海關總署解讀《中華人民共和國海關化驗管理辦法》是在2009年03月04日由海關總署發布的解讀檔案。
基本介紹
- 發布部門：海關總署
- 類別：解讀
- 發布日期：2009年03月04日
- 效力級別：部門規章
(2009年3月4日)
一、制定《辦法》的必要性
在《辦法》實施之前，海關對進出口貨物實施化驗的主要依據是《中華人民共和國海關對進出口貨物實施化驗鑑定的規定》（署令第46號公布，以下簡稱《規定》）。《規定》自1993年施行以來，對規範海關化驗工作、保證海關化驗鑑定結論的科學性和準確性發揮了重要作用。但隨著我國改革開放和對外經濟貿易的不斷發展，海關在我國經濟社會中的作用越來越重要，海關化驗工作也面臨新形勢和新要求，《規定》已不能完全滿足海關化驗工作的實際需求。
（一）《規定》內容與當前海關化驗工作的地位和作用不相適應。
隨著海關化驗制度的逐步發展和完善，海關化驗作為海關係統中一支專業技術力量，其重要性日益顯現，海關化驗的鑑定結論被廣泛套用于海關行政和刑事執法領域，已成為海關執法的重要依據。因此，有必要對海關化驗工作重新進行定位。
（二）《規定》內容過於原則和籠統，欠缺海關化驗的基本程式性規定。
隨著我國法制化建設的進一步加強，對海關執法的要求越來越高，特別是長期以來形成的“重實體、輕程式”形象在日常工作中還時有發生。例如，《規定》未明確鑑定結論的告知程式，使行政相對人的知情權難以實現；對鑑定結論申請復驗的程式也未明確規定，使行政相對人沒有主張復驗的法定渠道，不利於維護其合法權益，等等。
（三）由於《規定》出台時間較早，某些條款已不能適應當前形勢，實踐中缺乏可操作性。
《規定》於1993年出台，至今已有15年，在這期間，正是我國改革開放和對外貿易快速發展的階段，海關的業務制度改革也取得了重大成就。《規定》的一些條款已不能適應當前的業務現狀，缺乏可操作性。例如，《規定》第五條關於化驗條件的條款：“進出口貨物收發貨人或其代理人（以下簡稱當事人）申報的進出口貨物有下列情況之一者，經海關現場查驗仍不能確認的，應予取樣化驗鑑定：1．申報名品不清，技術資料不全而影響海關進行正確稅則歸類者；2．單證不全或單貨不符者；3．涉嫌偽報、瞞報者；4．按有關規定需要化驗鑑定的其他的貨物。”所列情形存在分類標準不統一及內容交叉重疊問題。另外，目前海關化驗已成為風險管理、緝私辦案等業務的重要技術支持手段，作用十分突出，但在原《規定》中未涉及。因此，需要對化驗條件進行適當修改和調整。
二、制定《辦法》的重要意義
（一）健全了海關化驗的執法依據。
《辦法》明確了海關化驗的定義、依據、程式等內容，統一、系統地對海關化驗執法進行了規範，有效地解決了海關化驗存在的執法透明度低、執法不統一、人員資質欠缺等長期存在的問題。
（二）充分保障了行政相對人的合法權益。
雖然海關化驗中心受理的樣品主要來自各海關業務現場，在形式上並不與海關行政相對人有關，海關化驗似乎是海關的內部行為。但由於各關根據化驗鑑定結論所做出的具體行政行為將直接與海關行政相對人的利益有關，而且在取樣環節都有行政相對人的參與，因此，海關化驗工作應是涉及海關行政相對人的外部行為。在《辦法》中一是增加了鑑定結論的告知程式，實現了行政相對人的知情權；二是明確了對鑑定結論申請復驗的程式，行政相對人可以有主張復驗的法定渠道，維護其合法權益。
三、《辦法》的主要內容解讀
（一）體例與結構。
相對於原《規定》，《辦法》作了較大的修改，增加了海關化驗的定義、海關化驗工作原則、海關化驗人員從業資質、海關化驗室質量管理體系以及復驗權利和復驗程式等內容，條文數量也從原來的12條增加至21條。同時，還將《化驗取樣記錄單》、《化驗鑑定書》和《化驗鑑定書（復驗）》等作為《辦法》的附屬檔案一併對外進行公布。
（二）適用的範圍。
《辦法》第三條規定：海關對進出口貨物進行化驗，適用本辦法。明確了本《辦法》適用的主體是海關進出口貨物，這是基於目前海關化驗的樣品主要來源於海關進出口貨物。此外，《辦法》還在第十九條規定：海關對過境、轉運、通運貨物和進出境物品的化驗比照本辦法執行。比原先的《規定》擴大了比照執行的範圍，把過境、轉運和通運貨物也納入了《辦法》的管理範圍。
（三）海關化驗的定義。
《辦法》第二條明確了海關化驗的定義：“本辦法所稱海關化驗是指海關對進出口貨物的屬性、成分、含量、結構、品質、規格等進行檢測分析，並根據《中華人民共和國進出口稅則》、《進出口稅則商品及品目注釋》和《中華人民共和國進出口稅則本國子目注釋》等有關規定作出鑑定結論的活動。”該定義包含以下兩層含義。一是明確了海關化驗檢測的目的。是指海關為了確定“進出口貨物的屬性、成分、含量、結構、品質、規格等”，而需要採取化驗手段對“未知物”進行剖析或某些指標進行驗證。二是明確了海關化驗的依據。主要包括：《中華人民共和國進出口稅則》、《進出口稅則商品及品目注釋》和《中華人民共和國進出口稅則本國子目注釋》等有關規定。另外，國家標準、行業標準以及有關國際組織的技術標準作為一種技術類型的法規，也是海關化驗的依據。上述兩點既可理解為海關化驗的依據和目的，更應該理解為一個完整的海關化驗流程所應包括的兩個階段的工作內容。這一特點體現了海關化驗與社會其他行業的化驗工作存在的根本區別。而社會上的檢驗機構的工作特點則更多時候表現為對某些指標進行驗證性的工作。
（四）化驗人員及其從業資質。
《辦法》第六條明確了化驗人員及其從業資質：“海關化驗人員是指在海關化驗中心從事化驗的海關工作人員。海關化驗人員應當取得海關化驗從業資格。”其目的主要是從提高海關化驗工作公信力和權威性出發，參照檢驗檢疫、刑事技術鑑定、司法鑑定等部門的相關做法，對海關化驗人員的從業資格作出原則性規定，具體要求已在與《辦法》配套實施的《海關化驗工作制度》中予以明確。
（五）化驗條件的設定。
《辦法》第八條對《規定》所設定的取樣化驗情形作出較大調整。考慮到通關作業改革後，海關大量取樣化驗需求是依據審單中心布控指令作出的，現場查驗已不再是取樣化驗的唯一前置程式。因此，《辦法》未延續《規定》要求將“經海關現場查驗仍不能確認”作為取樣化驗的前提條件。同時，考慮到在實踐中導致取樣化驗的事由比較複雜，《辦法》未採取逐項列舉方式明確取樣化驗情形，而是對照海關化驗的定義，對取樣化驗條件作出了概括性規定，即海關對進出口貨物的屬性、成分、含量、結構、品質、規格等無法確認的，都可以取樣化驗。
（六）對取樣的要求。
正確的取樣對保證化驗鑑定結論的科學性和準確性有著至關重要的影響，《辦法》在《規定》的基礎上，從技術層面和執法程式層面對取樣工作進行了進一步細化和規範。一是從技術層面規定了海關在提取樣品時應當按照有關“操作規範”進行。這一點在《辦法》中只作了原則性規定，有關操作規範將作為與《辦法》配套的技術規範或操作指南單獨下發。二是從海關執法程式層面，明確了兩點內容。首先是海關在取樣時，收發貨人或者其代理人應當到場協助取樣，並在《化驗取樣記錄單》上籤字確認。《化驗取樣記錄單》將詳細記錄取樣的操作過程、現象等內容，經過收發貨人或者其代理人簽字的《化驗取樣記錄單》將作為雙方對取樣過程進行確認的證據。其次對海關逕行取樣的操作程式進行了規範。主要涉及到收發貨人或者其代理人拒不到場、收發貨人或者其代理人到場不簽字和因工作需要取樣但不想讓貨主知道三種情況。一旦出現上述情況之一，海關可以“逕行取樣”。但在具體實施時，應當要求存放貨物的海關監管場所經營人、運輸工具負責人應當到場協助，並在《取樣記錄單》上籤字確認。同時，在此要強調的是海關對逕行取樣過程的記錄一定要特別謹慎，如果有條件，甚至可以採取拍照或錄像等方式。總之，程式一定要合法。
（七）海關化驗工作的時限。
《辦法》根據海關化驗工作的實際情況，從規範海關執法，提高效率，保障行政相對人合法權益出發，規定了海關化驗有關化驗的時限要求。如，明確了簽發鑑定書、公布鑑定結論以及復驗程式的具體時限等，使《辦法》的程式性規定更加完備，更具可操作性。
《辦法》第十四條明確了簽發鑑定書的具體時限：除特殊情況外，海關化驗中心和委託化驗機構應當自收到送驗樣品之日起15日內作出鑑定結論，出具《中華人民共和國海關進出口貨物化驗鑑定書》，並送達送驗海關。
《辦法》第十五條明確了公布鑑定結論的具體時限：除特殊情況外，海關化驗中心應當在《鑑定書》簽發次日，將《鑑定書》相關信息通過海關入口網站等途徑對外公布。
《辦法》第十七條明確了復驗程式的具體時限：收發貨人或者其代理人對鑑定結論有異議的，可以自鑑定結論公布之日起15日內向送驗海關提出復驗申請，並說明理由。送驗海關應當自收到復驗申請之日起3日內通過“海關化驗信息管理系統”將復驗申請轉送海關化驗中心。送驗海關對鑑定結論有異議的，可以自收到《鑑定書》之日起15日內向海關化驗中心提出復驗申請。海關化驗中心應當自收到復驗申請之日起15日內對送驗樣品重新化驗，出具《中華人民共和國海關進出口貨物鑑定書（復驗）》，並按照本辦法第十五條的規定公布鑑定結論。
（八）鑑定結論的效力。
考慮到鑑定結論被廣泛適用於海關行政和刑事執法領域，已成為海關執法的重要依據，《辦法》在《規定》基礎上進一步明確了鑑定結論的法律效力，即“鑑定結論是海關執法的依據”，同時，考慮到實踐中除海關化驗結果和鑑定結論外，行政相對人往往還會出具其他化驗機構的化驗結果和鑑定結論，當兩者不一致時，會給海關執法造成影響和干擾。針對此情況，《辦法》明確了海關化驗結果和鑑定結論的主導和排他地位。
（九）復驗權利和程式。
為完善海關化驗程式，保證化驗結果和鑑定結論的準確性，維護行政相對人的合法權益，《辦法》對收發貨人及其代理人、送驗海關的復驗權利和復驗程式作出相應規定。同時，為了避免濫用復驗權利、浪費行政資源，《辦法》對復驗權的行使作出了必要限制，規定對同一樣品只能復驗一次。
四、《辦法》實施後的主要影響
（一）將進一步提高海關化驗的執法透明度和服務意識。
一是除特殊情況外，海關化驗中心應當將《鑑定書》相關信息，如化驗樣品描述、結論等，通過海關入口網站等途徑對外公布，方便廣大進出口企業及時查詢。二是海關應當向收發貨人或者其代理人提供《鑑定書》紙本。通過化驗信息的公開，將有效地保障行政相對人的合法權益，提高海關化驗執法透明度，提升海關服務企業的水平。
（二）進一步強化海關化驗執法的統一性。
本《辦法》通過對海關化驗的條件、取樣送樣規範、化驗工作時限、復驗權利和復驗程式、樣品保存期限等內容進行統一的規定，將使海關化驗工作的程式性更強、標準更統一。
（三）對海關化驗中心及化驗人員的要求更高。
《辦法》已明確規定了海關化驗中心要採用《檢測和校準實驗室能力的通用要求》（ISO/IEC17025）國際標準作為檢驗工作的統一準則，對其內部的人（人員）、機（儀器）、料（樣品、材料）、法（方法、質量）、環（環境、通訊）等要素和片區海關的化驗職能管理面推行全面的質量管理，對海關化驗人員的從業資質也提出了明確的要求。這就要求海關化驗中心的日常運行管理必須按照有關標準規範化運作，同時也要求海關化驗人員不斷加強學習、努力提升自身專業水平。
一、制定《辦法》的必要性
在《辦法》實施之前，海關對進出口貨物實施化驗的主要依據是《中華人民共和國海關對進出口貨物實施化驗鑑定的規定》（署令第46號公布，以下簡稱《規定》）。《規定》自1993年施行以來，對規範海關化驗工作、保證海關化驗鑑定結論的科學性和準確性發揮了重要作用。但隨著我國改革開放和對外經濟貿易的不斷發展，海關在我國經濟社會中的作用越來越重要，海關化驗工作也面臨新形勢和新要求，《規定》已不能完全滿足海關化驗工作的實際需求。
（一）《規定》內容與當前海關化驗工作的地位和作用不相適應。
隨著海關化驗制度的逐步發展和完善，海關化驗作為海關係統中一支專業技術力量，其重要性日益顯現，海關化驗的鑑定結論被廣泛套用于海關行政和刑事執法領域，已成為海關執法的重要依據。因此，有必要對海關化驗工作重新進行定位。
（二）《規定》內容過於原則和籠統，欠缺海關化驗的基本程式性規定。
隨著我國法制化建設的進一步加強，對海關執法的要求越來越高，特別是長期以來形成的“重實體、輕程式”形象在日常工作中還時有發生。例如，《規定》未明確鑑定結論的告知程式，使行政相對人的知情權難以實現；對鑑定結論申請復驗的程式也未明確規定，使行政相對人沒有主張復驗的法定渠道，不利於維護其合法權益，等等。
（三）由於《規定》出台時間較早，某些條款已不能適應當前形勢，實踐中缺乏可操作性。
《規定》於1993年出台，至今已有15年，在這期間，正是我國改革開放和對外貿易快速發展的階段，海關的業務制度改革也取得了重大成就。《規定》的一些條款已不能適應當前的業務現狀，缺乏可操作性。例如，《規定》第五條關於化驗條件的條款：“進出口貨物收發貨人或其代理人（以下簡稱當事人）申報的進出口貨物有下列情況之一者，經海關現場查驗仍不能確認的，應予取樣化驗鑑定：1．申報名品不清，技術資料不全而影響海關進行正確稅則歸類者；2．單證不全或單貨不符者；3．涉嫌偽報、瞞報者；4．按有關規定需要化驗鑑定的其他的貨物。”所列情形存在分類標準不統一及內容交叉重疊問題。另外，目前海關化驗已成為風險管理、緝私辦案等業務的重要技術支持手段，作用十分突出，但在原《規定》中未涉及。因此，需要對化驗條件進行適當修改和調整。
二、制定《辦法》的重要意義
（一）健全了海關化驗的執法依據。
《辦法》明確了海關化驗的定義、依據、程式等內容，統一、系統地對海關化驗執法進行了規範，有效地解決了海關化驗存在的執法透明度低、執法不統一、人員資質欠缺等長期存在的問題。
（二）充分保障了行政相對人的合法權益。
雖然海關化驗中心受理的樣品主要來自各海關業務現場，在形式上並不與海關行政相對人有關，海關化驗似乎是海關的內部行為。但由於各關根據化驗鑑定結論所做出的具體行政行為將直接與海關行政相對人的利益有關，而且在取樣環節都有行政相對人的參與，因此，海關化驗工作應是涉及海關行政相對人的外部行為。在《辦法》中一是增加了鑑定結論的告知程式，實現了行政相對人的知情權；二是明確了對鑑定結論申請復驗的程式，行政相對人可以有主張復驗的法定渠道，維護其合法權益。
三、《辦法》的主要內容解讀
（一）體例與結構。
相對於原《規定》，《辦法》作了較大的修改，增加了海關化驗的定義、海關化驗工作原則、海關化驗人員從業資質、海關化驗室質量管理體系以及復驗權利和復驗程式等內容，條文數量也從原來的12條增加至21條。同時，還將《化驗取樣記錄單》、《化驗鑑定書》和《化驗鑑定書（復驗）》等作為《辦法》的附屬檔案一併對外進行公布。
（二）適用的範圍。
《辦法》第三條規定：海關對進出口貨物進行化驗，適用本辦法。明確了本《辦法》適用的主體是海關進出口貨物，這是基於目前海關化驗的樣品主要來源於海關進出口貨物。此外，《辦法》還在第十九條規定：海關對過境、轉運、通運貨物和進出境物品的化驗比照本辦法執行。比原先的《規定》擴大了比照執行的範圍，把過境、轉運和通運貨物也納入了《辦法》的管理範圍。
（三）海關化驗的定義。
《辦法》第二條明確了海關化驗的定義：“本辦法所稱海關化驗是指海關對進出口貨物的屬性、成分、含量、結構、品質、規格等進行檢測分析，並根據《中華人民共和國進出口稅則》、《進出口稅則商品及品目注釋》和《中華人民共和國進出口稅則本國子目注釋》等有關規定作出鑑定結論的活動。”該定義包含以下兩層含義。一是明確了海關化驗檢測的目的。是指海關為了確定“進出口貨物的屬性、成分、含量、結構、品質、規格等”，而需要採取化驗手段對“未知物”進行剖析或某些指標進行驗證。二是明確了海關化驗的依據。主要包括：《中華人民共和國進出口稅則》、《進出口稅則商品及品目注釋》和《中華人民共和國進出口稅則本國子目注釋》等有關規定。另外，國家標準、行業標準以及有關國際組織的技術標準作為一種技術類型的法規，也是海關化驗的依據。上述兩點既可理解為海關化驗的依據和目的，更應該理解為一個完整的海關化驗流程所應包括的兩個階段的工作內容。這一特點體現了海關化驗與社會其他行業的化驗工作存在的根本區別。而社會上的檢驗機構的工作特點則更多時候表現為對某些指標進行驗證性的工作。
（四）化驗人員及其從業資質。
《辦法》第六條明確了化驗人員及其從業資質：“海關化驗人員是指在海關化驗中心從事化驗的海關工作人員。海關化驗人員應當取得海關化驗從業資格。”其目的主要是從提高海關化驗工作公信力和權威性出發，參照檢驗檢疫、刑事技術鑑定、司法鑑定等部門的相關做法，對海關化驗人員的從業資格作出原則性規定，具體要求已在與《辦法》配套實施的《海關化驗工作制度》中予以明確。
（五）化驗條件的設定。
《辦法》第八條對《規定》所設定的取樣化驗情形作出較大調整。考慮到通關作業改革後，海關大量取樣化驗需求是依據審單中心布控指令作出的，現場查驗已不再是取樣化驗的唯一前置程式。因此，《辦法》未延續《規定》要求將“經海關現場查驗仍不能確認”作為取樣化驗的前提條件。同時，考慮到在實踐中導致取樣化驗的事由比較複雜，《辦法》未採取逐項列舉方式明確取樣化驗情形，而是對照海關化驗的定義，對取樣化驗條件作出了概括性規定，即海關對進出口貨物的屬性、成分、含量、結構、品質、規格等無法確認的，都可以取樣化驗。
（六）對取樣的要求。
正確的取樣對保證化驗鑑定結論的科學性和準確性有著至關重要的影響，《辦法》在《規定》的基礎上，從技術層面和執法程式層面對取樣工作進行了進一步細化和規範。一是從技術層面規定了海關在提取樣品時應當按照有關“操作規範”進行。這一點在《辦法》中只作了原則性規定，有關操作規範將作為與《辦法》配套的技術規範或操作指南單獨下發。二是從海關執法程式層面，明確了兩點內容。首先是海關在取樣時，收發貨人或者其代理人應當到場協助取樣，並在《化驗取樣記錄單》上籤字確認。《化驗取樣記錄單》將詳細記錄取樣的操作過程、現象等內容，經過收發貨人或者其代理人簽字的《化驗取樣記錄單》將作為雙方對取樣過程進行確認的證據。其次對海關逕行取樣的操作程式進行了規範。主要涉及到收發貨人或者其代理人拒不到場、收發貨人或者其代理人到場不簽字和因工作需要取樣但不想讓貨主知道三種情況。一旦出現上述情況之一，海關可以“逕行取樣”。但在具體實施時，應當要求存放貨物的海關監管場所經營人、運輸工具負責人應當到場協助，並在《取樣記錄單》上籤字確認。同時，在此要強調的是海關對逕行取樣過程的記錄一定要特別謹慎，如果有條件，甚至可以採取拍照或錄像等方式。總之，程式一定要合法。
（七）海關化驗工作的時限。
《辦法》根據海關化驗工作的實際情況，從規範海關執法，提高效率，保障行政相對人合法權益出發，規定了海關化驗有關化驗的時限要求。如，明確了簽發鑑定書、公布鑑定結論以及復驗程式的具體時限等，使《辦法》的程式性規定更加完備，更具可操作性。
《辦法》第十四條明確了簽發鑑定書的具體時限：除特殊情況外，海關化驗中心和委託化驗機構應當自收到送驗樣品之日起15日內作出鑑定結論，出具《中華人民共和國海關進出口貨物化驗鑑定書》，並送達送驗海關。
《辦法》第十五條明確了公布鑑定結論的具體時限：除特殊情況外，海關化驗中心應當在《鑑定書》簽發次日，將《鑑定書》相關信息通過海關入口網站等途徑對外公布。
《辦法》第十七條明確了復驗程式的具體時限：收發貨人或者其代理人對鑑定結論有異議的，可以自鑑定結論公布之日起15日內向送驗海關提出復驗申請，並說明理由。送驗海關應當自收到復驗申請之日起3日內通過“海關化驗信息管理系統”將復驗申請轉送海關化驗中心。送驗海關對鑑定結論有異議的，可以自收到《鑑定書》之日起15日內向海關化驗中心提出復驗申請。海關化驗中心應當自收到復驗申請之日起15日內對送驗樣品重新化驗，出具《中華人民共和國海關進出口貨物鑑定書（復驗）》，並按照本辦法第十五條的規定公布鑑定結論。
（八）鑑定結論的效力。
考慮到鑑定結論被廣泛適用於海關行政和刑事執法領域，已成為海關執法的重要依據，《辦法》在《規定》基礎上進一步明確了鑑定結論的法律效力，即“鑑定結論是海關執法的依據”，同時，考慮到實踐中除海關化驗結果和鑑定結論外，行政相對人往往還會出具其他化驗機構的化驗結果和鑑定結論，當兩者不一致時，會給海關執法造成影響和干擾。針對此情況，《辦法》明確了海關化驗結果和鑑定結論的主導和排他地位。
（九）復驗權利和程式。
為完善海關化驗程式，保證化驗結果和鑑定結論的準確性，維護行政相對人的合法權益，《辦法》對收發貨人及其代理人、送驗海關的復驗權利和復驗程式作出相應規定。同時，為了避免濫用復驗權利、浪費行政資源，《辦法》對復驗權的行使作出了必要限制，規定對同一樣品只能復驗一次。
四、《辦法》實施後的主要影響
（一）將進一步提高海關化驗的執法透明度和服務意識。
一是除特殊情況外，海關化驗中心應當將《鑑定書》相關信息，如化驗樣品描述、結論等，通過海關入口網站等途徑對外公布，方便廣大進出口企業及時查詢。二是海關應當向收發貨人或者其代理人提供《鑑定書》紙本。通過化驗信息的公開，將有效地保障行政相對人的合法權益，提高海關化驗執法透明度，提升海關服務企業的水平。
（二）進一步強化海關化驗執法的統一性。
本《辦法》通過對海關化驗的條件、取樣送樣規範、化驗工作時限、復驗權利和復驗程式、樣品保存期限等內容進行統一的規定，將使海關化驗工作的程式性更強、標準更統一。
（三）對海關化驗中心及化驗人員的要求更高。
《辦法》已明確規定了海關化驗中心要採用《檢測和校準實驗室能力的通用要求》（ISO/IEC17025）國際標準作為檢驗工作的統一準則，對其內部的人（人員）、機（儀器）、料（樣品、材料）、法（方法、質量）、環（環境、通訊）等要素和片區海關的化驗職能管理面推行全面的質量管理，對海關化驗人員的從業資質也提出了明確的要求。這就要求海關化驗中心的日常運行管理必須按照有關標準規範化運作，同時也要求海關化驗人員不斷加強學習、努力提升自身專業水平。
