《自然資源部關於進一步做好用地用海要素保障的通知》是自然資源部為全面貫徹黨的二十大和中央經濟工作會議、全國“兩會”精神，切實落實黨中央、國務院關於貫徹新發展理念推動高質量發展的決策部署，在嚴守資源資產安全底線，保持行之有效政策舉措連續性穩定性的基礎上，就進一步完善有關用地用海要素保障政策舉措於2023年6月13日印發的通知。自印發之日起施行，有效期至2025年12月31日。
基本介紹
- 中文名：關於進一步做好用地用海要素保障的通知
- 頒布時間：2023年6月30日
- 實施時間：2023年6月30日
- 發布單位：自然資源部
- 發文字號：自然資發〔2023〕89號
- 有效期至：2025年12月31日
通知全文,內容解讀,
通知全文
自然資源部關於進一步做好用地用海要素保障的通知
各省、自治區、直轄市及計畫單列市自然資源（海洋）主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：
為全面貫徹黨的二十大和中央經濟工作會議、全國“兩會”精神，切實落實黨中央、國務院關於貫徹新發展理念推動高質量發展的決策部署，在嚴守資源資產安全底線，保持行之有效政策舉措連續性穩定性的基礎上，現就進一步完善有關用地用海要素保障政策舉措通知如下。
一、加快國土空間規劃審查報批
1.嚴格落實《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》和“三區三線”劃定成果，加快地方各級國土空間規劃編制報批。在各級國土空間規劃正式批准之前的過渡期，對省級國土空間規劃已呈報國務院的省份，有批准權的人民政府自然資源主管部門已經組織審查通過的國土空間總體規劃，可作為項目用地用海用島組卷報批依據。國土空間規劃明確了無居民海島開發利用建設範圍和具體保護措施等要求的，可不再編制可利用無居民海島保護和利用規劃。
二、最佳化建設項目用地審查報批要求
2.縮小用地預審範圍。以下情形不需申請辦理用地預審，直接申請辦理農用地轉用和土地徵收：（1）國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地範圍內的建設項目用地；（2）油氣類“探采合一”和“探轉采”鑽井及其配套設施建設用地；（3）具備直接出讓採礦權條件、能夠明確具體用地範圍的採礦用地；（4）露天煤礦接續用地；（5）水利水電項目涉及的淹沒區用地。
3.簡化建設項目用地預審審查。涉及規劃土地用途調整的，重點審查是否符合允許調整的情形，規劃土地用途調整方案在辦理農用地轉用和土地徵收階段提交；涉及占用永久基本農田的，重點審查是否符合允許占用的情形以及避讓的可能性，補劃方案在辦理農用地轉用和土地徵收階段提交；涉及占用生態保護紅線的，重點審查是否屬於允許有限人為活動之外的國家重大項目範圍，在辦理農用地轉用和土地徵收階段提交省級人民政府出具的不可避讓論證意見。
4.重大項目可申請先行用地。需報國務院批准用地的國家重大項目和省級高速公路項目中，控制工期的單體工程和因工期緊或受季節影響確需動工建設的其他工程可申請辦理先行用地，申請規模原則上不得超過用地預審控制規模的30%。先行用地批准後，應於1年內提出農用地轉用和土地徵收申請。
5.分期分段辦理農用地轉用和土地徵收。確需分期建設的項目，可根據可行性研究報告確定的方案或可行性研究批覆中明確的分期建設內容，分期申請建設用地。線性基礎設施建設項目正式報批用地時，可根據用地報批組卷進度，以市（地、州、盟）分段報批用地。農用地轉用和土地徵收審批均在省級人民政府許可權內的，可以縣（市、區）為單位分段報批用地。
6.重大建設項目直接相關的改路改溝改渠和安置用地與主體工程同步報批。能源、交通、水利、軍事等重大建設項目直接相關的改路、改溝、改渠和安置等用地可以和項目用地一併辦理農用地轉用和土地徵收，原則上不得超過原有用地規模。土地使用標準規定的功能分區之外，因特殊地質條件確需建設邊坡防護等工程，其用地未超項目用地定額總規模3%的，以及線性工程經最佳化設計後無法避免形成的面積較小零星夾角地且明確後期利用方式的，可一併報批。其中，主體工程允許占用永久基本農田的，改路、改溝、改渠等如確實難以避讓永久基本農田，在嚴格論證前提下可以申請占用，按要求落實補劃任務。
7.明確鐵路“四電”工程用地報批要求。鐵路項目已批准的初步設計明確的“四電”工程（通信工程、信號工程、電力工程和電氣化工程），可以按照鐵路主體工程用地的審批層級和許可權單獨辦理用地報批。主體工程允許占用永久基本農田或生態保護紅線的，“四電”工程在無法避讓時可以申請占用。
8.最佳化臨時用地政策。直接服務於鐵路、公路、水利工程施工的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，其土地復墾方案通過論證，業主單位簽訂承諾書，明確了復墾完成時限和恢復責任，確保能夠恢複種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農田。
9.明確占用永久基本農田重大建設項目範圍。（1）黨中央、國務院明確支持的重大建設項目（包括黨中央、國務院發布檔案或批准規劃中明確具體名稱的項目和國務院批准的項目）；（2）中央軍委及其有關部門批准的軍事國防類項目；（3）納入國家級規劃（指國務院及其有關部門頒布）的機場、鐵路、公路、水運、能源、水利項目；（4）省級公路網規劃的省級高速公路項目；（5）按《關於梳理國家重大項目清單加大建設用地保障力度的通知》（發改投資〔2020〕688號）要求，列入需中央加大用地保障力度清單的項目；（6）原深度貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣省級以下基礎設施、民生髮展等項目。
10.重大建設項目在一定期限內可以承諾方式落實耕地占補平衡。對符合可以占用永久基本農田情形規定的重大建設項目，允許以承諾方式落實耕地占補平衡。省級自然資源主管部門應當明確兌現承諾的期限和落實補充耕地方式。兌現承諾期限原則上不超過2年，到期未兌現承諾的，部直接從補充耕地縣級儲備庫中扣減指標，不足部分扣減市級或省級儲備庫指標。上述承諾政策有效期至 2024年3月31日。
11.規範調整用地審批。線性工程建設過程中因地質災害、文物保護等不可抗力因素確需調整用地範圍的，經批准項目的行業主管部門同意後，建設單位可申請調整用地。項目建設方案調整，調整後的項目用地總面積、耕地和永久基本農田規模均不超原批准規模，或者項目用地總面積和耕地超原規模、但調整部分未超出省級人民政府土地徵收批准許可權的，報省級人民政府批准；調整後的項目用地涉及調增永久基本農田，或徵收耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃，應當報國務院批准。調整用地涉及新徵收土地的，應當依法履行征地程式，不再使用的土地，可以交由原集體經濟組織使用。省級人民政府批准調整用地後，應納入國土空間規劃“一張圖”實施監管，並及時報自然資源部備案。
12.因初步設計變更引起新增用地可補充報批。單獨選址建設項目在農轉用和土地徵收批准後，由於初步設計變更，原有用地未發生變化但需新增少量必要用地的，可以將新增用地按照原有用地的審批許可權報批。建設項目原有用地可占用永久基本農田和生態保護紅線的，新增用地也可申請占用。其中原有用地由省級人民政府批准的，確需新增用地涉及占用永久基本農田、占用生態保護紅線的，要符合占用情形，建設項目整體用地（包括原有用地和新增用地）中徵收其他耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的，應當報國務院批准。
三、落實節約集約用地要求，完善自然資源資產供應制度
13.支持節約集約用地新模式。公路、鐵路、軌道交通等線性基礎設施工程採用立體複合、多線共廊等新模式建設的，經行業或投資主管部門審核同意採用此方式同步建設部分，且工程用地不超過相套用地指標的，用地可一併組卷報批。
14.做好項目用地節地評價。超標準、無標準項目用地要嚴格執行《關於規範開展建設項目節地評價工作的通知》（自然資辦發〔2021〕14號）。重大項目中公路項目設定的互通立體交叉工程用地，超過《公路工程項目建設用地指標》有關間距規定，經省級以上交通主管部門審核認定必須設定的，省級自然資源主管部門應開展節地評價論證。
15.最佳化產業用地供應方式。按照供地即可開工的原則，支持產業用地“標準地”出讓，鼓勵各地根據本地產業發展特點，制定“標準地”控制指標體系。在土地供應前，由地方政府或依法設立的開發區（園區）和新區的管理機構統一開展地質災害、壓覆礦產、環境影響、水土保持、洪水影響、文物考古等區域評估和普查。依據國土空間詳細規劃和區域評估、普查成果，確定規劃條件和控制指標並納入供地方案，通過出讓公告公開發布。鼓勵地方探索制定混合土地用途設定規則，依據國土空間詳細規劃確定主導土地用途、空間布局及比例，完善混合產業用地供給方式。單宗土地涉及多種用途混合的，應依法依規合理確定土地使用年限，按不同用途分項評估後確定出讓底價。
16.最佳化重大基礎設施項目劃撥供地程式。在國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地範圍外的能源、交通、水利等重大基礎設施項目，土地徵收和農用地轉用經批准實施後，直接核發國有土地使用權劃撥決定書。
17.探索各門類自然資源資產組合供應。在特定國土空間範圍內，涉及同一使用權人需整體使用多門類全民所有自然資源資產的，可實行組合供應。將各門類自然資源資產的使用條件、開發要求、底價、溢價比例等納入供應方案，利用自然資源資產交易平台等，一併對社會公告、簽訂資產配置契約，相關部門按職責進行監管。進一步完善海砂採礦權和海域使用權“兩權合一”招標拍賣掛牌出讓制度，鼓勵探索採礦權和建設用地使用權組合供應方式。
18.最佳化地下空間使用權配置政策。實施“地下”換“地上”，推進土地使用權分層設立，促進城市地上與地下空間功能的協調。依據國土空間總體規劃劃定的重點地下空間管控區域，綜合考慮安全、生態、城市運行等因素，統籌城市地下基礎設施管網和地下空間使用。細化供應方式和流程，探索完善地價支持政策，按照向下遞減的原則收繳土地價款。城市建成區建設項目增加公共利益地下空間的，或向下開發利用難度加大的，各地可結合實際制定空間激勵規則。探索在不改變地表原有地類和使用現狀的前提下，設立地下空間建設用地使用權進行開發建設。
19.推動存量土地盤活利用。遵循“以用為先”的原則，對於道路綠化帶、安全間距等代征地以及不能單獨利用的邊角地、零星用地等，確實無法按宗地單獨供地的，報經城市人民政府批准後，可按劃撥或協定有償使用土地的有關規定合理確定土地使用者，核發《國有建設用地劃撥決定書》或簽訂國有建設用地有償使用契約。建設項目使用城鎮低效用地的，可以繼續按照《關於深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）有關規定執行。
四、加快“未批已填”圍填海歷史遺留問題處理，最佳化項目用海用島審批程式
20.符合要求的“未批已填”圍填海歷史遺留問題可先行開展前期工作。在依法依規嚴肅查處到位、相關處理方案已經自然資源部備案的前提下，地方人民政府可根據需要先行組織開展沉降處理、地面平整等前期工作，並同步強化生態保護修復。
21.進一步簡化落地項目海域使用論證要求。已按規定完成生態評估和生態保護修複方案編制的“未批已填”圍填海歷史遺留問題區域，對選址位於其中的落地項目，一般僅需論證用海合理性、國土空間規劃符合性、開發利用協調性等內容，並結合生態保護修複方案明確單個項目的生態保護修復措施。如多個項目選址位於集中連片的“未批已填”歷史遺留圍填海區域且均屬於省級人民政府審批許可權，地方可結合實際，實行打捆整體論證。
22.項目用海與填海項目竣工海域使用驗收一併審查。對利用“未批已填”歷史遺留圍填海、無新增圍填海的項目，可在提交海域使用申請材料時一併提交竣工驗收測量報告，海域使用論證報告與竣工驗收測量報告合併審查。在項目用海批准並全額繳納海域使用金後，對填海竣工驗收申請直接下達批覆。
23.先行開展項目用海用島論證材料技術審查。為加快審查，對暫不具備受理條件的項目，可以先行開展用海用島論證和專家預評審等技術審查工作。
24.開展集中連片開發區域整體海域使用論證。對集中連片開發的開放式旅遊娛樂、已有圍海養殖等用海區域，地方人民政府可根據需要組織開展區域整體海域使用論證，單位和個人申請用海時，可不再進行海域使用論證。省級人民政府自然資源（海洋）主管部門要根據實際情況明確區域整體海域使用論證評審工作要求，集中連片區域超過700公頃且不改變海域自然屬性的用海、集中連片已有圍海養殖區域超過100公頃的用海，原則上應由省級人民政府自然資源（海洋）主管部門組織論證評審。
25.最佳化海底電纜管道路由調查勘測、鋪設施工和項目用海審查程式。報國務院審批的海底電纜管道項目，海底電纜管道鋪設施工申請可與項目用海申請一併提交審查；路由調查勘測報告與海域使用論證報告可合併編制，路由調查勘測申請審批程式仍按原規定執行。國際通信海纜項目取得路由調查勘測批覆檔案，即視同取得用海預審意見。
26.最佳化臨時海域使用審批程式。對海上油氣勘探用海活動，繼續按照臨時海域使用進行管理，臨時海域使用時間自鑽井平台施工就位時起算。施工難度大、存在試采需求等特殊情形的海上油氣勘探用海活動，建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設項目涉及的臨時海域使用活動期限屆滿，確有必要的，經批准可予以繼續臨時使用，累計臨時使用相關海域最長不超過一年。臨時海域使用期限屆滿後，應及時按規定拆除臨時用海設施和構築物。
27.最佳化報國務院審批用海用島項目申請審批程式。對同一項目涉及用海用島均需報國務院批准的，實行“統一受理、統一審查、統一批覆”，項目建設單位可一次性提交用海用島申請材料。其中涉及新增圍填海的項目，按現有規定辦理。對助航導航、測量、氣象觀測、海洋監測和地震監測等公益設施用島，可簡化無居民海島開發利用具體方案和項目論證報告。
五、嚴格承諾事項落實情況的監管
省級自然資源主管部門對用地報批中涉及的耕地占補平衡、先行用地、臨時用地復墾等方面作出的承諾事項，應督促有關責任主體按期兌現承諾。部有關業務主管司局要對承諾執行情況加強督導檢查。未按期履行的，一經查實，終止所在省份繼續執行相關承諾政策，並依法依規嚴肅處理。
本通知自印發之日起施行，有效期至2025年12月31日。具體政策措施已明確執行期限的，從其規定。《關於積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)自本文印發之日起不再執行。
自然資源部
2023年6月13日
內容解讀
2023年6月，自然資源部發布《關於進一步做好用地用海要素保障的通知》。
《關於進一步做好用地用海要素保障的通知》共5個方面27條，涉及國土空間規劃、用地審查報批、節約集約與資產供應、加快“未批已填”圍填海歷史遺留問題處理和最佳化項目用海用島審批程式、承諾事項監管等內容。
其中，在建設項目用地審批方面，提出縮小用地預審範圍，擴大先行用地政策適用範圍，明確鐵路“四電”工程用地和能源、交通、水利、軍事等重大建設項目直接相關的改路、改溝、改渠和安置等用地與主體工程同步報批，最佳化臨時用地適用範圍，適度延期重大建設項目以承諾方式落實耕地占補平衡，規範線性工程調整用地審批，明確因初步設計變更引起新增用地的補充報批規定。
在落實節約集約與完善資產供應方面，支持公路、鐵路、軌道交通等線性基礎設施工程立體複合、多線共廊等節約集約用地新模式，支持產業用地“標準地”出讓，明確重大基礎設施單獨選址項目在農用地轉用和土地徵收批准後可以直接核發國有土地使用權劃撥決定書，最佳化地下空間使用權配置政策，推動部分代征地以及邊角地、零星用地等盤活利用，探索各門類自然資源資產組合供應。
在用海用島審批方面，符合要求的“未批已填”圍填海歷史遺留問題可先行開展前期工作，進一步簡化落地項目海域使用論證要求，項目用海與填海項目竣工海域使用驗收一併審查，先行開展項目用海用島論證材料技術審查，開展集中連片開發區域整體海域使用論證，最佳化海底電纜管道路由調查勘測鋪設施工和項目用海審查程式、臨時海域使用審批程式以及報國務院審批用海用島項目申請審批程式。
