彭真懷

新常態智庫研究院院長。先後擔任北京大學中國地方政府研究院執行院長、中國人民大學地方政府發展戰略研究中心主任，兼任民進中央參政議政特邀研究員。

從1996年開始研究巨觀經濟和地方政府創新，提出過許多重要的政策建議，中央和地方領導多次作出批示，推動和影響了有關政策的出台。個人專著有《東北調查研究報告》（中央文獻出版社）、《西部調查研究報告》（中央文獻出版社）、《新型城鎮化之路》（中國人民大學出版社）。河北省、貴州省、鐘祥市、高安市等多個地方政府政策顧問。

基本介紹

• 中文名：彭真懷
• 國籍：中國
• 民族：漢族
• 出生地：江蘇 
• 出生日期：1963-02-26
• 職業：研究員 
• 畢業院校：北京師範大學
• 主要成就：研究巨觀經濟和地方政府創新，提出過許多重要的政策建議
• 代表作品：《東北調查研究報告》
• 格言：信念告訴我要一脈相承順勢而為

人物簡介

1996年以來，彭真懷堅持調查研究，一些調研報告和政策建議得到中央領導和省委書記、省長的重視，胡錦濤、溫家寶、賈慶林、李克強、回良玉和王岐山等都作過批示，對政策制定發揮積極作用。有影響的個人專著有《東北調查研究報告》（中央文獻出版社）、《西部調查研究報告》（中央文獻出版社）、《新型城鎮化之路》（中國人民大學出版社）。截至到目前為止，共有49項成果獲得批示，其中有35項可以對外公開。

彭真懷重點研究新型城鎮化國家戰略，近10年來實地考察了100多個縣城和重點鎮，分析了30多個典型案例。2006年向中央正式提出小城鎮大戰略，建議就此進行全黨大調研。國務院研究室《決策參考》、光明日報《知識界動態清樣》、新華社《國內動態清樣》和《內參選編》、中央黨校《思想理論內參》、中央政策研究室《群言》以及人民日報《內參》，分別報告了這方面的研究成果，獲得中央領導重視。目前，新型城鎮化正在成為繼1982年家庭聯產承包責任制、1992年社會主義市場經濟體制改革之後又一次制度創新。

人物格言

站在三江源頭，信念告訴我，要一脈相承，順勢而為。

走進蒼茫大地，責任告訴我，要實踐躬行，辯證思維。

登上巍峨泰山，希望告訴我，要高瞻遠矚，從容應對。

叩問厚重歷史，使命告訴我，要動靜等觀，居安思危。

調研報告

農村信用社改革試點研究

2011年6月3日，廣西壯族自治區黨委書記郭聲琨同志，自治區政府常務副主席李金早同志分別作出批示。6月16日，廣西壯族自治區人民政府辦公廳專門致函表示感謝，邀請彭真懷同志實地考察調研。9月2日，郭聲琨同志、李金早同志再次分別作出批示。

2、把農民、農業和農村放在決策起點上

2010年12月17日，中共中央政策研究室《群言》第204期（總737期）轉發。12月18日，中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉同志作出批示。

濯村調查

2010年10月26日，山東省省長姜大明同志、副省長賈萬志同志分別作出批示。11月24日，山東省人民政府研究室《決策參閱》第50期轉發，並上報國務院研究室。

川滇黔交界地區戰略研究

2010年8月23日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強同志批准國家發改委主任張平同志閱。昆明市委書記仇和同志批示。

解決三農問題需要頂層設計

2010年7月7日，中共中央黨校《思想理論內參》第24期向中央領導報告了這個政策建議。中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉同志作出批示。

花生產業戰略研究

2009年11月26日，中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉同志作出批示。12月29日，中共中央政策研究室《書刊摘報》第62期全文轉發。12月31日，中共中央、國務院《關於加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》決定實施花生良種補貼試點，加快花生生產基地縣建設。

對河北構建現代產業體系的思考

2009年8月4日，河北省委政策研究室《雲川同志講話摘錄》第0102期，對這一研究成果給予肯定。河北省委書記張雲川同志評價說，真懷同志是一個對河北非常負責任的學者，對河北經濟發展的重大戰略問題體現了一種高度的責任感，非常有針對性。

小城鎮大戰略

2006年9月4日，國務院研究室《決策參考》第617號向中央政治局、書記處呈報了該項成果。在此後的中央有關檔案中不再提城市化，定調為“逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”

大豆產業戰略研究

2008年6月14日，國務院研究室《決策參考》第612號向中央政治局、書記處呈報了該項成果。2008年8月22日，國家發改委印發《關於促進大豆加工業健康發展的指導意見》（發改工業〔2008〕2245號），把大豆加工業作為巨觀調控的一項重要任務。

人物觀點

民企是新型城鎮化的生力軍

在我看來，“新型城鎮化”將是中國未來改革發展的重心，是“牛鼻子”。城鎮是社會的縮影，新型城鎮化所涉及的任何一項改革，比如土地制度、戶籍制度、財稅制度、公共服務制度、鄉鎮機構制度等，都會拔出蘿蔔帶出泥，是實現從小而大、由點到面推進改革的最佳途徑。

因此，我們應當對新型城鎮化有一個常識性的基本判斷，堅持一種區別與傳統城鎮化的價值導向，否則，還是“穿新鞋走老路，換湯不換藥”，城鎮化迷失方向可能會引起一場大的災難。

後改革紅利一定是依託新型城鎮化釋放

我的觀點是：新型城鎮化的大方向是盤活三農全局、引領四化同步和統籌五位一體。

盤活“三農”全局的第一項就是解決農民收入問題。新中國成立以來，我們對待農民大體上可以分為兩個三十年：第一個三十年是1949 年-1978 年，通過農產品統購統銷、農業稅等強制性手段，用工業產品剪刀差支持國家工業化積累;第二個三十年是1978 年以來，特別是1992年以後大規模的“偽城市化”剝奪了農民的土地，土地增值收益大多歸地方政府和房地產開發商所有。如果占人口65% 以上的農民，普遍有一種被剝奪感，我們究竟能走多遠?如果我們把農民置於共享改革成果的對立面上，那么三農問題就不僅僅是挑戰而已了。

第二項是解決農村勞動力問題。八十年代實行家庭承包責任制至今，按當時分配耕地的原則“增人不增地，減人不減地”，就造成了目前普遍存在的外嫁女，以及1980 年以後在農村出生的3.5 億新生代農民無地的問題，其中的2.62 億青壯年農民已經進城。這部分人本質上就是流民，他們種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉之間遷徙流動。在他們的身後，還站著8700 萬留守老人、兒童和婦女。同時，有很多農村孩子通過上大學等途徑進入城市，但畢業後的就業又成了問題，現在每年六百萬以上的高校畢業生，真正的就業率是很令人擔憂的。我們培養了一批小知識分子，卻不能保證他們對穩定、體面的生活要求，這可能會是造成社會不穩定的重要因素之一。

第三項是解決農業生產和污染的問題。目前我們的農業還是孤立分散的，18 億畝耕地，2.5 億農戶，平均每戶農民是7 畝地，這是全國的人均數，但是人均從來不代表大多數。根據調研，全國有16 個省市，每戶農民的耕地不到2 畝，有660 個縣每戶不到1 畝地，在這樣一種孤立分散的耕作情況下，中國農業怎么可能有區域化布局、規模化種植和標準化生產呢?同時，到現在為止我們有些部門還在聲稱農業是“靠天吃飯”，這應該是國家性的恥辱。

發展現代農業完全可以不靠天吃飯。但是由於政策導向致使種糧食、做農民不賺錢，很多青壯勞動力進城務工。留在農村的就是婦女、兒童和老人。這部分人勞動技術和能力都有限，在農業種植上多是採用最簡單的方法，加大農藥和化肥的使用量。這造成了農產品的污染和農業對環境的面源污染。

第四項是徹底改變農村落後面貌的問題。農村的落後，落後在沒有規劃，全國有68 萬個行政村，79 萬個自然村，布局是一片分散。很多人說，中國也要走西方農業的道路，一家一戶的農村多么美好，但那是不可能的。中國作為一個大國，農業人口龐大，中國的農村不搞人口集約化、集中居住，是不符合基本國情的。只有通過規劃集約與集中居住，完善污水垃圾處理和市政供水系統，才能解決垃圾到處飛，污水遍地流的農村現狀，徹底改變農村的落後面貌。

十八大報告將“四化”描述為：工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化，在我看來新型城鎮化也將起到引領四化同步的作用。順序並不重要，但我認為工作重心上一定要是新型城鎮化為首。新型城鎮化必然會促成農業現代化，解決中國人安全、放心的吃飯問題。現在我們的農業除了自有的18 億畝耕地，還用了國外六七億畝的農作物播種面積，才補齊糧食缺口。這本身就是可怕的。信息化是第三位，用信息化來改造新型城鎮化、農業現代化和工業化。最後才是工業化，而且不是目前這種傳統的工業化，要進行體制改革，因地制宜的發展工業產業，杜絕一刀切、一窩蜂的重複建設。

十八大報告提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局，我們可用新型城鎮化統籌五位一體。事實上，我國92.3% 的國土面積、75% 的人口在縣域，老祖宗早就告誡我們“郡縣治則天下安”，因此治國的重點該放在哪裡，已經非常明確了。

過去中央政府的習慣性思維是向直轄市和計畫單列市傾斜，省級政府的習慣性思維是向省會城市和本省的次區域中心城市傾斜，對於小城鎮的政策設計，認識不足，重視程度不到位。這是極其錯誤的治國思維。

新型城鎮化要從農村土地制度下手

仔細分析今天的各種矛盾，其中有一多半是農村土地制度帶來的，群體事件、貪腐案件也大多跟土地連在一起。

我主張，新型城鎮化先從農村土地制度入手，逼地方政府下決心放棄倒賣土地的財政。事實上，在縣城或小城鎮解決一位農民工市民化的成本大約為三萬元，在地級城市大約為五萬元，在大城市大約為十萬元。這個成本，並沒有超出中央和地方財力的承受範圍。換一個思維方式，把土地財政的大頭交給農民，這件事就很容易辦。

從2004 年開始，中央下決心把房價控制在合理的水平，但為什麼越調越漲?究竟卡在什麼地方?根據我的觀察，全國655 個城市的土地出讓收入每年都在1.5 萬億左右，占財政收入的六成以上。一屆政府寅吃卯糧，把今後50 年到70 年的土地收益一次性收取，乾出吃祖宗飯、斷子孫路的事。賣地生財當然比種糧食來錢快，但耕地大量減少，必然導致糧食生產萎縮，也必然導致農民既失地又失業的經濟和政治風險。

“全國土地利用變更調查”報告顯示，1998 年全國耕地面積19.45 億畝，2010 年已下降為18.26 億畝(人均僅1.37 畝)，其中2/3 為中低產田。我記得，早在2006 年制定“十一五”規劃綱要時，國務院要求到2020 年底必須確保不低於18 億畝耕地。按照這一要求，從2006 年到2020 年，耕地最大淨減少量不能超過2700 萬畝，年均不到200 萬畝。但各省用地需求每年都在1500 萬畝以上，耕地占補平衡的數據造假觸目驚心。沒有人思考兩個常識性問題，東部新墾耕地是可以完成的任務嗎?中西部新墾耕地又有多少能成為有價值的耕地呢?

我在農村調研時發現，很多村莊的房屋常年無人居住，斷壁殘垣，荒草叢生，拆又不能拆，賣又賣不出，土地資源浪費嚴重。山東省乳山市樗樹崖村約有600 處宅基地，其中荒廢多年的房子有200 多處。除了正常生育之外，村裡的人口幾乎只出不進逐年減少，加上人口自然死亡，空置的房子越來越多。這種由人口空心化演變的涉及人口、土地、產業和基礎設施的農村地域空心化現象，是推進新型城鎮化的難點，但也是希望所在。

我的綜合測算表明，按照分別推進新型城鎮化的情景，全國空心村綜合整治潛力1.5 億- 3 億畝。再加上打穀場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地，保守估計可有效利用耕地4.5 億畝以上。這本帳算清楚了，就可以找到新型城鎮化開門的鑰匙，形成農村宅基地的退出與盤活機制，破解建設農村新型社區的土地供需矛盾，促進城鄉協調發展。

因此，關鍵是中央一定要真的下決心，逼著地方政府和房地產企業動刀子割肉。動刀子一定是很疼的，但現在不動，一旦發生社會動盪想動就晚了。而在農村土地制度改革上突破了，農民進城的信心就有了，既得利益者就不得不讓步。沒有這一條，新型城鎮化就是空話。

讓民企成為新型城鎮化建設的生力軍

我還有一個想法，新型城鎮化先可選擇若干試點縣進行所有必須的制度性改革，包括農村土地制度、鄉鎮機構改革、農村社區化居住(遷村並點)、工商資本下鄉、農村公共服務等等。試點成功了趟出來一條生路，試點不成功，退回去也不會動搖大局。

我還建議把新型城鎮化試點交給民營企業家先行先試。給他們一個政策空間，而不能再像以往完全靠政府力量推動。

應對國際金融危機以來，民營企業的日子都過得很苦，資源整合國進民退，小微企業資金鍊斷裂，個個都是滿面愁容，一臉苦相。怎么為民營企業家找一條生路?我2010 年在浙江調研時了解到，民營企業占全國企業總數的99%，提供了85% 的城鄉就業崗位，最終產品和服務占國內生產總值的60%，上繳稅收占全國企業的60%。我們不能忘了，幫助民營企業才能做實國家的基礎，直接關係到2.62 億多農民工就業崗位。

現在很多民營企業家有了一定積累後，由於擔心財產不安全，或者是為了子女教育，移民到國外，這是他們自己也不願意的。如果把新型城鎮化交給他們來做，他們就會看到黨和國家在真心實意地幫他們打開政策空間。這件事情做起來其實並不難，因為已經有了非公經濟36 條(2005 年)，中小企業29 條(2009 年)，鼓勵和引導民間投資新36 條(2010 年)，這些政策都碰到了玻璃門、彈簧牆，可以通過新型城鎮化編一條辮子，實實在在地做實一個大環境。這也是為民營企業實實在在地做了一件大好事。

新型城鎮化是一個新領域，是在不觸動既得利益集團存量的情況下，通過改革實現增量。有時候，我們需要先妥協才能往前走，把事情幹起來，阻力就會小得多。