自發自還:定義,意義,起始,試點地區,債券期限,風險控制,新的調整,業界評說,相關

2014年5月21日，中國財政部發布訊息稱，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島，將試點地方政府債券自發自還。同時，財政部發布的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（以下簡稱《辦法》），對債券發行額度管理、期限、利率確定，以及開展債券信用評級、推行市場化運作等予以了明確。

基本介紹

中文名：自還自發
適用領域：中國地方政府債券
釋義：地方政府自行發債付息償還本金
提出日：2014年5月19日
檔案：中國財政部（2014）財庫57號文
目的：解決地方政府融資難問題

定義,意義,起始,試點地區,債券期限,風險控制,新的調整,業界評說,相關問題,

定義

自發自還，是指試點地區在國務院批准的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。

財政部

自發自還，釋放出國家對地方債發行有限放鬆管制的信號，也是推進完善財權與事權相匹配、解決地方政府融資難的一項重要舉措。

意義

財政部國庫司有關負責人說，按照新《預算法》和國務院有關規定，一般債券全部由地方政府按照市場化原則自發自還，發行和償還主體為地方政府。這一方式，對創新和完善地方政府舉債融資機制，強化市場約束，控制和化解地方債務風險等，具有重要意義。

起始

為增加地方政府融資渠道，我國從2009年開始發行地方政府債券。2009年和2010年，所有地方政府債券均由財政部代理發行。

地方政府自行發債始於2011年。2011年10月20日，財政部公布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，試點的省市有4個：上海市、浙江省、廣東省、深圳市。時隔不到兩年，增加了江蘇省、山東省，試點範圍擴大到6省市。但這一試點僅限於地方政府自行發債，而政府債券的還本付息仍由財政部代辦。

試點地區

此次發布的《辦法》將2011年試點的“自發”拓展為“自發自還”，明確“試點地區承擔債券還本付息責任”，並在原先6個試點省市的基礎上，增加到10個省區市，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島。“試點內容和區域都進一步擴大。”財政部財政科學研究所所長賈康表示，試點地區選擇了東部省市也選擇了中西部省份，是考慮到試點多樣性，為將來的全國推廣提供參考。

債券期限

根據《辦法》，債券期限分別為5年、7年和10年。“發行債券期限偏長，是考慮到項目收益低，長期債券可緩解地方政府償債壓力。”中國社科院財貿所副研究員張德勇表示，此次允許地方政府自行發債，主要是考慮到各地城鎮化建設資金需求，發行債券預計將主要用於保障性住房、農村基礎設施建設、文化等公益性基礎設施建設，試點也是為全國範圍內推廣發債提供基礎。

風險控制

地方債“自發自還”，考驗的是地方政府信用。一方面，會使地方政府和投資者更加審慎對待債券的發行和購買；另一方面，也會使信用風險防控更加複雜。

在試點辦法中，對風險的防控貫穿了整個方案，包括額度管理、信用評級、信息披露、承銷流程等。筆者認為，應著重從以下三方面防控風險。

一是加強法制化管理。2009年財政部代發地方債開閘，地方政府債券開始“摸著石頭過河”，形成了相當規模，但相關的法律和規章制度卻仍不完善。全國人大常委會審議的預算法修正案草案三審稿，對地方政府債券作了較為細化的規定，抓緊修改完善，爭取儘早出台，使地方政府的舉債行為更加法制化、透明化。下一步，可以考慮制定《公債法》，以對國債和地方政府債券進行更加具體的規範。此外，國務院相關部門和地方人大、政府也須儘快建立相應的、完善的規章、制度。

另外，加強預算管理也是法制化管理的重要方面。可把政府債券收入和支出納入預算，報請同級人民代表大會審查批准，各相關部門和單位要嚴格按照預算安排支出，不得隨意變更資金用途。

二是強化市場約束。此次試點的特點之一，就是堅持市場化原則。在“自發自還”債券的過程中，地方政府的角色實際上就是一個市場主體。以往地方政府更多的作為“管理者”出現，此次成為市場主體，必須遵守市場規則，接受市場約束。發債過程要嚴格遵循信用評級、信息披露、差異化定價等程式要求，不得損害投資者利益。比如，不能幹預評級機構的獨立、客觀、公正評級，必須按照誠實信用原則及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等。

三是健全監督保障機制。除了預算管理和市場約束，健全監督和保障機制對防控地方政府債券風險也十分重要。在加強地方人大及其常委會監督的同時，還要進行審計監督。審計署近幾年對地方政府性債務進行了審計，在揭示問題、促進整改、完善制度等方面起到了積極作用。另外，還應建立完善的償債保障機制、債務風險預警和應急處置機制等。

新的調整

與2014年地方政府債券自發自還試點辦法相比，新發行辦法有多處調整。如明確了一般債券採用記賬式固定利率附息形式。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。債券資金收支列入一般公共預算管理。

豐富了債券期限品種。在2014年5年、7年和10年期品種基礎上，增加了1年和3年期品種，由地方政府根據資金需求和債券市場狀況等因素合理確定，但單一期限債券的發行規模不得超過一般債券年度發行規模的30%。

進一步完善了債券發行定價機制。規定一般債券發行利率採用承銷、招標等方式確定，採用承銷或招標方式的，發行利率應在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期國債收益率基礎之上確定。

業界評說

根據《辦法》，“自發自還”是指試點地區在國務院批准的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。《辦法》對自發自還“全流程”作出規定：在債券發行上，從年度發行額管理，到如何選擇信用評級機構開展債券信用評級，從債券利率確定到承銷團的選擇等進行明確；在債券的承銷上，明確規定如何選擇承銷商及承銷比例；在債券的償還上，如何通過納入預算，來降低風險等等。

“和‘代發代還’、‘自發代還’相比較，‘自發自還’的突破在於地方債發行償還的信用基礎由國家轉向完全由地方政府自身信用主導，國家信用不再為地方擔保，有利於約束地方政府信用的無序擴張。”平安證券分析師房雷認為，這是一種更為市場化的政府債務發行方式，有助於打破以往“國家兜底”的鐵律。

“從國家兜底到風險由地方自負，是一個巨大的轉變，可能會面臨市場的猶疑和潛在的失控，因此必須抓好風險控制和信息披露。”徐朝軍說。

為有效防控地方債“自發自還”的風險，財政部要求試點地區開展債券信用評級以及債券信息披露。擇優選擇信用評級機構，並與信用評級機構簽署信用評級協定，明確雙方權利和義務。

相關問題

1.地方政府怎樣才能發債？

根據《預算法》規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。至2015年春，地方政府發債有兩種途徑，一種是由財政部代理發行，另一種則是10省市試點地方債“自發自還”。

自發自還

2.地方債“自發自還”地區發行的是什麼債券？

根據財政部要求，地方政府發行的債券為記賬式固定利率附息債券。所謂記賬式債券是無實物形態的債券，投資者持有的債券登記於證券賬戶（深交所和上交所）中，投資者僅取得收據或對賬單以證實其持有債權的一種債券。

固定利率債券顧名思義，就是指發行時規定利率在整個償還期不變的債券。附息債券又稱分期付息債券，特點是債券發行人在固定時間（每年或每半年）按票面利率支付持券人利息。

3.地方發債募資怎么花？

財政部要求，債券資金要優先用於棚戶區改造等保障性安居工程建設、普通公路建設發展等重大公益性項目支出。

以地方債“自發自還”試點地廣東為例，2014年廣東省政府債券規模控制數為148億元。其中，安排省重要交通基礎設施項目70億元，其中公路建設30億元，軌道交通建設（含國鐵幹線）30億元，東海島疏港鐵路建設10億元，用於改善粵東西北落後的交通狀況，促進全省城鄉區域協調發展。

4.“自發自還”地方債試點地區發債有哪些流程？

首先，地方政府在發債前制定總方案，涉及發債方方面面。其次，擇優選擇信用評級機構，對本地債券進行信用評級。再次，及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等。然後，政府制定當地債券發行兌付辦法和招標發行和考核規則，來選擇承銷團成員，完成債券發行工作。

5.承銷團如何中標地方債？

由於地方債券發行額比較大，所以會由一個承銷團來接手，來承擔一家承銷機構所不能承擔的發行風險。

地方發債時承銷團一般少不了中央國債登記結算有限責任公司和中國證券登記結算有限責任公司。這兩家公司一般承擔債券託管和確認，以及債券能在全國銀行間債券市場上發行。此外，上交所和深交所也一般會進入承銷團，它們保證了地方債在證券交易所債券市場上發行。

除了上述四家機構外，承銷團里還會有銀行和券商。比如近三年上海市政府債券主承銷商都有國開行、交通銀行和浦發銀行。而浙江省政府債券近三年的主承銷商都有中信銀行、招行和建行。

一般來說，承銷團成員原則上不超過20家。地方債發行時會對合格的承銷團成員進行市場化招標方式（單一價格招標），招標標的為利率，全場最高中標利率為當期政府債券票面利率。地方政府會對投標的標位、投標量、最低承銷額等進行限定，比如2013年上海規定主承銷商最低、最高投標限額為每期債券發行量的15%和30%。

地方政府一般會借用“財政部國債發行招投標系統”組織投標活動。

中標一般有兩種，即中標募入順序和最高中標利率標位中標分配順序。前者是指全場有效投標量大於當期招標量時，按照低利率優先的原則對有效投標逐筆募入，直到募滿招標額為止。後者是指以各承銷團成員在最高中標利率標位的有效投標量占該標位總有效投標量的權重進行分配，最小中標單位為0.1億元，分配後仍有尾數時，按投標時間優先原則分配。

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