財政績效預算改革是中國財政部門的一項重大改革舉措。為了進一步提高政府財政工作的質量，提高財政資金的使用效率和效益，很多財政部門都在積極地探索著如何有效地推行財政績效預算改革。以廣東省佛山市南海區推行財政績效預算改革為案例，詳細分析了其財政績效預算改革的原因和條件，從實證的角度對中國的財政績效預算改革進行了有益的探索。
基本介紹
- 中文名：廣東省佛山市南海區財政績效預算改革的案例研究
- 作者：王鈞
- 關鍵字：財政預算；績效預算；預算改革
- 語言：中文
- 正文字數：3426
- 全文字數：3674
南海區財政績效預算改革的概況,南海區財政績效預算改革成功的條件分析,案例啟示,參考文獻,
南海區財政績效預算改革的概況
佛山市南海區經濟發達，近年來每年都有10 億元左右的財政收入，但長期以來，區財政依然面臨著“入不敷出”的財政壓力困擾。為改變區財政工作的被動局面，提高財政資金的分配效率和使用效益，在南海區區委區政府的支持下，南海區財政局於2004 年初同廣東省財政科學研究所合作，拉開了南海區財政績效預算改革的序幕。
2004 年2 月，廣東省財政科研所和南海區財政局共同合作，借鑑國內外成功經驗，結合南海區的財政工作具體情況，制定了初步的在南海區開展財政績效預算的管理辦法、實施方案和詳盡執行計畫。並邀請了國內著名高校的14 位專家參加了2004 年度的財政績效預算評審會，針對信息化項目進行了初步試行，邁出了財政績效預算改革的第一步，並積累了一定的經驗。對績效預算改革方案進行了第一次完善後，2004 年底，又開展了2005 年度區級預算單位信息化項目績效預算評審，共評審17 個單位的38 個項目，申報金額6 244 萬元，評審結果是建議安排資金3 949 萬元。
在2005 年開展的2006 年度專項經費項目績效預算中，南海區共有48 個單位的共提交了195 個參審項目，預算金額共20.5 億元。全部項目均需通過十道“關卡”，並有專家和專業小組全程參與。項目評審範圍也擴大到100 萬元以上的設備購置、基建工程和專項業務費項目。在2007 年度專項經費項目績效預算中，參審項目達到286 個，參審金額達到34.7 億元。2007 年的評審程式更加完善，增加了形式審查環節和業務科室把關環節。通過評審，專家評審同意安排項目126 個，金額12 億元，砍掉項目160 個，削減預算22 億多元。
二、推行財政績效預算改革前南海區財政工作面臨的主要問題分析
1.財政支出壓力增大，資金供需缺口不斷放大。進入21世紀後，南海區經濟一直處於高速增長的態勢，與經濟收入同步增長的是財政收入，財政收入的“雪球”越滾越大。但是，這種以投資為動力的經濟成長機制，使得社會各界對財政投資的需求也越來越大，財政資金的需求總是大於供給，形成了“錢越多卻越不夠用”的被動局面。以2003 年為例，南海區各部門做的財政預算是69 億元，但區財政實際能支配的財力大概是44 億元，兩者相差25 億元，並且這一缺口有逐年放大的趨勢。
2.財政資金分配缺乏科學依據，政府財政工作重點不突出。財政資金分配程式一般是：項目單位申報項目→財政部門審核平衡→政府部門審批→財政下撥資金。在這樣的資金分配流程中，經常存在這樣的問題：首先是用款單位“報大數”，能多報就多報，不進行科學的項目預算；其次是財政部門預算科工作壓力大，因為預算科掌管著財政資金分配權，因此，也就成為政府和各財政主管領導爭奪的主陣地，於是預算科在分配資金時需要考慮誰的官大，誰的關係好，誰哭得最厲害等問題，最終的結果是是誰的官大誰主管的部門分得多，誰叫得最響誰分得多。
3.政府部門本位主義思想，嚴重干擾了財政分配秩序。財政預算本是政府的施政綱領，政府職能通過財政預算體現，財政預算影響政府職能的實現。但在傳統的財政分配製度下，各主管領導為了實現自己的政績，都希望給自己所主管的部門爭取更多的資金，誰都想多要、多得。由於缺乏科學合理的決策分配機制，有限的資金分配變成了領導之間權力和交情的博弈。這些博弈主要體現在政府部門各主管領導的博弈、財政部門各主管領導的博弈、政府各部門（局）之間的博弈。有時為了平衡各部門、各單位的利益，就只能搞平均、撒胡椒麵，給大家都給一點，往往使有限的資金不能用在最需要的地方。政府部門本位主義思想，嚴重干擾了財政資金的分配秩序，每年的財政分配就像“一場沒有硝煙的戰爭”，“贏家”於巨觀經濟而言可能淪為“失家”。既不利於政府調控經濟，也不利於政府巨觀經濟政策的執行。
4.項目預算管理不規範，影響了資金使用效益。在傳統的預算管理體制下，多數單位在預算立項時，“拍腦袋”決策，立項瞄準的是爭取財政資金，立項和預算均為了爭取更大分量的“唐僧肉”。因此，對立項的可行性、規範性缺乏論證，甚至導致某些項目的綜合效益不高或者中途擱置，進而出現財政資金轉用途等問題，嚴重影響了有限的財政資金使用效益的發揮。甚至對一些單位來說，設立項目只不過是個“要錢”的藉口，根本還沒有顧上考慮“項目該不該上，怎樣上”的問題，更拿不出可行性方案和實施方案，更不用說項目效果和目標。
2004 年2 月，廣東省財政科研所和南海區財政局共同合作，借鑑國內外成功經驗，結合南海區的財政工作具體情況，制定了初步的在南海區開展財政績效預算的管理辦法、實施方案和詳盡執行計畫。並邀請了國內著名高校的14 位專家參加了2004 年度的財政績效預算評審會，針對信息化項目進行了初步試行，邁出了財政績效預算改革的第一步，並積累了一定的經驗。對績效預算改革方案進行了第一次完善後，2004 年底，又開展了2005 年度區級預算單位信息化項目績效預算評審，共評審17 個單位的38 個項目，申報金額6 244 萬元，評審結果是建議安排資金3 949 萬元。
在2005 年開展的2006 年度專項經費項目績效預算中，南海區共有48 個單位的共提交了195 個參審項目，預算金額共20.5 億元。全部項目均需通過十道“關卡”，並有專家和專業小組全程參與。項目評審範圍也擴大到100 萬元以上的設備購置、基建工程和專項業務費項目。在2007 年度專項經費項目績效預算中，參審項目達到286 個，參審金額達到34.7 億元。2007 年的評審程式更加完善，增加了形式審查環節和業務科室把關環節。通過評審，專家評審同意安排項目126 個，金額12 億元，砍掉項目160 個，削減預算22 億多元。
二、推行財政績效預算改革前南海區財政工作面臨的主要問題分析
1.財政支出壓力增大，資金供需缺口不斷放大。進入21世紀後，南海區經濟一直處於高速增長的態勢，與經濟收入同步增長的是財政收入，財政收入的“雪球”越滾越大。但是，這種以投資為動力的經濟成長機制，使得社會各界對財政投資的需求也越來越大，財政資金的需求總是大於供給，形成了“錢越多卻越不夠用”的被動局面。以2003 年為例，南海區各部門做的財政預算是69 億元，但區財政實際能支配的財力大概是44 億元，兩者相差25 億元，並且這一缺口有逐年放大的趨勢。
2.財政資金分配缺乏科學依據，政府財政工作重點不突出。財政資金分配程式一般是：項目單位申報項目→財政部門審核平衡→政府部門審批→財政下撥資金。在這樣的資金分配流程中，經常存在這樣的問題：首先是用款單位“報大數”，能多報就多報，不進行科學的項目預算；其次是財政部門預算科工作壓力大，因為預算科掌管著財政資金分配權，因此，也就成為政府和各財政主管領導爭奪的主陣地，於是預算科在分配資金時需要考慮誰的官大，誰的關係好，誰哭得最厲害等問題，最終的結果是是誰的官大誰主管的部門分得多，誰叫得最響誰分得多。
3.政府部門本位主義思想，嚴重干擾了財政分配秩序。財政預算本是政府的施政綱領，政府職能通過財政預算體現，財政預算影響政府職能的實現。但在傳統的財政分配製度下，各主管領導為了實現自己的政績，都希望給自己所主管的部門爭取更多的資金，誰都想多要、多得。由於缺乏科學合理的決策分配機制，有限的資金分配變成了領導之間權力和交情的博弈。這些博弈主要體現在政府部門各主管領導的博弈、財政部門各主管領導的博弈、政府各部門（局）之間的博弈。有時為了平衡各部門、各單位的利益，就只能搞平均、撒胡椒麵，給大家都給一點，往往使有限的資金不能用在最需要的地方。政府部門本位主義思想，嚴重干擾了財政資金的分配秩序，每年的財政分配就像“一場沒有硝煙的戰爭”，“贏家”於巨觀經濟而言可能淪為“失家”。既不利於政府調控經濟，也不利於政府巨觀經濟政策的執行。
4.項目預算管理不規範，影響了資金使用效益。在傳統的預算管理體制下，多數單位在預算立項時，“拍腦袋”決策，立項瞄準的是爭取財政資金，立項和預算均為了爭取更大分量的“唐僧肉”。因此，對立項的可行性、規範性缺乏論證，甚至導致某些項目的綜合效益不高或者中途擱置，進而出現財政資金轉用途等問題，嚴重影響了有限的財政資金使用效益的發揮。甚至對一些單位來說，設立項目只不過是個“要錢”的藉口，根本還沒有顧上考慮“項目該不該上，怎樣上”的問題，更拿不出可行性方案和實施方案，更不用說項目效果和目標。
南海區財政績效預算改革成功的條件分析
1.區委、區政府的高度重視和大力支持。對於傳統財政分配製度的弊端，企業家出身時任南海區區長李貽偉同志深有體會。所以，當財政局提出實行績效預算的構想時，他給予了充分肯定和大力支持。並於2004 年2 月13 日，在南海區首次召開的財政資金預算評審會上作動員講話，區委領導的重視和期望極大地堅定了南海財政局堅持探索和開展績效預算工作的信心和決心。南海區人大、監察部門等也對南海區財政局的績效預算改革給予高度評價和大力支持，並派員參加財政專項支出項目預算評審會，客觀上幫助南海區財政局的績效預算改革消除了一定的阻力，促進了政府其他部門的理解、配合和支持。
2.公共財政導向的綜合財政改革為績效預算改革鋪平了道路。公共財政導向的綜合財政改革從資金、資產和資源等方面規範了單位各項管理。2002 年“金財”工程正式啟動後，南海區成功搭建了南海公共財政管理信息平台。收支兩條線、國庫集中支付制度改革、清理單位“小錢櫃”、統發工資、津貼制度推行、區直機關辦公費用標準化改革等加大了對單位的會計監督，規範了資金管理；資產清查登記、政府資產統一管理等一系列的改革，極大地規範了南海區各單位的資產管理；政府資源的拍賣制度等的推行進一步加強了對政府資源的管理。經過這一系列紮實的改革，各單位用錢來源得到規範，花錢主要通過預算資金來解決，為推行績效預算鋪平了道路。
3.財政部門無畏改革的勇氣和大膽創新的意識。南海，躋身於中國改革的前沿陣地——廣東省。南海人傳承了廣東人勇於創新，善於改革的偉大精神。敢為人先，無所畏懼的改革精神促使南海區財政局痛下決心，敢於革自己的命，率先從本部門工作啟動了績效預算改革。因為績效預算制度，等於將財政部門過去擁有的大權分散化，權力的放棄，對於財政部門本身就是一種挑戰，沒有一定的勇氣和膽識是很難做到的。可以說南海區財政局的無畏的改革勇氣和創新精神是推行績效預算改革的必要條件之一。
4.智囊團隊參與，儘量規避風險。一是邀請廣東省財政廳財政科學研究所參與。從某種程度上講，財政科研所在這次改革中起了主謀的作用。首先，理論準備，財政科研所在接受這項任務後，做了充分的前期理論研究工作，黎旭東所長不但查閱國外有關績效預算的資料，而且親自去國外考察，綜合比較了美國、加拿大、澳大利亞等國的績效預算制度後，有針對性地提出了適合中國國情的績效預算改革方案。其次，方案設計。財政科研所幫助南海區財政局設計了績效預算的整套方案，包括流程、評審工作方案、申報表、評估指標體系等。再次，組織評審工作，南海區為了規避風險，把績效預算的策劃和執行評審工作也交給了財政研究所，自己不參與，為評審工作的公平性、公正性提供了前提條件。二是邀請專家參與評審。在評審階段，邀請項目相關領域的技術專家和經濟政策專家參與，如信息化項目，邀請信息領域專家做評審。技術專家和經濟政策專家參與，使項目的可行性、資金預算的準確性、是否符合國家政策和地方發展戰略、資金使用效益等，建立在專家認可的基礎上。
5.政府各部門的配合和支持。財政績效預算改革不僅是財政局一個部門的事情，績效預算改革涉及到政府各個職能部門，是一項系統工程，也絕對離不開政府各部門的配合和支持。一方面，通過公共財政導向的一系列綜合財政改革使得各單位花錢基本通過財政預算來解決，各單位在某種程度上只能選擇配合；另一方面，在南海區委區政府的大力支持下，絕大多數單位對績效預算改革給予理解和支持，並在具體的項目立項申報、評價中進行配合和支持。政府各部門的這種支持和配合是績效預算改革取得成功的基本保障之一，使績效預算改革免遭在搖籃中夭折的厄運。
2.公共財政導向的綜合財政改革為績效預算改革鋪平了道路。公共財政導向的綜合財政改革從資金、資產和資源等方面規範了單位各項管理。2002 年“金財”工程正式啟動後，南海區成功搭建了南海公共財政管理信息平台。收支兩條線、國庫集中支付制度改革、清理單位“小錢櫃”、統發工資、津貼制度推行、區直機關辦公費用標準化改革等加大了對單位的會計監督，規範了資金管理；資產清查登記、政府資產統一管理等一系列的改革，極大地規範了南海區各單位的資產管理；政府資源的拍賣制度等的推行進一步加強了對政府資源的管理。經過這一系列紮實的改革，各單位用錢來源得到規範，花錢主要通過預算資金來解決，為推行績效預算鋪平了道路。
3.財政部門無畏改革的勇氣和大膽創新的意識。南海，躋身於中國改革的前沿陣地——廣東省。南海人傳承了廣東人勇於創新，善於改革的偉大精神。敢為人先，無所畏懼的改革精神促使南海區財政局痛下決心，敢於革自己的命，率先從本部門工作啟動了績效預算改革。因為績效預算制度，等於將財政部門過去擁有的大權分散化，權力的放棄，對於財政部門本身就是一種挑戰，沒有一定的勇氣和膽識是很難做到的。可以說南海區財政局的無畏的改革勇氣和創新精神是推行績效預算改革的必要條件之一。
4.智囊團隊參與，儘量規避風險。一是邀請廣東省財政廳財政科學研究所參與。從某種程度上講，財政科研所在這次改革中起了主謀的作用。首先，理論準備，財政科研所在接受這項任務後，做了充分的前期理論研究工作，黎旭東所長不但查閱國外有關績效預算的資料，而且親自去國外考察，綜合比較了美國、加拿大、澳大利亞等國的績效預算制度後，有針對性地提出了適合中國國情的績效預算改革方案。其次，方案設計。財政科研所幫助南海區財政局設計了績效預算的整套方案，包括流程、評審工作方案、申報表、評估指標體系等。再次，組織評審工作，南海區為了規避風險，把績效預算的策劃和執行評審工作也交給了財政研究所，自己不參與，為評審工作的公平性、公正性提供了前提條件。二是邀請專家參與評審。在評審階段，邀請項目相關領域的技術專家和經濟政策專家參與，如信息化項目，邀請信息領域專家做評審。技術專家和經濟政策專家參與，使項目的可行性、資金預算的準確性、是否符合國家政策和地方發展戰略、資金使用效益等，建立在專家認可的基礎上。
5.政府各部門的配合和支持。財政績效預算改革不僅是財政局一個部門的事情，績效預算改革涉及到政府各個職能部門，是一項系統工程，也絕對離不開政府各部門的配合和支持。一方面，通過公共財政導向的一系列綜合財政改革使得各單位花錢基本通過財政預算來解決，各單位在某種程度上只能選擇配合；另一方面，在南海區委區政府的大力支持下，絕大多數單位對績效預算改革給予理解和支持，並在具體的項目立項申報、評價中進行配合和支持。政府各部門的這種支持和配合是績效預算改革取得成功的基本保障之一，使績效預算改革免遭在搖籃中夭折的厄運。
案例啟示
南海區的績效預算改革在中國各級財政部門中是先邁一步，並且步伐堅定，取得了較大的成功。本文僅深入分析了其邁出這一步的艱辛和取得成功的條件，希望能夠為其他兄弟部門所借鑑。在市場經濟日趨成熟的今天，中國的財政體也必須面臨一場改革。也許南海區在財政改革的道路上遇見的問題不是普遍存在，也許成就南海區績效預算改革的條件不是所有部門都具備，但是，南海區政府的績效預算改革的成功至少是中國的財政績效預算改革闖出的一條成功之路，我們仍然可以從中汲取其成功的經驗。
參考文獻
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