核能規制標準

基於核能規制對象的複雜性與靈活性、核能規制權力配置模式的調整需要、核能規制目標的動態性以及核能規制原則的要求，核能規制的標準無需通過詳細完備的規範予以確立。同時面對核能損害的風險，國家具有對個人生命、健康，財產權利的保護義務，應當在立法層面上確立基本的規制標準。核能規制標準不可避免的要與科學技術的發展掛鈎，在具體的標準確定上，立法機關擁有形成的空間。

“科學與技術的水平”概念體現了德國核能規制在規範上的獨特性。與此相關的條款也構成了德國核能規制標準的基礎和整個核能法體系的核心。“該不確定法律概念形成了德國核能法安全標準的基礎，並且超越了迄今在科技安全法領域採用的標準。”“科學與技術的水平”作為核能規制標準的意涵，需與其他規制標準進行比較而得以澄清。相較於德國核能法採用“科學與技術水平”的規制標準，德國法律制度尚有依據“普遍承認的技術規範”（allgemein anerkannten Re-geln der Technik）、“技術的水平”（stand der Technik）而形成的規制標準。

基本介紹

• 中文名：核能規制標準
• 外文名：The Standard of Administrayive Law System
• 規制標準：標準

以“普遍承認的技術規範”為規制標準

“普遍承認的技術規範”強調規制標準應當在技術領域得到廣泛的認可。德國1968年辦不得《設備安全操作法》（Machinenchutzge-setz）第三條1款規定：“如果根據本法制規定的法規明令缺乏技術操作的具體規定，只有一招普遍承認的技術規範以及有關工作保護與防止事故的行政規則，設備使用者或者第三人的生命或健康危險在按照設備說明書使用的過程中的倒防範是，設備操作規程才能在市場中獲準運用。”由此，立法機關在規制標準與技術規範之間夠賤了法律上的關聯，避免了法律規範的僵化，同時將規制標準建立在專業共同體普遍共識的基礎之上，具有可操作性。

這種立法方式的局限性也顯而易見，如果只是為了尋求技術認可的共識，最新的技術發展在規制標準的考量上幾億遭到忽視。德國聯邦憲法法院即指出：“將普遍承認的技術規範在法律層面上予以制度化，將永遠落後於技術的不斷發展。”而且，普遍承認的技術規範通過專家參與予以制定，體現的是多數技術專家的觀點，少數專家的意見則被排除在規制標準的考量範圍之外。在損害風險的判斷上，少數專家的意見未必“分文不值”，特別是在人類對損害發生與科技利用之間的因果關係判斷存在模稜兩可的情形下，少數專家的意見或許能防範嚴重損害後果的發生。“預設必定是想像的，默認起真理性的。同樣在這個意義上，風險是不可見的。暗含的因果關係常常維持這或多或少的不確定性和暫時性。”因此，技術的民主化未必等同於科學理性，技術規範的普遍承認固然能夠減少規制標準的模糊性，卻可能降低規制的安全水平。

此外，賦予“普遍承認的技術規範”作為規制標準的效力，意味著技術專家可能形成對規制標準適用的壟斷權。核電運營企業的經濟利益，工種的生命、健康、財產權利等，均與核能規制的標準息息相關，但相關利益主體卻未能在規制標準的確立過程中進行利益表達。如果立法將規制標準制定的重擔交給特定的專家群體，將是核能規制中的利益衡量被消解。諾爾特（Nolte）博士即批評，依託專家的規制模式“仍然預設了科學家和工程專家自身的判斷餘地”。言下之意，核能規制可能會異化為技術專家規制，風險規制的責任將在一定程度上從行政機關轉移到技術專家，從而導致核能規制脫離合法性的約束。

以“技術水平”作為規制標準

與“普遍承認的技術規範”不同的是，“技術的水平”體現了技術進步的元素，著眼於技術問題解決方式的客觀能力。至於技術的水平是否受到普遍認可，則在所不問。德國《聯邦道路交通法》（Bundersbahngesetz）第4條、《聯邦污染防治法》第5條第2款及第17條第2款、《航空運輸法》（Luftverkehrz Gesetz）第2條第4款、《旅客運輸法》（Personenbeforderungsgesetz）第5條第2款“針對損害環境的不利影響採取預防措施，通過與技術的水平相符的措施限制排放”採取了“與技術的水平相符”的規範概念。同時，該法第3條對“技術的水平”進行了定義式的解釋：“本法所稱技術的水平是指先進的工藝、設備和生產方式。他確保通過採取適當的措施，限制排放不超標，減少對空氣、水和土地的污染，保障設備的安全，避免或者減少廢物處理或者其他物質對環境的不利影響，從而達到保護環境的較高水平，實現可持續發展。對技術水平的界定，應當特別考慮經營過程中已採用的技術標準。”

技術水平的考察作為規制標準強調技術的先進性，無須考察該技術是否得到專業內部的普遍認可。德國聯邦憲法法院的卡爾卡（Kalkar）判決即指出：“是否受到普遍承認和經過實踐檢驗（die parak-tische Bewahrung），對技術水平的判斷不具有決定性意義，行政許可的法律標準應當著眼於技術發展的最前沿動態。”因而相較於“普遍承認的技術規範”，行政機關和法院對該標準的判斷更加困難。“行政機關必須介入技術專家的見解爭議，才能確定哪些在技術上是必要的、適當的、合理的和可避免（vermeidbar）的。“技術的水平”在技術發展與規制標準之間建立法律上的關聯，有利於更好地預防風險損害，實現基本權利保護的最佳化。對規制標準的判斷屬於行政機關的責任，從而擺脫了技術專制的不利影響，但可能使行政權陷入專業判斷的漩渦，亦可能導致法院介入專業問題的判斷。

以“科學與技術的水平”作為規制標準

與聯邦污染防治法將”技術的水平“作為環境規制的標準不同，德國《核能法》第7條第2款等條款採用了”科學與技術的水平“作為規制標準具有以下特徵：

安全要求不同

普遍承認的技術規範追求的是專業共同體的接受和認同，而非技術發展的先進性。科學技術的進步旺旺需要經過一段時間後才能獲得專業共同體的認同。相較於普遍承認的技術規範，”科學與技術的水平“側重於對科學專業知識的追求，安全標準更高。”對損害的必要預防，應當以科學知識的最新發展狀況（nach den neuesten wissen-schaftlichen Erkenntnissen）為依據。如果最新的科學知識在技術上尚未得到實現（verwirklichen），則行政機關不能頒發許可。必要的損害預防不受當時技術可行性的限值。“可見，相對於"技術水平"標準，“科學與技術的水平”作為規制標準還增加了對科學認知水平的考量，不以技術的實現為前提條件。

安全標準更高

與前兩種安全標準相比，特別是與聯邦污染防治法中的“技術的水平”相對照，“科學與技術的水平”增加了對科學認知水平（wissen-schaftlichen Erkenntnissen）的考量，而且以其為中心構建了一種更為嚴格的核能規制安全標準。雖然核能損害發生的蓋然率較低，但一旦發生，規模與程度往往異常嚴重，因而風險預防的要求相較於環境保護法的一般要求更高。正如尼克利施（Nicklisch）指出：“不同的科技利用方式（System）要求不同程度的損害預防，與這些不同科技利用方式的危險可能性相適應的，是安全要求的提高。”在核能立法目的之優先次序上，安全保障目標優先於核能利用的促進目標，因而風險預防的標準應當側重於生命、健康、財產與環境權力的保護。

判斷方式更複雜

將“科學與技術的水平”作為規制標準，對行政機關的判斷和司法機關的審查都提出了重大挑戰。相比法律秩序中其他不確定法律概念，“科學與技術的水平”具有更大的開放性和不確定性。在放射性防護法和反應堆安全領域的個案中，行政機關往往需要通過對互相對立的專家意見進行評價（Berertung）並予以具體判斷。因此，行政機關對科學爭議的判斷方式更為複雜。相較於“技術的水平”的標準，“科學與技術的水平”概念對行政機關提出了更高的認知要求。針對互相對立的專家意見（widersprechenden Sachverstandigengtachten），行政機關無法迴避對科學爭議表明自己的立場和觀點。行政機關在核能規制中擁有評價的餘地，相應的也對核能規制爭議的司法審查帶來了挑戰。一方面，法律規範確立的標準更具包容性，司法權需要通過闡釋明審查標準的內涵；另一方面，規制標準的行政評價空間更大，司法審查的界限更加難以把握。

通過以上的分析表明，相較於傳統的秩序行政，核能規制不僅在法律規範方式上更加具有包容性與靈活性，還在規制標準與科學技術的發展之間建構了法律上的關聯，其背後蘊含著規制對象的特殊性、規制權利配置基礎的闡明，意在為核能規制模式的轉換與行政法體系的變革提供智識上的說明。