老齡化社會

老齡化社會是指老年人口占總人口達到或超過一定的比例的人口結構模型。按照聯合國的傳統標準是一個地區60歲以上老人達到總人口的10%，新標準是65歲老人占總人口的7%，即該地區視為進入老齡化社會。

2009年10月26日，中國傳統節日重陽節到來之際，中國正式啟動了一項應對人口老齡化戰略研究，以積極應對持續加劇的人口老齡化危機。

基本介紹

• 中文名：老齡化社會
• 外文名：aging society
• 別名：graying society
• 國籍：已開發國家和部分開發中國家

老齡化增速

2000年11月底第五次人口普查，65歲以上老年人口已達8811萬人，占總人口6.96%，60歲以上人口達1.3億人，占總人口10.2%，以上比例按國際標準衡量，均已進入了老年型社會，老齡化己成為21世紀不可逆轉的世界性趨勢，也是社會進步的表現。與1953年第一次人口普查65歲以上老年人口為2620萬人相比較，47年中增長了2.36倍，年均遞增2.6%，快於全國人口遞增1.6%的一個百分點，占總人口的比重由4.4%提高到7.0%，提高了2.6個百分點，近十年老齡化速度加快，每年遞增3.4%，快於全國人口遞增1.1%的2倍多，如按3.4%的速度推算，2002年65歲以上老年人口已達9420萬人，占總人口7.3%。如按2003中國統計年鑑中的2002年1%人口抽樣調查，65歲及以上老年人口已占調查人口總數的8.16%，按此比例推算，全國65歲及以上老齡人口已達10482萬人，比人口普查數增加1671萬人，年均遞增9.0%。老齡人口的增長量和增長速度是很驚人的，80歲以上高齡人口將以平均百萬人的速度增長。

我國老齡化增速快於世界

據聯合國預測，1990-2020年世界老齡人口平均年增速度為2.5%，同期我國老齡人口的遞增速度為3.3%，世界老齡人口占總人口的比重從1995年的6.6%上升至2020年9.3%，同期我國由6.1%上升至11.5%，無論從增長速度和比重都超過了世界老齡化的速度和比重，到2020年我國65歲以上老齡人口將達1.67億人，約占全世界老齡人口6.98億人的24%，全世界四個老年人中就有一個是中國老年人。

已開發國家老齡化進程長達幾十年至100多年，如法國用了115年，瑞士用了85年，英國用了80年，美國用了60年，而我國只用了18年（1981-1999年）就進入了老齡化社會，而且老齡化的速度還在加快。

註：右圖藍色為中國，粉色為世界

2016年1月22日人社部新聞發言人李忠指出，中國已經逐漸進入老齡化社會，截止2014年，60歲以上老年人口達到2.1億，占總人口的比例15.5%，2.1億的人里有將近4000萬人是失能、半失能的老人。據有關部門預測，到2035年老年人口將達到4億人，失能、半失能的老人數量會進一步增多。

呈現“未富先老”的特徵

由於老齡化的加速，老年撫養比由1964年的6.4%上升到2002年的11.6%，城鎮離退休人員由1978年的314萬人增加至2002年的4223萬人，24年增長了12.4倍，與在崗職工的比例由1978年的31人降為2.5人，離退休金由1978年的17.3億元增至3646億元，增長了210倍，年均遞增25%，按可比價格計算，實際遞增18.9%，快於同期國內生產總值遞增9.4% 的速度，占國內生產總值的比例由0.5%上升至3.6%，上述數字均反映了城鎮離退休金的增速快於經濟的增速。

瑞典、日本、英國、德國、法國等已開發國家在進入老齡化時，人均GNP己達1~3萬美元，在全球72個人口老齡化國家中，人均GNP達一萬美元的占36%，一萬至三千美元的占28%，而我國在2002年只有980多美元，就提前進入了老齡化。說明我國經濟發展水平尚處於世界中下水平時，老齡化程度卻己進入了已開發國家的行列，呈現了“未富先老” 的特徵。老齡化的加速對經濟社會都將產生巨大的壓力。

經濟發達地區率先進入老齡化

據2002年人口抽樣調查，65歲及以上占全國人口比重，平均為8.2%，比2000年人口普查7.0%高1.2個百分點；按地區分，老齡化程度以上海最高達13.4% ，進入8%以上的地區是浙江11.2%，北京10.8% 、天津10.7%，江蘇9.9%，重慶9.2%，湖北8.8%，湖南、廣西、四川均為8.6%，山東8.5%，安徽8.2%，遼寧8.1 %，陝西8.0%，共14 個省市總人口達6.9億人，占全國總人口54%。西北地區和雲貴藏等17個省區均在8%以下，呈現了經濟發達地區率先跨入了老齡化社會。按城鄉分組，2000年人口普查，城鎮老齡化比例為7.3%，高於農村6.3%的一個百分點。

2002年全國平均老年撫養比為11.6%，以上海為最高，達17.7%，浙江15.4%，天津14.4%，北京13.9%，江蘇13.9%，湖北12.9%，重慶12.8%，廣西12.5%，在12%以上的還有安徽、四川、湖南; 以青海、寧夏為最低，在8%以下。

老年人生活質量有所提高

據老齡科研中心2000年底對20省2萬多名60歲以上老年人的抽樣調查，在1992-2000年的八年中平均收入水平，城市老人增長3.1倍，農村老人增長1.7倍，城市老人每戶擁有住房3間多，戶均面積約70平方米，90%以上老人有單獨住房，農村老人戶均住房4間，面積達80多平米，城市老人主要家電已基本普及，農村老人戶電視機普及率己達76%，對生活的滿意度，城市達70%，農村達60%。

城鎮離退休人員的人均離退休金，由1978年的551元提高到2002年的8849元，增長了15倍，按可比價格計算，實際增長2.4倍，年均遞增5.2%，離退休金占社會保險福利費的比重由1978年的22%上升至70%左右。社會保障雜誌社2001年對1080離退休人員的調查，認為養老金收支平衡的占60.4%，略有結餘的占19.4%，兩者共占八成。

老齡問題

老齡化速度過快、社會養老壓力加大

勞動年齡人口負擔老年人口的係數，據2002年抽樣調查為11.6%，比1982年8.0%上升了3.6個百分點。隨著生活水平的提高，傳統的幾代同堂已逐步解體，老少分住、家庭小型化已成為必然趨勢。

城鎮離退休人員增長過速，企業負擔過重，養老金入不敷出，離退休人員從1978年的314萬人增至2002年的4223萬人，24年增長12.4倍，平均年遞增12.1%，同期離退休金從17.3億元增至3646.2億元，增長210倍，每年遞增25.8%，扣除價格上漲因素實際年均遞增6.4%，慢於同期GDP年均遞增9.4%的速度，離退休金占GDP的比重，由1978年的0.5%提高到3.6%，1978年31個職工有一退休人員，2002年2.5個在崗職工中就有一個離退休人員，反映了離退休人員增長過速，給國家和企業增加了沉重的負擔。由於養老保險金在文革後沒有按規定預留，中斷了養老保險金的提取和積累，養老保險的隱含負債的補償問題並沒有得到解決，據有關專家的估算缺口高達5萬億元左右; 一些效益差的企業欠交保險費的現象很普遍，累計欠交達1500億元，致使社保基金不足，個人帳戶空帳運行，給養老保險造成很大困難。

城鄉老人收入水平較低，增長慢

首先是城鎮人均離退休金的增幅低於在崗職工工資的增幅，1979-2002年24年平均，人均離退休金按可比價格計算，遞增5.2%，慢於同期職工平均工資年均遞增6.2%、城鎮居民可支配收入年均遞增6.7%的增幅，前者比後兩者低1個和1.5個百分點，人均離退休金相當於平均工資的比例呈逐年下降趨勢，由改革開放初期1979-1982年的94%降為2002年的71%，退休金低於工資的金額由221元擴大至3573元，政府雖採取措施補發了大量被拖欠的退休金，但至2002年還有約四分之一的離退休人員不能足額領取，2002年新增拖欠9.5億元，累計拖欠還有75.8億元，其中以遼、吉、黑、湖南、天津、四川拖欠較多。據社會保障雜誌社調查，退休金不能足額發放的占18.4%。越是退休早，收入越低，一般只有300-500元，由於退休人員退休金增長慢、部分退休金被拖欠，使部分老人生活拮据，約有五分之一入不敷出，五分之一略有結餘。城市老年戶家庭財產的平均水平大大低於青壯年戶，據國家統計局2002年對4000戶城市居民的調查，60-70歲老年戶家庭財產為16.2萬元，70歲以上為15.7萬元，比35-40歲的28.2萬元低43%。

農村養老金制度受農民收入增長慢的制約進展緩慢，老年人主要靠家庭養老，由於青壯年大都外出打工，加大了老年人的勞動負擔，七八十歲還需以勞動謀生，只有部分富裕地區建立了養老金制度，至2001年底農村養老保險覆蓋率只有12.4%，領取養老金的僅有108萬人，養老金5.2億元，人均481元。此外，農村敬老院覆蓋率和五保戶覆蓋率分別為13.6%和63.8%，有21.9%的老人依靠低保救助。

老人服務和養老方式面臨挑戰

全國約有2340多萬65歲以上的空巢老人，據一些大城市調查，空巢家庭已占30%，京、滬、津大城市己達30%以上; 第五次人口普查，在65歲以上老年人中80歲以上的高齡老人有1199萬人，占13.6%，喪偶的老人占38%。此外，患慢性病和老年痴呆症的就有1000多萬人，以上幾類老人共有幾千萬人，他們極需社會養老和社區服務。

隨著獨生子女家庭增多、家庭小型化和市場經濟的發展，傳統家庭養老己面臨挑戰，代際之間的孝道、贍養、照料老人的觀念日益淡化，家庭對老人提供最基本生活保障的傳統不斷削弱，獲得子女經濟支持的老人比例下降，據老齡科研中心調查，城市老人經濟支持率為30%，農村為60%左右。在精神慰藉方面更為缺乏，還有一些虐待老人和侵權、占據房產、財產的現象時有發生，對老人身心健康帶來較大衝擊，一些孤獨老人因無人照料導致早亡等現象應引起社會關注，傳統的養老方式和觀念應向社會養老轉變，而當前社會養老和社區服務都還較為薄弱。據民政部統計，2001年老年收養性覆蓋率只有78%，農村五保戶由集體供養的占64%，由敬老院供養的占13.6%，還有114萬人占五分之一的五保戶得不到供養，城鎮的孤老殘幼有150萬人，大部分靠低保救助，只有13%由福利機構收養。據調查，全國約有1400多萬老年人要求進入老年福利機構養老，而各類福利院的床位只有一百多萬張，遠遠滿足不了老年人的需要，但當前也存在養老機構總量滿足不了需要和養老院利用率不高的矛盾，利用率遠低於已開發國家老人進福利院5-7%的社會供養比例。

醫療保險覆蓋率低，農村缺醫少藥

老年人是疾病的高發人群，據衛生部調查，老年人發病率比青壯年要高3-4倍，住院率高2倍，老人因病和高齡老人生活不能自理的有一千多萬人。

城鎮醫療保險覆蓋率較低。據勞動和社會保障部的統計，2002年底參加醫療保的離退休人員為2474萬人，僅占全部離退休人員的61%，還有39%未參保，己參保的人員中需自付個人醫療費負擔過重，約占30-50%，還有部分企業因效益不佳，醫藥費報銷不了，不能報銷的約占一半左右，能報1000-3000元的占32%。值得注意的是：用於離退休人員的醫療費總額從2000年的347億元降至2002年的266億元，人均醫療費從913元降至645元，下降了29.4%，醫療費在離退休社會保險福利費中所占比重，從1995年的15.5%降為2002年的6.9%。因醫療費過高，有許多老年人有病不敢看，就診率約下降了二成。

農村老年人由於醫療資源分配不合理，缺醫少藥、看不起病的現象更普遍，據衛生部調查，在貧困地區患病未就診的達72%，應住院而未住院的高達89%，因病致貧和返貧的達50%。

城鄉老年人不能得到完全的醫療保障，主要原因是：

政府投入的衛生支出增長緩慢、比例下降，在全社會醫療總費用中，政府投入比例從1991年的22.8%降至2001年的15.5%，個人支出比例從38.8%上升到60.5%，在醫療資源十分緊缺的情況下，又有80%集中在城市，農村衛生經費比例從1991年的20%降至2000年的10%。其次是醫療費用增長過快，綜合醫院每一診療人次的醫療費，由1990年的10.9元上漲至2002年的99.6元，上漲了8.1倍，同期平均每一住院者的醫療費由473元上漲至3598元，上漲了6.6倍，醫療費的上漲幅度超過了城鄉居民收入的增幅和承受能力。

由於廣大農村缺乏基本的養老和醫療保障，致使全社會的養老、醫療保障的覆蓋面均較低，基本保障的覆蓋面還達不到國際最低標準。

社會對策

老年人應分享社會發展成果

已步入老齡階段的人群，都是在60年代及以前參加工作的，他們在解放戰爭和新中國建設事業中均做出了巨大貢獻，而且長期以來在收入低、勞動報酬沒有全部到位，生活質量差的情況下，過度透支，早退休的退休人員，退休金只有一二百元，加上補助也只有二三百元，一些效益差、瀕臨破產的企業，不能享受足額的退休金和醫療保障，有相當一部分退休人員生活窘迫; 農村老人基本不享受社會保障，主要靠自己勞動和子女贍養，由於農民整體收入水平低下，中西部貧困戶還占較大比例，就決定了農村老人生活質量更低於城鎮老人，因此，無論從收入水平、生活質量和健康狀況，一億多老年人是社會上的弱勢群體。全社會都應關注老年人的貧困問題，努力解決他們的生活困難。

老年人過去的社會勞動，為國家積累了豐富的經驗和財富，當前社會發展成果和財富積累中包括了老一代的成果在內，老年人應分享社會發展成果，做到老有所養、老有所醫，過去沒有提取的養老保險5萬億元左右的隱含負債，應從現有的國有固定資產中提取一部分，補償給退休人員，這是他們應得的份額，不能再拖欠養老金和醫療費，對於生活無著、處於貧困狀態的老年人應採取積極的扶持、救助，作為重要的社會問題認真對待。據預測，未來十年將是老齡化高峰到來的時期，80歲以上的高齡老人將以平均每年百萬人以上的速度增長，如何安置好老年人的生活，使他們同步進入小康社會，是值得全社會關注的社會問題。

老有所醫，是提高老年人生活質量的關鍵

老年人是疾病的高發人群，醫療費是退休人員的“活命錢”，城鎮離退休人員的醫療費逐年下降，個人醫療費卻呈逐年上升趨勢，個人交納的費用越來越多，使相當部分的退休人員不敢看病。今後首先要解決醫療費的報銷問題，政府在解決拖欠醫療費的力度要像解決拖欠養老金那樣，應被各級領導所重視，要迅速扭轉退休人員醫療費下降的問題; 其次要加快醫療保險制度、醫療衛生體制、藥品生產流通體制三項改革，“三改”的核心是整頓藥品市場秩序，要切實整頓醫生的“紅包”和藥品在流通中的“回扣”，把虛高的醫療費和藥價降下來；要打破壟斷，鼓勵醫藥衛生領域的競爭機制，提高醫療服務水平。

要從全社會改善醫療條件，實現政府提出的“人人享有初級衛生保健的目標”，應增加公共衛生經費投入比例，從占GDP的0.5%提高到1%以上，並納入社會發展規劃中; 必須調整和最佳化衛生資源的配置，加強農村衛生工作，使基本衛生服務均等化，在全社會擴大醫療覆蓋面，在城鎮加快醫療保險制度的改革，在農村應建立由農民自願參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟的新型農村合作醫療制度。總的目標是，用比較低廉的價格提供較優質的醫療服務，以滿足老年人的基本醫療需求。

建立以社區 為中心的老年福利服務體系

根據當前家庭小型化、空巢家庭和獨居老人的增加趨勢，家庭贍養功能弱化的特點，最貼近老年人生活需求、醫療保健的是社區福利服務機構中最迫切的需求，而且需求不斷增加，民政部實施的“星光計畫” 是推進社區福利建設的有效形式，各地應採取有力措施，落實資金、加快實施。據調查老年人中約1100萬人生活不能自理，急需社區和福利機構提供服務，而福利機構只有100多萬張床位，因此，應建設一批老年福利服務設施，健全社區老年福利服務網路，如社區醫療保健站、托老所、養老院、護理院、照料中心、文化活動中心等，要把老年社區福利服務網路建設納入社區建設中，並列為重點，以滿足不同層次老年人的各種需求，有條件的大中城市，應建立空巢、孤寡老人的社會照料系統，對行動不便的老人提供上門服務，組織志願者為老人看護和日常服務。發展以社區為中心的老年服務體系，逐步走社會化、產業化的道路，不僅可以解決老年人及其家屬的實際困難，而且還可以提供上千萬人的就業崗位。

在農村，仍要堅持以家庭養老主，農村家庭養老功能也呈弱化趨勢，需加強社會養老功能，應把有條件的敬老院建成綜合性、多功能、面向農村老人的社會福利服務中心，並完善社會救濟和五保戶的供養制度，倡導村民互助。教育年輕人要孝敬老人，加強法制觀念。對農村弧寡老人都能過上有吃有穿有住有醫有葬的五保生活，對入貧困老人應通過最低生活保障線獲得救助。

開發老年消費產業，改善老年人生活質量

全國有一億多的老年人，是一個很大的消費群體，但長期以來，老年人需要的商品奇缺，精神文化生活單調貧乏，據調查，有90%左右的老人對老年消費品不滿意，老年人的消費額占的比例很小，主要原因是消費市場對老年人消費的特點、潛力還未引起社會的足夠重視。據估算，城市老年人的人均消費額約為6000多元，消費總額就有2700億元，占城市消費額10%左右。這是低估的不全面數字，如按城鎮離退休人員一年的離退休金就達3440億元（不包括醫療費及其化），按80%消費就是2750億元，社會上還有不拿退休金的老人和農村老人約有6200多萬人，按居民最低消費額2000元計算，就有1240億元，城鄉總計約4000億元，占居民消費總額只有8.2%，這還是低水平的消費，亟待進一步開發。已開發國家老齡產業已成功地走向市場，老年人的公共支出是年輕人的三倍，己成為占第三產業比重很大的產業，相比而言，我國尚處於創建階段，發展的空間和潛力是很大的，為提高老年人的生活質量，面對日益龐大的老年消費群體，有關部門應對發展老齡產業高度重視，把它作為擴大內需的一個重要方面，制訂發展老齡產業的優惠政策，鼓勵和扶持老齡產業，要根據老年人的特點和需要提供專用商品及精神文化用品、保健用品、老年服務業、諮詢業及旅遊業等，都是大有發展潛力的老年消費產業。預測在十年之後，五十多歲的人進入老齡社會以後，他們的收入水平高，老年市場的巨大購買力將會充分顯示出來。

充分利用老年人才，參與發展做貢獻

據調查，我國現有離退休人員中科技人員約有600多萬人，占全部科技人才的五分之一，其中70歲以下具有高中級職稱、身體健康、有能力繼續發揮作用的約有200多萬人，隨著離退休人員的迅速增長，老年人才的隊伍將不斷擴大。這是一筆寶貴的人才資源，他們幾十年知識的積累，有紮實的知識功底，有豐富的實踐經驗。目前我國中高級人才缺口很大，有關專家指出，到2010年，我國對人才的需求將達到一億人，在人才競爭激烈、嚴重不足的情況下，應充分利用老年人才資源，不僅可為現代化建設作貢獻，也可為老年人增加收入，提高生活質量，建議對老年人才舉辦各種招聘會吸納外，還應根據行業特點，適當對某些行業延長退休年齡或進行返聘等多種辦法吸納老年專業人才。老齡辦己組織東部地區的老年人才援助西部大開發的“銀齡行動”，這對西部開發和發揮老年人才資源都具有積極意義。

保障體系

其一，完善法律保障體系。我國《老年人權益保障法》頒布於1996年，是我國第一部、也是唯一的一部系統保障老年人權益的法律。1999年，我國60周 歲以上老年人口占到總人口的10%，按照國際通行標準，我國人口年齡結構已進入老齡化階段。進入新世紀後，我國人口老齡化速度持續加快。據全國老齡委公布 的數據，截至2011年年底，我國60歲及以上老年人口達到1.85億，占總人口的比重達13.7%，2013年將超過2億。我國已成為世界上唯一的老年 人口超過1億的國家，不僅老齡人口總量世界第一，而且老齡化發展速度世界第一。積極應對人口老齡化，已成為舉國上下必須關注的社會問題。修訂後《老年人權 益保障法》對原法進行了大幅度的補充和完善，條文由原來的50條擴展為85條，在原來的“總則、家庭贍養與扶養、社會保障、參與社會發展、法律責任、附 則”六章的基礎上，增加了“社會服務、社會優待、宜居環境”三章，並把積極應對人口老齡化上升為國家的一項長期戰略任務，對老年人權益進行了全方位的關注 和保障。

老年人權益的保障，僅靠一部《老年人權益保障法》遠遠不夠，還需要相應配套的法律法規。 例如，老年法規定“用人單位應當按照國家有關規定保障贍養人探親休假的權利”，我們適用的是1981年國務院出台的《關於職工探親待遇的規定》，該法 的適用範圍是，在國家機關、人民團體和全民所有制企業、事業單位工作滿一年的固定職工。這一規定時隔30多年，已遠遠不能適應現實的探親休假需要。所以， “常回家看看”的真正落實，還需要完善和落實探親假的規定，以及降低民眾出行成本等等，這些將進一步促進相關配套法律和各地方實施細則的出台。

其二，構建居家養老方式。在現實和法律中，我國的養老定位是“老年人養老主要依靠家庭”，但隨著人口老齡化、高齡化、空巢化的日益嚴峻，新修訂的《老年 人權益保障法》對養老方式作了調整，明確規定：國家建立和完善以居家為基礎、社區為依託、機構為支撐的社會養老服務體系。這一規定，在國民經濟和社會發展 “十二五”規劃綱要中也得到了確認。

日本

據日本總務省2007年7月10日公布的統計數據，日本在人口為3000萬以上的37個國家中老齡人口比例最大，成為世界排名第一的老齡化國家。

另據日本2007年版《老齡社會白皮書》，截至2006年10月1日，日本總人口為1.2777億，65歲以上的老齡人口為2660萬，老齡人口占日本總人口的20.8%。

日本人口老齡化速度快

1950年日本65歲以上人口不到總人口的5%，20年後超過7%，進入老齡化社會，1994年超過14%，為每5個人就有1個屬於老齡人口。在老齡人口中，前期高齡人口（65歲至74歲）為1444萬，後期老齡人口為1217萬。

日本老齡人口還將不斷增加

到2012年預計達到3000萬，到2018年將達3500萬，2042年達3863萬。從老齡人口占總人口的比例看，2013年將達到25.2%，每4個人有1名老人；2035年33.7%，每3個人有1名老人；到2055年老齡人口將達40.5%，平均2.5人中就有1名65歲以上的老人。

日本又是世界第一長壽大國

2005年，日本男性平均壽命為78.56歲，女性平均壽命為85.52歲，由於飲食和醫療水平的改善，日本人的平均壽命還會延長，預計到2055年，男性平均壽命為83.67歲，女性平均壽命為90.34歲。

而日本人口將進入長期的減少過程，日本國立社會保障人口問題研究所的研究報告估計，到2025年，日本總人口將下降到1.2億以下，到2046年將降到9938萬。日本的少子化現象也日趨加劇，預計到2055年，每年出生人口為44萬。

日本老齡化地區差別很嚴重

城市的老齡化程度比鄉村要輕。這是由於年輕人嚮往大城市，很多人大學畢業後留在大城市工作。相對而言，以東京、大阪、名古屋為中心的經濟發達的三大都市圈老齡化程度較低。

日本老齡化速度快的原因有二，一是隨著生活環境、飲食和營養狀況改善與醫療技術的進步，老年人死亡率在不斷降低。二是因為日本的人口出生率一直在下降，2005年15歲到49歲的女性每人平均僅生育1.26人，創歷史最低紀錄。

老齡化現象的加劇帶來了一系列社會問題，除了社會經濟活力受到影響以外，老年人的生活保障和醫療護理問題越來越突出。日本政府正絞盡腦汁應對日益嚴重的老齡化社會問題。

世界

當前趨勢

世界人口正在加速老化。生育率在下降，而人的壽命在延長。到2050年之間，60歲以上的人口將從大約6億增至20億。與工業化國家相比，開發中國家老化的更快，同時愛滋病毒/愛滋病流行的人口統計學影響仍有待全面評估。在未來的50年中，發展中世界的老年人口預計將增長4倍。

荒謬的是，預期壽命延長並未伴隨工作壽命的延長，特別是在開發中國家。越來越多的失業導致了減少勞動力供應的措施，刺激了更早退出勞動力市場。各國正在面臨著對社會保護制度資金的可得性的擔心。儘管似乎有理由改變人力裁減政策，但存在著不允許輕易扭轉這一政策的許多障礙。就業促進仍然是一個壓倒一切的關注。此外，需要增加老年工人的參與率的政策，特別是在工業化國家。面臨的困境是，當許多國家可能仍受到過剩勞動力的困擾時卻必須及早對老年工人的就業能力作出投資。

在發展中世界，促進生產性和體面就業是至關重要的。這樣，將能以更多的資源制定有關社會保障籌資政策。在這些國家中，養恤金的缺乏或低水平迫使老年人進入非正規部門就業，而且老年貧困是一個日益引起關注的問題。

國際勞工組織的反應

國際勞工組織對於這些問題的反應包括標準制訂、研究工作以及在解決這些問題的國際努力中的合作。針對老年工人需求的技術合作實際上並不存在。國際勞工組織也沒有針對老年工人的具體信息來源。

研究和國際協作

國際勞工組織90年代初期開展的工作形成了有關老年工人培訓的工作檔案以及經濟合作與發展組織國家有關針對老年工人政策方面的經驗。1995年世界勞工報告以及1998年和2001年的世界就業報告都討論了這個問題。國際勞工組織向8國集團有關這一主題的特別會議（1999年9月，東京）提交了一份有關勞動力市場和老齡化的檔案。

國際勞工組織積極參與了第2屆世界老齡化問題大會（2002年4月，馬德里）及參加大會本身的籌備工作。大會通過了2002年馬德里老齡化問題國際行動計畫（MIPA）和政策宣言。國際勞工組織還參加了老齡問題部長級會議（2002年9月，柏林）。

國際勞工組織與德國和日本政府共同組織了一屆關於歐盟加入國社會對話和老齡問題高級會議（2002年11月，布達佩斯）。國際勞工組織還參加了8國集團關於就業問題的高級會議（2003年5月，巴黎），以及由聯合國老齡計畫組織的關於馬德里老齡問題國際行動計畫的審議和評估形式的專家小組會議（2003年11月，馬爾他）。

解決問題的方向

這些問題的重要性反映在國際勞工組織參與的眾多國際活動中。就總體政策而言，促進充分就業是確保人們在離開就業之時獲得有保障的養恤金的最佳方法。許多老年人寧願參加工作而不願賦閒在家，並能為經濟作出寶貴的貢獻。延長工作壽命要求採取一些輔助措施，如終身學習、改善工作條件和與年齡歧視作鬥爭。此外，有必要檢查不利於僱主雇用老年工人以及使老年工人對於繼續工作望而卻步的那些不利因素。

為使三方成員能夠評估和制定一項與國際勞工組織的所有行動手段相關的戰略，建議在有關此問題的一項綜合措施的基本上舉行一次一般性討論，包括特別考慮國際勞工組織對在這一領域採取適當的戰略所作的貢獻。

除了研究當前的趨勢外，要求對現有資料進行特別研究，以便確定地區差別，並分析人口老化以及個人變老所產生的經濟和社會影響。應進一步重視確定針對老年工人的勞動力市場政策，包括逐步和靈活的過渡到退休。關於人力資源開發，應對培訓政策和終身學習以及為老年人提供工作安排和求職幫助給予進一步考慮。大會不妨將《全球就業議程》如何解決這些問題作為討論重點。

關於社會保障，面臨著三大挑戰。第一，如何以一種健全和可持續的方式為社會保障方案提供資金？第二，作為生產性因素的社會保障作用如何能在促進就業、推動機構變革和促進經濟成長的過程中得到進一步加強？這包括如何通過不鼓勵過早退出勞動力市場的政策而促進從工作過渡到退休的問題。第三，如何才能將社會保障的覆蓋面擴展到老齡社會中，特別是非正規經濟中那些最弱勢群體？

關於與就業和職業中的年齡歧視作鬥爭的措施的實施，應對老年婦女給予特別關注。最後，向老年工人提供一個安全和健康的工作環境需要給予特別關注，包括消除降低工作能力的職業危害和工作條件

養恤金的長期融資，衛生和長期護理；作為一個生產性要素的社會保障的作用；和擴展社會保障的覆蓋面。該建議反映出生產性和體面就業是處理人口統計變化以及維持並擴展針對所有年齡人員的社會保護的最強有力的槓桿。假如符合需要，延長工作生涯需要一些輔助措施，如技能開發、就業和工作條件的改善和適應，以及特別是通過與年齡歧視作鬥爭促進老年工人的勞動權利。社會對話在制定並實施針對老年工人的政策方面發揮了一種重要作用。因而，所有這些措施涉及到所有四個戰略目標。對於老年人來說，國際勞工組織體面勞動議程的四個支柱意味著在尊嚴、自由、平等和有保障的條件下在經濟和社會中保持發揮一種積極的作用。