紅頂中介

紅頂中介，是一種腐敗現象，指政府官員通過形形色色的手續、關卡、資質、認證，蠶食著行政審批權紅利。以服務費、會費、協作費、諮詢費的名義 “分紅”，要么以高房租、超額水電費等享受向主管部門 “進貢”，有甚者直接將資金劃轉至主管部門或者所屬事業單位，極大地傷害了政府的公信力。

2015年1月14日，中共中央政治局常委、國務院總理、黨組書記李克強主持召開國務院黨組會議，總理要求，消除行政審批灰色地帶，整治紅頂中介。

2015年2月，九三學社的提案中提供了這樣一組數據：一個產業項目，企業從簽訂《土地出讓契約》到竣工驗收，需要9～20項中介報告，整個流程長達300多天，涉及12個委辦局、20多個科室，經手150多人次。

基本介紹

• 中文名：紅頂中介
• 外文名：Red top mediation
• 性 質：“分紅”、“進貢”
• 主 體：政府某些部門、官員

涵義類型

紅頂，又名紅頂子，借指高官。在國務院召開的一次常務會議上，國務院總理李克強指出，要嚴防以“紅頂中介”替代行政收費的現象。“戴市場的帽子、拿政府的鞭子、收企業的票子、供官員兼職的位子”，通過形形色色的手續、關卡、資質、認證，“紅頂中介”們蠶食著行政審批改革的紅利。

主要有三類：

一是由政府轉型過來具有審批權的組織，他們過去就是政府部門，後來變成了協會；

二是捆綁在政府主管部門的協會，主管部門有一部分職能隱藏或者直接委派給這類協會；

三是一些政府主管部門領導退休下來以後，在裡面任職。

中介手段

1、有些中介機構、社會團體與個別部門不脫鉤，或者明脫暗不脫，有些中介機構的出資人就是行政部門或者其工作人員；也有一些中介機構的出資人和法人代表雖在形式上與政府部門不相關，但是背後“操盤者”卻是行政部門或其工作人員。這是典型的打著政府的旗號，建設的卻是部門或者領導幹部的“小金庫”。

2、還有一種操作手法就是個別部門借著公權力的“鞭子”，搞起了“體外經濟循環”。由於一些部門掌握著行政審批前期資格選拔權、審計、鑑定、評估、參評選拔、註冊或公證等職權，便與中介機構和社會團體做起了“地下交易”。

3、有些中介機構或者社會團體依託行政職能，在年檢或者其他審批事項中，搭車收費；有的直接將本屬於行政部門的職能轉化為經營服務性收費；個別部門揮舞著權力大棒，指揮企業或個人到指定或變相指定的中介機構接受有償服務，為個別公司壟斷市場撐腰助威，然後，再與中介機構進行暗箱分成。

4、分成方式更是花樣百出：中介結構和社會團體要么以服務費、會費、協作費、諮詢費的名義“分紅”，要么以高房租、超額水電費等享受向主管部門“進貢”，要么以高息集資、投資分紅的形式與主管部門結成利益共同體，更有甚者，直接將資金劃轉至主管部門或者所屬事業單位。

5、個別部門把中介機構和社會團體當作單位“撈外快”的自留地，把自身應當承擔的費用轉由其管理的中介機構承擔或者在中介機構報銷費用；有些行政主管部門的工作人員在中介機構領取加班費、補貼、福利等等。

中介實例

2014年4月份，長沙建築業協會建築施工設備租賃分會向企業收保證金，企業不交錢登記就不能經營。此外，該協會還規定，未取得行業確認證書的建築施工設備租賃企業，禁止在長沙承接該項業務，被戲稱為“最牛行業協會”。該協會依託主管單位的權力，強制服務，強行收費，破壞公平開放透明的市場規則。

劉女士是湖南某地一家大型連鎖酒店分店的店長，“一開始，稅務局要求總部提供所有的票據。但是總部在外地，那么多的材料根本沒法寄過來。後來，稅務局又要求做財務報表，並且給我們指定了一家會計事務所，不在這個事務所做報表的話，年審就不給通過。”在付出了1萬多元的代價後，劉女士總算通過了稅務局的年審。

在湖北一家房地產企業工作的王先生，也有類似的遭遇：以前很多在政府部門辦理的項目，都得去研究院所、檢測機構甚至行業協會辦理了，“跑一個項目，政府部門審批用不了多長時間，大部分時間都被中介機構評估、專家會審等環節占去了。”

2008年至2012年，最高人民檢察院相關數據顯示，全國檢察機關立案偵查中介組織貪污賄賂犯罪達923人，分布於工程建設、執法司法、金融信貸、土地礦產、財政稅收、國有企業等行業，涉案領域十分廣泛。

2014年6月份，審計署的一份審計報告指出，13箇中央部門主管的35個社會組織和61個所屬事業單位利用所在部門影響，採取違規收費、未經批准開展評比達標、有償提供信息等方式取得收入近30億元。

環評中介

2015年3月7日，新任環保部部長陳吉寧公開承諾，將徹底解決環保系統紅頂中介。環評業的紅頂中介到底有多嚴重？涉嫌掛靠在環評機構中的環評師，近四成與環保部門人員同名。

高級紅頂環評中介：環保部旗下中心人員擔任環評公司高管

環評機構中環聯（北京）環境保護有限公司（下稱中環聯），位於北京市朝陽區。公開資料顯示，中環聯成立於2005年8月，2008年6月獲得建設項目環評甲級資質。

公司一名負責人介紹，公司業務原本順風順水，且培養了不少環評師，“我們去年還算不錯的，大概300來萬。”

中環聯至今已有四任法定代表人，分別是李恆遠、馮曉星、曾曉東和謝玉紅，他們都曾擔任一個名為中華環保聯合會的正副秘書長，現任謝玉紅還與2004年在環保部從事財務審計工作的工作人員同名。公司隸屬於中華環保聯合會。

中華環保聯合會與環保部關係緊密。比如，聯合會秘書長由環保部任命，組織機構中有環保部高官。

兩者在經費上也存在直接的關係。2009年9月，審計署公布的審計結果顯示，2006至2008年，環保部為中華環保聯合會的項目申請財政資金1145萬元。

全國情況不完全統計：涉嫌掛靠環評師近四成與環保部門人員同名

公開資料顯示，2014年環保部清理的62名掛靠環評工程師名單中，55名為環保系統的工作人員，占到了大多數。

環保部環評司數據中心查詢顯示，截至2015年3月22日，全國登記的環評工程師總計11368名。河南省507名環評工程師，178名涉嫌掛靠；四川省472名環評工程師，68名涉嫌掛靠……

掛靠情況較為嚴重的五個省數據發現，五省共有539名環評工程師涉嫌掛靠，其中96名與地方環保局局長或副局長重名，15名與當地環保系統單位處長或副處長重名，15名與當地監測站站長或副站長重名，26名與當地環保系統單位的主任重名，19名與當地環保系統單位科長重名。

涉嫌掛靠的環評師中，與環保部門工作人員同名的比例占到了將近40%，比例驚人。

危害治理

社會危害

“‘紅頂中介’的存在會擾亂市場秩序，比如，地方上有一些協會對企業徵收會費，如果不交的話，就不給企業年審。沒了年審，企業怎么能經營。一方面，企業辦理相關業務的經濟負擔沒有實質性減輕，政府為企業減負添力的改革目標受阻，甚至還可能增加企業其他“包袱”，例如在不得不“被中介”的情況下涉嫌行賄。

另一方面，企業與政府通過“紅頂中介”互動的過程，無疑會給企業帶來錯誤的導向，長此以往，企業會普遍滋生“走偏門”的思維。

中介超市

2014年12月，廣東省惠州市成立了“中介超市”：凡是政府投資項目在行政審批環節中需要中介機構服務的，除需公開招投標或項目有特殊要求外，一律採取搖珠的方式選擇中介機構。而對於社會投資項目，項目業主也可以在“中介超市”中自行挑選中介服務機構，或委託採取搖珠方式進行選擇。有了“中介超市”，選擇中介的所有流程都在陽光下運作。

治理措施

首先，要繼續以建設法治型政府為導向，進一步放權、限權、分權，逐漸形成相應的制度體系，真正使市場在資源配置中起決定性作用。對需要前置審批的行業進行梳理和分類，除涉及國家安全等問題的一些行業以外，原則上應取消企業登記的前置審批，不僅要深化的‘先證後照’向‘先照後證’改革，還應該取消一部分行業的市場準入審批。

其次，要以建設服務型政府為導向，建立以機會公平、權利公平為核心價值的企業服務保障體系。再次，在降低中介行業企業準入門檻的同時，要進一步完善相關制度，加強監管，例如運用大數據的思維和信息技術手段，進一步完善問題發現機制。“最後還要綜合運用獎勵、稅費減免、購買服務等，引導中介機構向專業化方向發展。

2015年1月14日，中共中央政治局常委、國務院總理、黨組書記李克強主持召開國務院黨組會議，學習貫徹習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上的重要講話精神，部署進一步推進政府系統黨風廉政建設和反腐敗工作。總理要求，消除行政審批灰色地帶，整治紅頂中介。

整治舉措

六項措施

2015年4月，國務院已通過相關檔案，中央將採取6項具體措施清理規範國務院部門行政審批中介服務，直指廣受詬病的“紅頂中介”。

國務院審議通過的《通知》提出了清理規範的具體措施和要求，主要有6項內容：

清理事項

針對中介服務事項多、耗時長、設定不規範的問題，提出除依法設定的外一律不再作為審批的受理條件，能夠通過加強事中事後監管解決的事項不得設定中介服務，行政審批事項不得轉為中介服務，嚴禁將一項中介服務拆分為多個環節，審批部門委託開展的技術性服務不得轉嫁為申請人的義務等。

破除壟斷

針對部分中介服務壟斷性強、市場競爭不充分的問題，提出取消中介機構現有法定許可外的其他資質資格審批，取消部門自行設定的中介機構執業限制條件，嚴禁通過限額管理控制中介機構數量等。

切斷關聯

針對一些中介機構與審批部門利益輸送問題，提出審批部門所屬事業單位等不得開展與本部門審批事項相關的中介服務，確有必要開展的應當轉企改制，嚴禁指定中介機構，行業協會商會類中介機構一律與審批部門脫鉤，政府工作人員不得在中介機構兼職任職等。

規範收費

針對中介服務價格高、收費亂的問題，提出中介服務原則上通過市場調節價格，壟斷性強、短期內無法充分競爭的納入政府定價管理，最大限度縮小政府定價範圍，行政機關委託開展的技術性服務事項所需費用納入部門預算等。

清單管理

為加強社會監督，杜絕私設濫設行為，提出對清理規範的中介服務事項實行清單管理，凡未納入清單的一律不再作為審批的受理條件；今後新設的必須嚴格論證並履行法定程式。各部門向社會公開中介服務信息等。

加強監管

針對中介服務市場監管不力問題，明確行業主管部門的責任，提出各行業主管部門要建立健全中介服務規範和標準，指導監督中介機構完善服務制度，嚴查違法違規行為，建立信用體系和考核評價機制等。

摘帽行動

2015年7月，中辦、國辦印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》對外發布。作為指導行業協會商會改革的綱領性檔案，方案按照釐清職能邊界、充分發揮協會商會應有作用等原則，提出了脫鉤改革清晰的路線圖、明確的時間表、具體的任務書。對於那些屢受詬病的“紅頂中介”來說，摘帽子的時候到了。

動真格：實現徹底分離

中國行業協會商會從改革開放初期不足1000個，發展到2013年的6萬多個，基本形成了覆蓋國民經濟各個門類、各個層次的行業協會商會體系。

根據方案，脫鉤將堅持社會化、市場化方向，促進行業協會商會自主運行、有序競爭、最佳化發展。為實現徹底脫鉤，方案明確了“五個分離”：

——機構分離，取消行政機關與行業協會商會的主辦、主管、聯繫和掛靠關係；

——職能分離，剝離行業協會商會現有的行政職能，對適合其承擔的職能制定清單目錄；

——資產財務分離，行業協會商會執行民間非營利組織會計制度，實行獨立財務管理，自2018年起取消全國性行業協會商會的財政直接撥款；

——人員管理分離，行業協會商會全面實行勞動契約制度，使用的事業編制相應核銷，行政機關不得推薦、安排在職和退（離）休公務員到行業協會商會任職兼職；

——黨建、外事等事項分離，規範各類管理關係，加強綜合監管。

強監管：脫鉤不是脫管

一面是放，另一面則是管。

專家指出，脫鉤不是政府對行業協會商會一脫了之、放任不管，而是要加強綜合監管，建立起新型合作關係。

作為配套措施，方案明確了脫鉤後對於行業協會商會的支持政策，包括政府購買服務、稅收、信息資源共享、參與協助政府部門多雙邊經貿談判等。

在強化管理方面，方案提出要完善政府綜合監管體系，不留真空，明確各部門監管職能，做到“多管齊下”，包括民政部門的直接登記管理，黨建管理部門黨的組織管理，外事、稅務、財政、審計等職能部門的專門管理和服務，行業管理部門的政策指導等。同時，還確立了委派監事、信息公開和年報等新的監管制度。

立規矩：走向法治軌道

方案規定，健全行業協會商會章程審核備案機制，完善以章程為核心的內部管理制度，健全會員大會、理事會、監事會制度。

在改革操作上，提出試點先行、分步推進的原則。根據方案，下半年開始第一批100個左右全國性行業協會商會試點，2016年6月底前完成。2016年將擴大試點，2017年在更大範圍試點，完善相應的體制機制後全面推開。

根治環評

2016年2月2日，環保部直屬單位8家建設項目環評機構已率先於2015年底全部完成與環保系統脫鉤，地方環保系統已有140家環評機構提前完成脫鉤，徹底退出建設項目環評技術服務市場。

環保部全面修訂建設項目環評資質管理辦法，從制度設計上徹底解決“紅頂中介”問題，推動其他行業事業性質的環評機構進行企業化改制，明確規定負責審批或核准環評檔案的主管部門及其所屬單位不得申請環評資質，以營造更加公平公正健康的環評技術市場。

清理服務

《國務院關於第一批清理規範89項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》指出，國務院決定第一批清理規範89項國務院部門行政審批中介服務事項，不再作為行政審批的受理條件。

2015年2月9日，中央第三巡視組向環保部反饋巡視情況，直指環評機制下的六大腐敗問題；3月25日，環保部發布《全國環保系統環評機構脫鉤方案》。

2015年底，環保部直屬的8家環評機構已經完成脫鉤，並且全國各地還完成了140家環評機構的脫鉤工作。

2016年2月18日，環保部部長陳吉寧在國新辦舉行的中外媒體見面會上表示，對於“紅頂中介”問題，今年（2016年）將再完成200家環評機構的脫鉤工作。

社會評價

李克強說：中國的巨觀稅負總體並不算高，但“費”很高，因此，老百姓和企業都覺得壓力比較大。這一次的“普遍性降費”涉及領域寬、規模大，不僅有利於鼓勵創業、讓新登記市場主體成長起來，也意在遏制“亂收費”現象本身。實施普遍性降費，關鍵要讓政策落實到位，讓千千萬萬的企業、特別是小微企業真正得到實惠。

中國人民大學公共管理學院副教授唐傑表示：“許多中介機構和社會團體憑藉著與政府和企業打交道的便利，成為個別政府部門權力尋租的通道：他們的負責人就是相關部門的領導幹部；還有些中介機構和社會團體與個別政府部門結成利益共同體，政府部門指定或變相指定中介機構進行不合理的服務收費，然後與中介機構搞‘利益分成’。”

“‘紅頂中介’現象大量存在，實際上反映了老百姓深惡痛絕的‘走後門’已經出現組織化、制度化的傾向，這極大地傷害了政府的公信力！”

許正中認為：社會中介成了政府的延伸、二政府，和政府部門結成了利益共同體，會極大地增加企業運營的成本，並滋生腐敗問題。

劉女士抱怨：“1萬多元額外的費用，平白增加了我們酒店運營的成本，也傷害了我們對政府的信任。試想，稅務局轄區裡的企業不知道有多少家，每一家要是都有這樣的遭遇的話，這得是多大一筆錢啊！”