仲裁機構的獨立性、自主性、民間性，擾亂了“仲裁”公開、公平競爭的基本準則和正常秩序，破壞了仲裁機構自主管理、獨立運作、社會化發展的整體環境，也造成了仲裁辦事機構內部“兼職的管事不幹事、專職的幹事不管事”的扭曲狀況。其實質和後果，是對仲裁事業整體環境的破壞。
四、影響了仲裁的公正
仲裁的公正，建立在當事人的意思自治和仲裁機構的規範化運作，尤其是程式公正之上。那么，政府法制部門的行政官員“主管”仲裁併兼任仲裁機構的領導，其結果會如何？是顯而易見的！譬如先用“紅頭檔案”規定本地民商事糾紛解決要“首選”仲裁併用具有“選擇”本地仲裁機構條款的格式契約拉來案源，再去指定首席仲裁員。這些行為都出自一人之手，其結果又會如何？也是顯而易見的！這些做法不但違法，也很容易造成仲裁個案的不公正，而且對整個仲裁環境和其他仲裁機構來說，其本身就是製造了一種明顯的不公平、不公正的制度環境！ 一些行政官員之所以冒著“違規”風險而到仲裁機構兼職，就是因仲裁本身解決的就是利益紛爭，操控仲裁可帶來自身利益（包括經濟利益和其他利益），這無疑是滋生腐敗的溫床。腐敗行為必然導致仲裁之不公。
五、增大了仲裁的成本
一些行政官員兼任仲裁機構的領導，就會有兩套工作機構、辦公設備和下屬，也不排除其中有的或明或暗、或多或少地有兩種報酬，因此，這些人的工作成本一般都很高，尤其是成倍地高於相同級別的其他行政官員。這些成本經費從那裡來？能夠看得見和想得到的，自然是仲裁費用！“羊毛出在羊身上”，仲裁費用得由仲裁當事人掏腰包，還有政府財政給仲裁機構的撥款、一些企業給仲裁機構的“贊助”等等。這些本來只能用於仲裁事業的“仲裁費用”，卻因行政官員“兼職”而導致的人為增大仲裁成本中，被無端地消耗了許多。
鑒於上述種種弊端，在深化仲裁體制改革中，必須儘快徹底解決行政官員在仲裁辦事機構“兼職”問題。筆者認為，行政官員要牢固樹立不“兼職”的從政理念。黨中央、國務院明令禁止黨政幹部在企業或者其他營利性組織中兼職從事或者參與營利性活動，也不得在行業協會兼職。這要通過建立起相應的制度，對違規兼職的行政官員要強化監督包括民眾和媒體監督機制，加大懲戒力度。在仲裁機構人員特別是仲裁委秘書長的任用上，應引入競爭機制，使這個仲裁機構“中樞”職位專職化、專業化。
