彭真懷

新常態智庫研究院院長。先後擔任北京大學中國地方政府研究院執行院長、中國人民大學地方政府發展戰略研究中心主任，兼任民進中央參政議政特邀研究員。

從1996年開始研究巨觀經濟和地方政府創新，提出過許多重要的政策建議，中央和地方領導多次作出批示，推動和影響了有關政策的出台。個人專著有《東北調查研究報告》（中央文獻出版社）、《西部調查研究報告》（中央文獻出版社）、《新型城鎮化之路》（中國人民大學出版社）。河北省、貴州省、鐘祥市、高安市等多個地方政府政策顧問。

基本介紹

• 中文名：彭真懷
• 國籍：中國
• 民族：漢族
• 出生地：江蘇 
• 出生日期：1963-02-26
• 職業：研究員 
• 畢業院校：北京師範大學
• 主要成就：研究巨觀經濟和地方政府創新，提出過許多重要的政策建議
• 代表作品：《東北調查研究報告》
• 格言：信念告訴我要一脈相承順勢而為

人物簡介

1996年以來，彭真懷堅持調查研究，一些調研報告和政策建議得到中央領導和省委書記、省長的重視，胡錦濤、溫家寶、賈慶林、李克強、回良玉和王岐山等都作過批示，對政策制定發揮積極作用。有影響的個人專著有《東北調查研究報告》（中央文獻出版社）、《西部調查研究報告》（中央文獻出版社）、《新型城鎮化之路》（中國人民大學出版社）。截至到目前為止，共有49項成果獲得批示，其中有35項可以對外公開。

彭真懷重點研究新型城鎮化國家戰略，近10年來實地考察了100多個縣城和重點鎮，分析了30多個典型案例。2006年向中央正式提出小城鎮大戰略，建議就此進行全黨大調研。國務院研究室《決策參考》、光明日報《知識界動態清樣》、新華社《國內動態清樣》和《內參選編》、中央黨校《思想理論內參》、中央政策研究室《群言》以及人民日報《內參》，分別報告了這方面的研究成果，獲得中央領導重視。目前，新型城鎮化正在成為繼1982年家庭聯產承包責任制、1992年社會主義市場經濟體制改革之後又一次制度創新。

人物格言

站在三江源頭，信念告訴我，要一脈相承，順勢而為。

走進蒼茫大地，責任告訴我，要實踐躬行，辯證思維。

登上巍峨泰山，希望告訴我，要高瞻遠矚，從容應對。

叩問厚重歷史，使命告訴我，要動靜等觀，居安思危。

調研報告

農村信用社改革試點研究

2011年6月3日，廣西壯族自治區黨委書記郭聲琨同志，自治區政府常務副主席李金早同志分別作出批示。6月16日，廣西壯族自治區人民政府辦公廳專門致函表示感謝，邀請彭真懷同志實地考察調研。9月2日，郭聲琨同志、李金早同志再次分別作出批示。

2011年7月20日，中共中央政治局委員、國務院副總理王岐山同志批示：“請明康同志閱示（抄尤權同志）。”

2、把農民、農業和農村放在決策起點上

2010年12月17日，中共中央政策研究室《群言》第204期（總737期）轉發。12月18日，中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉同志作出批示。

濯村調查

2010年10月26日，山東省省長姜大明同志、副省長賈萬志同志分別作出批示。11月24日，山東省人民政府研究室《決策參閱》第50期轉發，並上報國務院研究室。

川滇黔交界地區戰略研究

2010年8月23日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強同志批准國家發改委主任張平同志閱。昆明市委書記仇和同志批示：戰略報告很好，印證了川滇黔十市、地、州合作發展首次會議形成的共識，這是重要的戰略選擇。攀枝花市委書記趙愛明同志在市委明電中說，報告體現出全局的思維觀和推動落後地區發展的高度責任感，傾注了對攀枝花發展的滿腔熱忱。

解決三農問題需要頂層設計

2010年7月7日，中共中央黨校《思想理論內參》第24期向中央領導報告了這個政策建議。中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉同志作出批示。

城鄉統籌國際合作研究

2010年6月8日，江西省委書記蘇榮同志作出批示，感謝全體研究人員付出的辛勤勞動，請副省長陳達恆同志參考。6月13日，陳達恆同志批示省委農工部，探討高安市在城鄉統籌發展方面如何先行一步的問題。7月16日，宜春市委向省委正式請示，要求將高安城鄉統籌國際合作示範市大城先行區，列為全省統籌城鄉經濟社會發展一體化試點。

株洲職業技術學院校企合作調查

2010年6月1日，教育部副部長魯昕同志作出批示，建議與彭真懷同志建立聯繫，推進職業教育改革創新3年行動計畫。8月20日，魯昕同志再次批示：“職業教育分綱要，應請彭真懷同志參加，今後要建立聯繫。”

花生產業戰略研究

2009年11月26日，中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉同志作出批示。12月29日，中共中央政策研究室《書刊摘報》第62期全文轉發。12月31日，中共中央、國務院《關於加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》決定實施花生良種補貼試點，加快花生生產基地縣建設。

太原市政服務進社區調查

2009年9月30日，山西省委書記張寶順同志作出批示，認為可以通過適當方式交流太原市政的經驗。山西省委常委、太原市委書記申維辰同志也作出批示，要求《太原工作》全文轉載，《太原日報》配合發表長篇通訊。

對河北構建現代產業體系的思考

2009年8月4日，河北省委政策研究室《雲川同志講話摘錄》第0102期，對這一研究成果給予肯定。河北省委書記張雲川同志評價說，真懷同志是一個對河北非常負責任的學者，對河北經濟發展的重大戰略問題體現了一種高度的責任感，非常有針對性。

崇文區城市管理調查

2009年6月24日，中共中央政治局委員、北京市委書記劉淇同志作出批示，要求在全市18個區（縣）推廣崇文模式。中央編制委員會辦公室主任王東明同志、中央政法委綜合治理辦公室主任陳冀平同志也分別作出批示。2010年1月16日，全國120多個市長、區長在崇文區召開現場交流會。

安吉美麗鄉村調查

2009年1月10日，浙江省委書記趙洪祝同志批示：“安吉的做法和經驗很好，彭真懷同志也總結的很好。這是我省加強生態文明建設的一個範例。安吉我們雖然去過，但要再抽時間去做些調研。”

擴大內需十大關係

2008年12月20日，中共中央總書記胡錦濤同志作出批示。國務院總理溫家寶同志批示：“請克強同志閱示後轉發改委。要加大正面宣傳解釋工作的力度，此事我已多次強調，發改委要周密安排。”國務院副總理李克強同志批示：“請發改委按家寶同志批示精神做好相關工作，認真、周密、有效安排。”國務院副總理回良玉同志批示：“張平、錫文同志：對此建議要認真研究妥善考慮和安排”。

農村改革發展綜合試驗區研究

2008年11月25日，河南省委書記徐光春同志批示：“我們支持”。河南省代省長郭庚茂同志、副省長劉滿倉同志也分別作出具體指示，要求省政府研究室會商溝通，提出意見。2009年4月22日，河南省委、省政府正式批准在信陽市設立農村改革發展綜合試驗區。

兩岸四地農業合作研究

2008年9月16日，廣東省省長黃華華同志作出批示，認為調研報告以全新的視角、慎密的思考，對當前如何合理配置和充分利用各種資源發展現代農業，突破農業發展瓶頸，提出了有事實、有依據、有分析、有見地、有參考價值的建議，很有說服力。2009年4月24日，廣東省委、省政府正式批准在中山市建立兩岸四地現代農業合作示範區。

食品安全調查

2008年6月25日,中共中央政治局委員、北京市委書記劉淇同志，北京市市長郭金龍同志分別作出批示，要求關注二商集團的典型經驗，列為學習實踐科學發展觀的試點單位。

現代農業試驗區研究

2007年12月5日，中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉同志作出批示，要求中央農村工作領導小組辦公室總結瀋北新區的探索。2013年4月3日，國務院常務會議確定黑龍江省先行開展現代農業綜合配套改革試驗。

大連利用外資研究

2007年4月9日，大連市市長夏德仁同志作出批示，並致函表示感謝。這次調研引起了各方面的關注，大連市被商務部、科技部等部委先後授予“軟體產業國際化示範城市”、 “國家軟體產業基地”、 “全國信息化試點城市”和“電子商務示範城市”等稱號。

小城鎮大戰略

2006年9月4日，國務院研究室《決策參考》第617號向中央政治局、書記處呈報了該項成果。在此後的中央有關檔案中不再提城市化，定調為“逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”

大豆產業戰略研究

2008年6月14日，國務院研究室《決策參考》第612號向中央政治局、書記處呈報了該項成果。2008年8月22日，國家發改委印發《關於促進大豆加工業健康發展的指導意見》（發改工業〔2008〕2245號），把大豆加工業作為巨觀調控的一項重要任務。

21、國家開發銀行支持重點鎮研究

2006年4月25日，國家開發銀行行長陳元同志在該項研究成果上作出批示，表示完全同意，並要求評審三局、發展局、培訓局，開展合作、研究和培訓，支持專項科研經費。

22、光彩事業參與西部大開發研究

2005年1月25日，中共中央政治局常委、全國政協主席賈慶林，全國政協副主席、全國工商聯主席黃孟復，中央統戰部副部長鬍德平分別作出批示。全國工商聯為此專門致函表示感謝。

政策建議

對大慶以城鎮化帶動城鄉一體化的建議

2011年6月14日，黑龍江省委常委、大慶市委書記韓學健同志批示：“將此件發這次中心組成員，作為學習材料。”

對北京搶占生物科技前沿的建議

2011年1月19日，中共中央政治局委員、北京市委書記劉淇同志，北京市市長郭金龍同志分別作出批示。1月27日，市委常委趙風桐同志聽取了專題匯報。

設立國家旅遊日的建議

2010年3月19日，中共中央政治局委員、國務院副總理王岐山同志作出批示，轉國家旅遊局邵琪偉局長、國務院辦公廳畢井泉副秘書長閱示。

警惕產能過剩與重複建設的建議

2009年5月18日，新華社《瞭望》新聞周刊第20期轉發。8月26日，國務院召開常務會議，研究部署抑制部分行業產能過剩和重複建設，強調實行嚴格的有保有控的調控政策。9月26日，國務院批轉國家發改委等部門《關於抑制部分行業產能過剩和重複建設引導產業健康發展若干意見的通知》。

維護高房價是對當前形勢的錯誤判斷

2009年3月18日，新華社第10期《內參選編》轉發了這個建議。12月14日，國務院召開常務會議，研究完善促進房地產市場健康發展的政策措施，決定遏制部分城市房價過快上漲，切實防範各類住房按揭貸款風險。2010年1月10日，國務院辦公廳出台《關於促進房地產市場平穩健康發展的通知》。

滬昆高鐵繞經邵陽並設站的建議

2009年3月18日，湖南省委書記張春賢同志作出批示，指出省委、省政府和鐵道部很重視此事，請分管副省長徐憲平同志處理。次日，湖南省委、省政府在商請鐵道部後，決定滬昆高鐵經邵陽並在新邵設邵陽北站。

以小城鎮建設應對國際金融危機的建議

新華社第189期《國內動態清樣》向全國省部級以上領導報告了這個建議。2009年12月5日，中央經濟工作會議決定放寬城鎮戶籍限制，把推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力。12月31日，中共中央、國務院《關於加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》決定推進城鎮化發展的制度創新，加快人口向小城鎮集中，提高小城鎮的綜合承載能力。

支持工業尾氣利用技術的建議

2008年12月29日，陝西省省長袁純清同志作出批示，要求省發改委組織人員研究並提出意見，副省長吳登昌同志次日即率隊到寶雞中試廠實地調研。

把災區創建為國家試驗區的建議

2008年6月16日，中共中央政策研究室第34期《書刊摘報》向中央政治局常委、委員報告，第7期《學習與研究》全文刊發。建議的內容，在國務院災後恢復重建有關政策措施中採用。

對兩岸關係重大問題的建議

2008年6月2日，國務院台灣事務辦公室主任陳雲林同志專門致函表示感謝，指出“建議”對當前兩岸關係發展進程中若干問題提出許多真知灼見，胡錦濤總書記及他本人已經對所探究的問題部分作出了回答，有關建議將在具體工作中予以考慮。此後，建議中有關台灣參加世界衛生組織會議、怎樣處理台灣23個建交國家、構建兩岸經貿合作框架等思路均被採用。

把邯鄲建成四省交界區域經濟中心的建議

2007年12月12日，邯鄲市委書記孫瑞斌同志作出批示：“彭真懷同志對區域經濟的研究很深，在全國很有影響。請社群同志牽頭召集有關部門認真準備，這對我們建設區域經濟中心很有意義。”

重視空腔型煤推廣套用的建議

2007年11月30日，福建省省長黃小晶同志作出批示，要求福建省發改委把空腔型煤技術列入“618”課題。

對東北老工業基地綜合配套改革的建議

2007年4月20日，遼寧省委書記李克強同志作出批示，要求省委政策研究室支持。遼寧省振興老工業基地政策環境推進小組辦公室為此致函邀請，並表示對調研工作給予全力配合。

人物觀點

民企是新型城鎮化的生力軍

在我看來，“新型城鎮化”將是中國未來改革發展的重心，是“牛鼻子”。城鎮是社會的縮影，新型城鎮化所涉及的任何一項改革，比如土地制度、戶籍制度、財稅制度、公共服務制度、鄉鎮機構制度等，都會拔出蘿蔔帶出泥，是實現從小而大、由點到面推進改革的最佳途徑。

因此，我們應當對新型城鎮化有一個常識性的基本判斷，堅持一種區別與傳統城鎮化的價值導向，否則，還是“穿新鞋走老路，換湯不換藥”，城鎮化迷失方向可能會引起一場大的災難。

後改革紅利一定是依託新型城鎮化釋放

我的觀點是：新型城鎮化的大方向是盤活三農全局、引領四化同步和統籌五位一體。

盤活“三農”全局的第一項就是解決農民收入問題。新中國成立以來，我們對待農民大體上可以分為兩個三十年：第一個三十年是1949 年-1978 年，通過農產品統購統銷、農業稅等強制性手段，用工業產品剪刀差支持國家工業化積累;第二個三十年是1978 年以來，特別是1992年以後大規模的“偽城市化”剝奪了農民的土地，土地增值收益大多歸地方政府和房地產開發商所有。如果占人口65% 以上的農民，普遍有一種被剝奪感，我們究竟能走多遠?如果我們把農民置於共享改革成果的對立面上，那么三農問題就不僅僅是挑戰而已了。

第二項是解決農村勞動力問題。八十年代實行家庭承包責任制至今，按當時分配耕地的原則“增人不增地，減人不減地”，就造成了目前普遍存在的外嫁女，以及1980 年以後在農村出生的3.5 億新生代農民無地的問題，其中的2.62 億青壯年農民已經進城。這部分人本質上就是流民，他們種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉之間遷徙流動。在他們的身後，還站著8700 萬留守老人、兒童和婦女。同時，有很多農村孩子通過上大學等途徑進入城市，但畢業後的就業又成了問題，現在每年六百萬以上的高校畢業生，真正的就業率是很令人擔憂的。我們培養了一批小知識分子，卻不能保證他們對穩定、體面的生活要求，這可能會是造成社會不穩定的重要因素之一。

第三項是解決農業生產和污染的問題。目前我們的農業還是孤立分散的，18 億畝耕地，2.5 億農戶，平均每戶農民是7 畝地，這是全國的人均數，但是人均從來不代表大多數。根據調研，全國有16 個省市，每戶農民的耕地不到2 畝，有660 個縣每戶不到1 畝地，在這樣一種孤立分散的耕作情況下，中國農業怎么可能有區域化布局、規模化種植和標準化生產呢?同時，到現在為止我們有些部門還在聲稱農業是“靠天吃飯”，這應該是國家性的恥辱。

發展現代農業完全可以不靠天吃飯。但是由於政策導向致使種糧食、做農民不賺錢，很多青壯勞動力進城務工。留在農村的就是婦女、兒童和老人。這部分人勞動技術和能力都有限，在農業種植上多是採用最簡單的方法，加大農藥和化肥的使用量。這造成了農產品的污染和農業對環境的面源污染。

第四項是徹底改變農村落後面貌的問題。農村的落後，落後在沒有規劃，全國有68 萬個行政村，79 萬個自然村，布局是一片分散。很多人說，中國也要走西方農業的道路，一家一戶的農村多么美好，但那是不可能的。中國作為一個大國，農業人口龐大，中國的農村不搞人口集約化、集中居住，是不符合基本國情的。只有通過規劃集約與集中居住，完善污水垃圾處理和市政供水系統，才能解決垃圾到處飛，污水遍地流的農村現狀，徹底改變農村的落後面貌。

十八大報告將“四化”描述為：工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化，在我看來新型城鎮化也將起到引領四化同步的作用。順序並不重要，但我認為工作重心上一定要是新型城鎮化為首。新型城鎮化必然會促成農業現代化，解決中國人安全、放心的吃飯問題。現在我們的農業除了自有的18 億畝耕地，還用了國外六七億畝的農作物播種面積，才補齊糧食缺口。這本身就是可怕的。信息化是第三位，用信息化來改造新型城鎮化、農業現代化和工業化。最後才是工業化，而且不是目前這種傳統的工業化，要進行體制改革，因地制宜的發展工業產業，杜絕一刀切、一窩蜂的重複建設。

十八大報告提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局，我們可用新型城鎮化統籌五位一體。事實上，我國92.3% 的國土面積、75% 的人口在縣域，老祖宗早就告誡我們“郡縣治則天下安”，因此治國的重點該放在哪裡，已經非常明確了。

過去中央政府的習慣性思維是向直轄市和計畫單列市傾斜，省級政府的習慣性思維是向省會城市和本省的次區域中心城市傾斜，對於小城鎮的政策設計，認識不足，重視程度不到位。這是極其錯誤的治國思維。

新型城鎮化要從農村土地制度下手

仔細分析今天的各種矛盾，其中有一多半是農村土地制度帶來的，群體事件、貪腐案件也大多跟土地連在一起。

我主張，新型城鎮化先從農村土地制度入手，逼地方政府下決心放棄倒賣土地的財政。事實上，在縣城或小城鎮解決一位農民工市民化的成本大約為三萬元，在地級城市大約為五萬元，在大城市大約為十萬元。這個成本，並沒有超出中央和地方財力的承受範圍。換一個思維方式，把土地財政的大頭交給農民，這件事就很容易辦。

從2004 年開始，中央下決心把房價控制在合理的水平，但為什麼越調越漲?究竟卡在什麼地方?根據我的觀察，全國655 個城市的土地出讓收入每年都在1.5 萬億左右，占財政收入的六成以上。一屆政府寅吃卯糧，把今後50 年到70 年的土地收益一次性收取，乾出吃祖宗飯、斷子孫路的事。賣地生財當然比種糧食來錢快，但耕地大量減少，必然導致糧食生產萎縮，也必然導致農民既失地又失業的經濟和政治風險。

“全國土地利用變更調查”報告顯示，1998 年全國耕地面積19.45 億畝，2010 年已下降為18.26 億畝(人均僅1.37 畝)，其中2/3 為中低產田。我記得，早在2006 年制定“十一五”規劃綱要時，國務院要求到2020 年底必須確保不低於18 億畝耕地。按照這一要求，從2006 年到2020 年，耕地最大淨減少量不能超過2700 萬畝，年均不到200 萬畝。但各省用地需求每年都在1500 萬畝以上，耕地占補平衡的數據造假觸目驚心。沒有人思考兩個常識性問題，東部新墾耕地是可以完成的任務嗎?中西部新墾耕地又有多少能成為有價值的耕地呢?

我在農村調研時發現，很多村莊的房屋常年無人居住，斷壁殘垣，荒草叢生，拆又不能拆，賣又賣不出，土地資源浪費嚴重。山東省乳山市樗樹崖村約有600 處宅基地，其中荒廢多年的房子有200 多處。除了正常生育之外，村裡的人口幾乎只出不進逐年減少，加上人口自然死亡，空置的房子越來越多。這種由人口空心化演變的涉及人口、土地、產業和基礎設施的農村地域空心化現象，是推進新型城鎮化的難點，但也是希望所在。

我的綜合測算表明，按照分別推進新型城鎮化的情景，全國空心村綜合整治潛力1.5 億- 3 億畝。再加上打穀場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地，保守估計可有效利用耕地4.5 億畝以上。這本帳算清楚了，就可以找到新型城鎮化開門的鑰匙，形成農村宅基地的退出與盤活機制，破解建設農村新型社區的土地供需矛盾，促進城鄉協調發展。

因此，關鍵是中央一定要真的下決心，逼著地方政府和房地產企業動刀子割肉。動刀子一定是很疼的，但現在不動，一旦發生社會動盪想動就晚了。而在農村土地制度改革上突破了，農民進城的信心就有了，既得利益者就不得不讓步。沒有這一條，新型城鎮化就是空話。

讓民企成為新型城鎮化建設的生力軍

我還有一個想法，新型城鎮化先可選擇若干試點縣進行所有必須的制度性改革，包括農村土地制度、鄉鎮機構改革、農村社區化居住(遷村並點)、工商資本下鄉、農村公共服務等等。試點成功了趟出來一條生路，試點不成功，退回去也不會動搖大局。

我還建議把新型城鎮化試點交給民營企業家先行先試。給他們一個政策空間，而不能再像以往完全靠政府力量推動。

應對國際金融危機以來，民營企業的日子都過得很苦，資源整合國進民退，小微企業資金鍊斷裂，個個都是滿面愁容，一臉苦相。怎么為民營企業家找一條生路?我2010 年在浙江調研時了解到，民營企業占全國企業總數的99%，提供了85% 的城鄉就業崗位，最終產品和服務占國內生產總值的60%，上繳稅收占全國企業的60%。我們不能忘了，幫助民營企業才能做實國家的基礎，直接關係到2.62 億多農民工就業崗位。

現在很多民營企業家有了一定積累後，由於擔心財產不安全，或者是為了子女教育，移民到國外，這是他們自己也不願意的。如果把新型城鎮化交給他們來做，他們就會看到黨和國家在真心實意地幫他們打開政策空間。這件事情做起來其實並不難，因為已經有了非公經濟36 條(2005 年)，中小企業29 條(2009 年)，鼓勵和引導民間投資新36 條(2010 年)，這些政策都碰到了玻璃門、彈簧牆，可以通過新型城鎮化編一條辮子，實實在在地做實一個大環境。這也是為民營企業實實在在地做了一件大好事。

新型城鎮化是一個新領域，是在不觸動既得利益集團存量的情況下，通過改革實現增量。有時候，我們需要先妥協才能往前走，把事情幹起來，阻力就會小得多。