2021年7月20日，自然資源部辦公廳 國家林業和草原局辦公室印發了《自然資源調查監測質量管理導則（試行）》的通知。
基本介紹
- 中文名：自然資源調查監測質量管理導則（試行）
- 發文機關：自然資源部辦公廳 林草局辦公室
導則內容,內容解讀,
導則內容
各省、自治區、直轄市及計畫單列市自然資源主管部門、林業和草原主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局、林業和草原局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派出機構，部機關各司局，國家林業和草原局各有關司局、各派出機構、各有關直屬單位、大興安嶺林業集團：
為貫徹落實《自然資源部關於印發<自然資源調查監測體系構建總體方案>的通知》（自然資發〔翻迎2020〕15號）質量管理體系建設要求，加強自然資源調查監測質量管理，自然資源部、國家林業和草原局研究制定了《自然資源調查監測質量管理導則套拜阿獄（試行）》，現印發試行。試行中發現的重大問題及建議等，請及時反饋。
聯繫人及電話：自然資源部自然資源調查監測司
內容解讀
2021年8月，自然資源部自然資源調查監測司相關負責人對《導則》進行了解捆項想讀。
質量是調查監測工作的生命線，要系統謀劃、制度先行
“建設調查監測質量管理體系，既是滿足經濟社會高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化數據支撐需求的必然要求，也是推進自然資源統一調查、建立統一調查評價監測制度的重要內容。”該負責人說道。
“質量是調查監測工作的生命線。”該負責人表示，自然資源調查監測數據既是各級自然資源主管部門編制國土空間規劃以及自然資源管理、保護和利用的重要依據，也是經濟社會發展、政府科學決策的重要基礎數據，其成果質量不高、數據不真實不準確，勢必會影響政府科學決策甚至導致對經濟社會發展趨勢的誤判，影響各級自然資源主管部門國土空間規劃、自然資源管理等職責履行，影響我國經濟社會高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化的大局。與此同時，測繪、地質勘查等類似工作實踐表明，只有建立科學合理的質量管理制度，構建系統高效的質量控制體系，實行統一的質量管理方式、流程和要求，嚴格全過程質量管理，加強事前、事中、事後全方位質量監管，完善質量問題處理機制，形成完整嚴密的質量管理才槳和朽體系，才能較好地確保成果質量。
自然資源部2020年1月印發的《自然資源調查監測體系構建總體方案》將質量管理體系作為調查監測業務體系建設的重要內容單獨提出，與法規制度體系、標準體系、技術體系一併推進建設。可以說，《導則》的出台，邁出了調查監測質量管理體系建設的第一步，為調查監測統一質量管理奠定了制度基礎。
“自然資源統一調查監測是新的改革任務，其質量管理沒有廣泛適用的現行做法，調查監測質量管理體系建設任務紛繁複雜，需要系統謀劃、穩慎試驗、統一規範、整體推進。”該負責人介紹。調查司緊抓質量管理體系總體設計，堅持棄己境按照科學、簡明、可操作要求，與《自然資源調查監測體系構建總體方案》同步研究質量管理體系建設方案，明確建設內容、步驟及要求等，同時組織相漏愚糠關單位開展質量管控措施研究，並分別在多類調查監測工作中開展技術試驗，驗證質量管控措施的可行性、有效性和適用性，進一步修改完善各項質量管控措施。
在總結經驗基礎上，調查司制定出台《導則》，明確了質量管理體制、責任劃分、管控措施等的原則性、導向性要求，引導各地各單位有序推進調查監測質量管理體系建設，全面加強調查監測質量管理。下一步，待調查監測體系相對成熟後，將研究細化制定質量管理制度和標準，制訂質量管理細則、質量技術標準、質量評價指標等，細化具體要求和操作程式等，整體推進質量管理體系建設。
《導則》提出，到2023年底形成完善的調查監測質量管理體系：一是管用的鍵紋永質量管理系列制度和標準，即制定印發過程質量巡查、成果質量驗收、質量監督管理等細則，編制出台“調查監測質量要求”及系列細則、“質量控制技術規程”等標準，並分類差別化設計不同類別調查監測的質量元素、檢查內容、控制方法、檢驗技術及評價指標等，確保不同調查監測質量管理遵循統一規範的管理方式、流程和質量要求。二是明確的質量管理工作機制，即建立分級負責、共同參與的調查監測質量管理體制，職責明確、權責對等的調查監測質量責任制，有序推進調查監測質量管理。三是完善的調查監測質量控制格局，即全面推行設計質量審核、作業質量自控、過程質量巡查、成果質量驗收、質量監督檢查等事前事中事後質量控制和監督管理措施，加強調查監測全過程質量管理。四是嚴肅的質量問題處理機制，即嚴格執行質量問題防範及調查、質量追溯、責任追究、失信懲戒等方面的規定，倒逼全員質量管理，提升調查監測質量。
強化質量檢查手段，以“死較真”勁頭提高成果質量
“質量檢查能夠及時發現並糾正調查監測工作存在的問題，是確保調查監測質量的重要手段和保障。”該負責人介紹，《導則》著眼調查監測事前事中事後質量管理，明確要強化設計質量審核、作業單位質量自查、過程質量巡查、成果質量驗收、質量監督檢查5個質量檢查手段的運用。
一是開展設計質量審核，明確調查監測堅持先設計方案，再組織實施，並通過適當方式驗證科學性、合理性和可操作性，必要時通過試點進行驗證；驗證後的設計方案經評審通過，報調查監測組織部門審核批准實施。實踐表明，設計質量直接決定了調查監測質量，只有通過科學的方案設計、嚴格的設計質量管理提升設計質量，才能確保調查監測過程和成果質量，為調查監測整體質量奠定基礎。
二是強化作業單位質量自查，明確調查監測作業過程及數據應真實記錄，採集樣品應按規範貯存、傳輸和處置，並由作業人員進行質量自查或交叉檢查；實行作業單位“兩級檢查”制度，由作業隊（組）對過程成果開展全面質量自查，作業單位質量管理部門對最終成果開展質量檢查；必要時，開展首件成果質量檢查。
三是加強過程質量巡查，明確調查監測組織單位在重要環節和關鍵節點，組織對調查監測質量管理工作、過程質量控制情況和過程成果質量等開展質量巡查。實踐證明，前移關口對調查監測過程開展質量巡查，有利於及時發現調查監測中存在的質量問題及違法違規行為，糾正作業技術偏差，消除重大的系統性、傾向性質量隱患，防止類似問題重複發生，避免問題累積影響最終成果質量。
四是推行成果質量驗收，明確在對調查監測成果嚴格質量檢查基礎上，按照“誰組織、誰驗收”原則，實行質量驗收制度。
五是加大質量監督檢查力度，明確自然資源主管部門會同本級林業和草原主管部門採用“雙隨機、一公開”模式，對本行政區域內調查監測質量開展監督檢查，同時對通過成果質量驗收的調查監測成果，必要時開展抽檢。今後，國家層面，自然資源部將會同國家林業和草原局對部、局組織實施的調查監測開展隨機質量抽查，對省、地市級調查監測開展定期質量檢查，對調查監測作業單位開展隨機質量抽查。
《導則》還細化了調查監測參與各方的質量責任。“通常來看，自然資源變化比較頻繁，其調查監測成果缺少真值可供檢測。只有通過對調查監測過程的規範化控制才能保障成果的真實準確可靠。”該負責人介紹，這就要求必須將調查監測質量管理的關口前移，建立實施涵蓋調查監測設計、作業、成果質量驗收、質量監督檢查等各個環節的全過程質量管控機制。也就是說，調查監測組織部門或牽頭實施單位、設計單位、作業單位（具體承擔調查監測遙感影像底圖製作、信息提取、外業調查、內業數據處理、資料庫建庫、數據統計和分析等工作的單位）、檢查驗收單位等所有承擔單位，應當共同負有與所承擔工作相應的責任，對調查監測質量負責。
嚴肅質量問題處理，倒逼全員質量管理和責任落實
“要切實落實各項管控措施、標準，就得靠嚴格監管，但如何保證監管到位，就需要對重大質量問題進行嚴厲懲處。只有進行最嚴肅的處理，才能讓調查監測參與各方主動擔負起應承擔的質量責任，才能讓弄虛作假者收斂、不敢為之。”該負責人強調。
《導則》就此明確了四條質量問題處理措施。
建立健全質量問題防範機制，明確通過3種方式發現質量問題並調查處理：主動向社會公開調查監測任務承擔單位、任務範圍等信息，接受社會監督；接收關於弄虛作假行為或質量問題的舉報；自然資源管理工作中發現並移交的弄虛作假行為或質量問題線索。
建立健全質量追溯機制，明確對質量問題予以倒查追究，將質量責任終身落實到承擔單位和調查人員。同時，為保證可追溯性，《導則》明確對相關參與行為、不當干預行為等全面真實記錄留痕、建檔留存，確保質量追溯有據可查。
建立健全質量責任追究機制，明確對在調查監測中篡改數據、主觀故意弄虛作假，或在質量檢查中違規操作、玩忽職守、徇私舞弊的，依法依規追究責任。
建立健全質量公開披露機制，明確要採取適當方式及時公開過程質量巡查、成果質量驗收、質量監督檢查等的信息和結果，曝光弄虛作假等違法違規行為，接受社會監督。同時，將調查監測質量納入自然資源領域信用體系建設範圍，支持相關行業協會開展誠信建設和資信評價，引導調查隊伍和人員誠信調查、誠信監測；依法依規向有關信用信息平台推送質量失信行為，推動失信聯合懲戒。
加強支撐隊伍建設，築牢質量管理機構和人員基礎
“有沒有高素質的人才隊伍提供組織人員保障和專業技術支撐，是決定調查監測質量管理工作成效優劣的主要因素。”該負責人表示，對此，要加強調查監測作業隊伍與專業質檢隊伍建設。
加強調查監測作業隊伍建設。《導則》明確從四個方面推進作業隊伍建設。抓作業單位質量管理體系建設，要求作業單位建立並運行覆蓋本單位調查監測業務的質量管理體系，明確質量控制關鍵環節和具體措施。抓作業單位質量管理機構和人員隊伍建設，要求作業單位設立專門的質量管理部門或配備專職人員。抓作業單位內部質量崗位責任制落實，要求明確項目、技術、質量負責人及作業人員、質量檢查人員的質量責任，考核責任落實情況。抓作業單位人員技術培訓，要求作業單位在調查監測實施前組織開展技術和質量培訓；全國性或重大調查監測實施前，作業單位還應組織人員參加組織單位開展的技術培訓，經考核合格後上崗。
加強專業質檢隊伍建設。《導則》明確，可委託具備調查監測專業能力的第三方單位開展上述質量檢查驗收工作。從實踐工作情況看，受質檢機構不健全因素的制約，當前主要是委託此前從事過相關調查監測工作、但未承擔此次調查監測作業的單位開展有關質量檢查工作，質檢專業性、權威性不夠。而據不完全統計，自然資源系統內中央一級從事礦產、地質、林業、海洋、測繪的質量檢驗監測機構約140家，此外還有大量省級質檢機構已通過國家或省級質檢部門資質認定，具備基本質量檢驗檢測能力，但實踐經驗還比較欠缺，調查監測專業能力有待進一步提升。下一步，自然資源部將結合自然資源系統質量檢驗檢測機構建設，多方式提升部分質檢機構從事調查監測的專業能力，逐步探索建成專業化調查監測質檢格局。同時，切實做好專業質檢人才儲備，重視質檢從業人員業務能力建設，結合重大調查監測項目，有計畫有針對性地開展教育培訓。
在總結經驗基礎上，調查司制定出台《導則》，明確了質量管理體制、責任劃分、管控措施等的原則性、導向性要求，引導各地各單位有序推進調查監測質量管理體系建設，全面加強調查監測質量管理。下一步，待調查監測體系相對成熟後，將研究細化制定質量管理制度和標準，制訂質量管理細則、質量技術標準、質量評價指標等，細化具體要求和操作程式等，整體推進質量管理體系建設。
《導則》提出，到2023年底形成完善的調查監測質量管理體系：一是管用的質量管理系列制度和標準，即制定印發過程質量巡查、成果質量驗收、質量監督管理等細則，編制出台“調查監測質量要求”及系列細則、“質量控制技術規程”等標準，並分類差別化設計不同類別調查監測的質量元素、檢查內容、控制方法、檢驗技術及評價指標等，確保不同調查監測質量管理遵循統一規範的管理方式、流程和質量要求。二是明確的質量管理工作機制，即建立分級負責、共同參與的調查監測質量管理體制，職責明確、權責對等的調查監測質量責任制，有序推進調查監測質量管理。三是完善的調查監測質量控制格局，即全面推行設計質量審核、作業質量自控、過程質量巡查、成果質量驗收、質量監督檢查等事前事中事後質量控制和監督管理措施，加強調查監測全過程質量管理。四是嚴肅的質量問題處理機制，即嚴格執行質量問題防範及調查、質量追溯、責任追究、失信懲戒等方面的規定，倒逼全員質量管理，提升調查監測質量。
強化質量檢查手段，以“死較真”勁頭提高成果質量
“質量檢查能夠及時發現並糾正調查監測工作存在的問題，是確保調查監測質量的重要手段和保障。”該負責人介紹，《導則》著眼調查監測事前事中事後質量管理，明確要強化設計質量審核、作業單位質量自查、過程質量巡查、成果質量驗收、質量監督檢查5個質量檢查手段的運用。
一是開展設計質量審核，明確調查監測堅持先設計方案，再組織實施，並通過適當方式驗證科學性、合理性和可操作性，必要時通過試點進行驗證；驗證後的設計方案經評審通過，報調查監測組織部門審核批准實施。實踐表明，設計質量直接決定了調查監測質量，只有通過科學的方案設計、嚴格的設計質量管理提升設計質量，才能確保調查監測過程和成果質量，為調查監測整體質量奠定基礎。
二是強化作業單位質量自查，明確調查監測作業過程及數據應真實記錄，採集樣品應按規範貯存、傳輸和處置，並由作業人員進行質量自查或交叉檢查；實行作業單位“兩級檢查”制度，由作業隊（組）對過程成果開展全面質量自查，作業單位質量管理部門對最終成果開展質量檢查；必要時，開展首件成果質量檢查。
三是加強過程質量巡查，明確調查監測組織單位在重要環節和關鍵節點，組織對調查監測質量管理工作、過程質量控制情況和過程成果質量等開展質量巡查。實踐證明，前移關口對調查監測過程開展質量巡查，有利於及時發現調查監測中存在的質量問題及違法違規行為，糾正作業技術偏差，消除重大的系統性、傾向性質量隱患，防止類似問題重複發生，避免問題累積影響最終成果質量。
四是推行成果質量驗收，明確在對調查監測成果嚴格質量檢查基礎上，按照“誰組織、誰驗收”原則，實行質量驗收制度。
五是加大質量監督檢查力度，明確自然資源主管部門會同本級林業和草原主管部門採用“雙隨機、一公開”模式，對本行政區域內調查監測質量開展監督檢查，同時對通過成果質量驗收的調查監測成果，必要時開展抽檢。今後，國家層面，自然資源部將會同國家林業和草原局對部、局組織實施的調查監測開展隨機質量抽查，對省、地市級調查監測開展定期質量檢查，對調查監測作業單位開展隨機質量抽查。
《導則》還細化了調查監測參與各方的質量責任。“通常來看，自然資源變化比較頻繁，其調查監測成果缺少真值可供檢測。只有通過對調查監測過程的規範化控制才能保障成果的真實準確可靠。”該負責人介紹，這就要求必須將調查監測質量管理的關口前移，建立實施涵蓋調查監測設計、作業、成果質量驗收、質量監督檢查等各個環節的全過程質量管控機制。也就是說，調查監測組織部門或牽頭實施單位、設計單位、作業單位（具體承擔調查監測遙感影像底圖製作、信息提取、外業調查、內業數據處理、資料庫建庫、數據統計和分析等工作的單位）、檢查驗收單位等所有承擔單位，應當共同負有與所承擔工作相應的責任，對調查監測質量負責。
嚴肅質量問題處理，倒逼全員質量管理和責任落實
“要切實落實各項管控措施、標準，就得靠嚴格監管，但如何保證監管到位，就需要對重大質量問題進行嚴厲懲處。只有進行最嚴肅的處理，才能讓調查監測參與各方主動擔負起應承擔的質量責任，才能讓弄虛作假者收斂、不敢為之。”該負責人強調。
《導則》就此明確了四條質量問題處理措施。
建立健全質量問題防範機制，明確通過3種方式發現質量問題並調查處理：主動向社會公開調查監測任務承擔單位、任務範圍等信息，接受社會監督；接收關於弄虛作假行為或質量問題的舉報；自然資源管理工作中發現並移交的弄虛作假行為或質量問題線索。
建立健全質量追溯機制，明確對質量問題予以倒查追究，將質量責任終身落實到承擔單位和調查人員。同時，為保證可追溯性，《導則》明確對相關參與行為、不當干預行為等全面真實記錄留痕、建檔留存，確保質量追溯有據可查。
建立健全質量責任追究機制，明確對在調查監測中篡改數據、主觀故意弄虛作假，或在質量檢查中違規操作、玩忽職守、徇私舞弊的，依法依規追究責任。
建立健全質量公開披露機制，明確要採取適當方式及時公開過程質量巡查、成果質量驗收、質量監督檢查等的信息和結果，曝光弄虛作假等違法違規行為，接受社會監督。同時，將調查監測質量納入自然資源領域信用體系建設範圍，支持相關行業協會開展誠信建設和資信評價，引導調查隊伍和人員誠信調查、誠信監測；依法依規向有關信用信息平台推送質量失信行為，推動失信聯合懲戒。
加強支撐隊伍建設，築牢質量管理機構和人員基礎
“有沒有高素質的人才隊伍提供組織人員保障和專業技術支撐，是決定調查監測質量管理工作成效優劣的主要因素。”該負責人表示，對此，要加強調查監測作業隊伍與專業質檢隊伍建設。
加強調查監測作業隊伍建設。《導則》明確從四個方面推進作業隊伍建設。抓作業單位質量管理體系建設，要求作業單位建立並運行覆蓋本單位調查監測業務的質量管理體系，明確質量控制關鍵環節和具體措施。抓作業單位質量管理機構和人員隊伍建設，要求作業單位設立專門的質量管理部門或配備專職人員。抓作業單位內部質量崗位責任制落實，要求明確項目、技術、質量負責人及作業人員、質量檢查人員的質量責任，考核責任落實情況。抓作業單位人員技術培訓，要求作業單位在調查監測實施前組織開展技術和質量培訓；全國性或重大調查監測實施前，作業單位還應組織人員參加組織單位開展的技術培訓，經考核合格後上崗。
加強專業質檢隊伍建設。《導則》明確，可委託具備調查監測專業能力的第三方單位開展上述質量檢查驗收工作。從實踐工作情況看，受質檢機構不健全因素的制約，當前主要是委託此前從事過相關調查監測工作、但未承擔此次調查監測作業的單位開展有關質量檢查工作，質檢專業性、權威性不夠。而據不完全統計，自然資源系統內中央一級從事礦產、地質、林業、海洋、測繪的質量檢驗監測機構約140家，此外還有大量省級質檢機構已通過國家或省級質檢部門資質認定，具備基本質量檢驗檢測能力，但實踐經驗還比較欠缺，調查監測專業能力有待進一步提升。下一步，自然資源部將結合自然資源系統質量檢驗檢測機構建設，多方式提升部分質檢機構從事調查監測的專業能力，逐步探索建成專業化調查監測質檢格局。同時，切實做好專業質檢人才儲備，重視質檢從業人員業務能力建設，結合重大調查監測項目，有計畫有針對性地開展教育培訓。
