行政協定

⾏政協定，是⾏政機關或⾏政機關委託的單位為了實現⾏政管理或者公共服務⽬標，與公⺠、法⼈或者其他組織協商訂⽴的具有⾏政法上權利義務內容的協定。

基本介紹

• 中文名：⾏政協定
• 外文名：Administrative Agreement

適用法規

人民法院審理行政協定案件，應當適用行政訴訟法的規定；行政訴訟法沒有規定的，參照適用民事訴訟法的規定。人民法院審理行政協定案件，可以參照適用民事法律規範關於民事契約的相關規定。

基本要求

誠實守信是依法行政的基本要求，是社會主義核心價值觀的重要內容。行政機關在訂立、履行、變更行政協定時，既要遵循行政法律規範，又要遵循平等自願、誠實信用、依約履責等一般原則。人民法院不能簡單參照傳統行政訴訟的舉證規則，以行政機關未提供證據證明行政協定合法性為由否定行政協定的效力。對行政協定是否應當履行發生爭議的，負有履行義務的行政機關應當對其不履行義務承擔舉證責任。行政機關對不履行行政協定的事由，在協定訂立時沒有作出明確界定或約定，在協定訂立後又不能作出合法有據的解釋，不能證明履行協定可能出現嚴重損害國家利益或者社會公共利益的，人民法院應當結合案件情況和客觀實際等因素作出對協定相對人有利的解釋。

重要意義

行政協定是行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協定。作為現代行政管理活動的新方式，行政協定是行政機關與行政相對人之間從權力服從關係轉變到平等合作關係的重要體現，是滿足公眾社會治理參與權和公共資源分享權的重要路徑，也是社會治理模式轉變的必然結果，體現了現代社會服務行政、給付行政的發展理念。行政協定對於推動讓市場在資源配置中發揮決定性作用，推動生產要素公開、公平、公正競爭，推動社會資本潛力充分釋放，推動實現行政管理和公共服務目標，具有十分重要的意義。特別是在新時代中國特色社會主義市場經濟高質量發展的形勢下，行政協定的廣泛運用已經對經濟社會發展產生越來越重要的影響。

修改後的行政訴訟法首次將行政協定明確為行政訴訟的受案範圍。2019年11月27日，最高人民法院發布了《關於審理行政協定案件若干問題的規定》，並自2020年1月1日起施行。這一司法解釋對於推動建立完善政府依法行政、守信踐諾機制，強化產權保護，保障民營經濟和社會資本合作方的合法權益，最佳化營商環境，推進法治政府、責任政府、誠信政府建設，發揮了非常重要的作用。同時，也為人民法院審理行政協定案件提供了更詳細的審理規則和更統一的裁判尺度。行政協定司法解釋實施以來，人民法院審理行政協定案件數量越來越多，審理標準也越來越規範，受到了社會各界的高度肯定。路永強律師認為，解決行政協定糾紛應該考慮訴訟和非訴相結合，既要考慮行政相對人的合法權益又要顧及行政相對人與行政機關之間關係的維繫。

特徵

合意性

協定系當事人之間合意的成果，其所約定的內容應當符合雙方當事人的意思表示，任何一方當事人原則上不能迫使另一方當事人違背意願接受其意思表示。行政協定具有合意性特徵，同樣應當遵循前述法律精神，嚴格限制協定變更的適用，對於協定當事人之間達成的合意，應當予以尊重而不能隨意變更。

相對性

基於契約的合意性，契約原則上僅對訂立契約的當事人具有效力，當事人之外的其他主體通常不能就契約主張權利，通常稱之為契約相對性原則。但在法律有明確規定的情形下，亦可以突破契約相對性原則。相比於民事契約，行政協定突破契約相對性原則的法定情形相對更多。

行政性

行政協定的合意性特徵，決定其同樣應當遵循相對性原則。但行政協定同時具有行政性特徵，具有公定力、確定力等，在未依法否定其效力之前，受其影響的主體應當予以尊重及執行。當訂立行政協定屬於行政機關履行法定職責的法定形式時，行政機關則可以其已訂立行政協定作為其已經履行相應法定職責的正當抗辯事由。因此，傳統行政行為的利害關係人制度，原則上也可以適用於行政協定訴訟。

因行政協定具有協定性特徵，協定相對人與民事契約當事人相同，在符合法定條件情形下，可以依法解除行政協定。但行政協定的訂立系基於行政管理或者公共服務目標，行政協定的解除將導致訂立目的無法實現，可能損害社會公共利益或其他合法權益。因此，行政協定所具有的行政性特徵，決定了協定相對人不能通過其單方行為使有效的行政協定失去法律效力。

行政優益權

行政機關在不具備法定解除條件下，享有可以依法單方解除或變更協定的權力，即通常稱之為行政優益權，屬於行政協定與民事契約形式上的重大區別之一。但實質上，二者所遵循的法律精神並無不同。民事契約因不具有行政性特徵，通常不會出現訂立時合法有效、繼續履行將損害社會公共利益的情形。即使因重大情勢變更而出現此類情形，民事契約的當事人也應主動停止履行。否則，國家的相關代表主體應當依法阻止契約按照原先約定繼續履行。

就行政協定而言，作為訂立行政協定一方當事人的行政機關，應當承擔起主動變更或解除行政協定的法定職責，對外則表現為行政優益權的行使。因此，行政優益權兼具權力與職責雙重屬性。

因行政優益權的行使將直接侵犯行政協定的合意性，必須嚴格限定於法定情形、遵循法定要求。行政協定在訂立時並不會損害國家利益或公共利益，否則屬於無效協定。但在行政協定履行過程中，相關情勢發生變更，致使行政協定繼續履行又將可能嚴重損害國家利益或社會公共利益，而協定當事人依法又不能改變或否定該情勢。在此情形下，行政機關應當首先考慮對行政協定內容予以變更，儘可能地維持行政協定的法律效力，僅在變更無法實現目的情形下選擇解除行政協定。

與民事契約區別

與民事契約區別的是，行政協定的行政性優先於協定性、合法性優先於契約性，行政協定應當優先適用合法性原則。當行政協定的契約性與合法性相衝突，即約定的內容不符合法律規定時，人民法院對該內容的效力應當不予認可。若行政協定所依據的法律規定已作出具體明確要求，協定當事人均應遵守而沒有協商空間，協定當事人請求按照法律規定予以變更的，人民法院可以依法支持。

與民事契約不同，行政協定的訂立程式可能因法律規定作出明確要求而存在多個環節，行政機關在訂立此類行政協定前通常需要作出相應的行政行為。正確處理前置行政行為與行政協定訂立之間的關係，尤其是前置行政行為的合法性直接影響行政協定能否訂立的，對協定當事人的合法權益救濟具有直接影響。

行政機關在不具備法定解除條件下，享有可以依法單方解除或變更協定的權力，即通常稱之為行政優益權，屬於行政協定與民事契約形式上的重大區別之一。但實質上，二者所遵循的法律精神並無不同。民事契約因不具有行政性特徵，通常不會出現訂立時合法有效、繼續履行將損害社會公共利益的情形。即使因重大情勢變更而出現此類情形，民事契約的當事人也應主動停止履行。否則，國家的相關代表主體應當依法阻止契約按照原先約定繼續履行。

相比而言，基於情勢變更而導致契約或協定變更或者解除之後的法律後果，屬於行政協定與民事契約之間的實質區別。民事契約通常不存在一方當事人補償另一方當事人，但行政協定則要求行政機關依法對協定相對人予以補償，可以更好地保障協定相對人的合法權益，《行政協定司法解釋》第十六條規定亦對此予以明確。

與民事契約當事人不同，協定相對人在符合法定解除情形下，通常也不能直接通過單方通知行政機關方式解除行政協定，而需要進一步尋求法定救濟路徑，《行政協定司法解釋》第十七條規定對此予以明確。人民法院在審理訴請解除行政協定案件時，應當重點審查行政協定是否符合法定的解除條件，以及行政協定解除後是否對其他合法權益尤其是社會公共利益造成損害。對法定解除條件的認定，可以參照適用有關民事契約法律規範。對國家利益、社會公共利益的認定，應當參照適用行政訴訟法第七十四條第一款第一項規定中“國家利益、社會公共利益”的認定標準，不能簡單將行政機關的利益與之等同。行政協定的解除將依法產生相應的法律後果，解除的時間對行政協定當事人的權利義務具有直接影響。

類型

協定糾紛受理

公民、法人或者其他組織就下列行政協定提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：

　　（一）行政機關許可的經營協定；

　　（二）土地、房屋等徵收徵用補償協定；

　　（三）礦業權等國有自然資源使用權出讓協定；

　　（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協定；

　　（五）符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協定；

　　（六）其他行政協定。

BOT協定

政府通過BOT協定引進社會資本參與高速公路建設，是新時代中國特色社會主義市場經濟不斷發展的必然產物，也是發揮政府職能，充分釋放社會資本潛力，更好地實現行政管理和公共服務目標的有效方式。因此，BOT協定的性質通常為行政協定，由此引發的相關爭議，依法應由行政訴訟予以受理。

協定的生效條件

為了更好地實現行政管理或者公共服務目標，在不與法律規定相衝突的前提下，行政協定當事人可以約定行政協定的生效條件。如新修改的土地管理法所規定的行政機關與擬徵收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等訂立的協定，屬於典型的附生效條件的行政協定。

行政協定的履行

在履行行政協定過程中，協定當事人對協定約定的內容發生爭議的，可能有兩類情形：一是約定明確，但當事人之間的理解存有分歧；二是約定不明確，當事人之間事後亦無法達成合意。基於行政協定的行政性與協定性雙重屬性，協定當事人對協定內容的理解發生爭議的，應當按照先行政、後協定的順序進行認定。有效規範性檔案對爭議的內容已作出明確規定的，按照該規定確定爭議內容的含義；有效規範性檔案未作出明確規定、屬於協定當事人合意範圍的內容，則可以參照民事契約法律規範關於意思表示解釋的法律規則，即按照協定所使用的詞句，結合相關條款、協定的目的、習慣以及誠信原則等確定爭議內容的含義。根據前述方法仍無法確定爭議內容含義的，則屬於協定約定不明的情形，可以由協定當事人達成補充協定，達不成補充協定的，則可以參照民事契約法律規範關於契約約定不明確時履行的法律規則確定爭議內容的含義。

行政協定的爭議

司法實踐中，就某一協定或者契約屬於行政協定抑或民事契約，可能出現較大爭議。但無論協定的屬性如何，由此引發的爭議均屬於人民法院的受案範圍。由行政訴訟抑或民事訴訟審理，僅涉及人民法院的內部分工，人民法院不能拒絕裁判，也不能重複處理。《行政協定司法解釋》第八條規定，民事生效法律文書確認涉案協定不屬於民事訴訟受案範圍，當事人提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理，避免出現人民法院因對內部分工的認識不同而拒絕裁判的現象。行政協定訴訟因其進行契約性以及合法性雙重審查，可以解決協定的合意糾紛。若民事訴訟與行政訴訟均認為涉案協定不屬於其受案範圍，民事訴訟已經作出不予受理的生效法律文書的，行政協定訴訟應當予以受理，而非不予受理並告知當事人就民事生效法律文書申請再審。與此同時，避免重複處理亦屬於人民法院應當遵循的訴訟規則。若民事訴訟與行政訴訟均認為涉案協定屬於其受案範圍，其中一種訴訟類型已經作出生效法律文書的，另一種訴訟類型應當予以尊重而不能重複處理。