弗蘭克·詹森·古德諾（Frank Johnson Goodnow），1859年出生於美國紐約州布魯克林市一小康之家。古德諾的學術成就主要是在行政法學領域，是美國公共行政與市政學的重要的奠基人和權威，著有《政治與行政》等書，對20世紀美國功能主義政治學的發展頗有影響。
基本介紹
- 中文名：弗蘭克·詹森·古德諾
- 外文名：Frank Johnson Goodnow
- 出生地：美國紐約州布魯克林市
- 出生日期：1859
生平,民國政府顧問,主要影響,
生平
1882年畢業於哥倫比亞大學法學院，獲法學學位。從1884年起到1913年來華前，在哥倫比亞大學任教，講授歷史學和行政法學等課程。中國近代著名外交家顧維鈞1909年在哥大讀碩士時，就曾修過他講授的憲法和行政法課程。在19、20世紀之交美國市政管理體制改革運動（即美國歷史上著名的“進步運動”）中，古德諾是積極的推動者和倡導者。當時美國原有的市政體制弊病叢生，腐敗現象層出不窮，社會上要求改革的呼聲不斷高漲。古德諾積極參與紐約市的市政體制改革，起草該市市政法案，是當時頗負盛名的社會改革人士。他主張行政適度集權並對政治保持一定的獨立性，將效率、等級官僚制以及紀律引進公共管理的實踐之中，對美國公共行政體制的改革發揮了積極作用。
民國政府顧問
古德諾來華擔任民國政府的憲法顧問，系經由卡耐基國際和平基金會引薦。1911年10月，該基金會派其董事、教育家伊利奧特前來亞洲做一次短期考察以拓展會務。1912年3月底伊氏抵北京，會見了袁世凱的秘書蔡廷乾、國務總理唐紹儀，提到建議中國政府聘請外國顧問的事，並稱卡耐基基金會可以從西方國家，選聘民國政府各部門所需用的有能力的顧問。4月26日在唐的陪同下，伊利奧特晉謁袁世凱，建議袁聘用外國顧問，袁未置可否。直到次年1月，民國政府出於制定憲法之需，袁世凱也願意延聘一位美國知名學者當顧問以裝點門面，於是蔡廷乾代表袁政府，通過美國駐華公使館與美國國務院，致電伊利奧特，請卡耐基基金會推薦一位精通憲法條例且對法國憲法較熟悉的專家來華任法律顧問。該基金會經過考慮，決定薦舉古德諾。卡耐基基金會之所以如此力勸民國政府聘請洋顧問，其原因正如伊利奧特致函唐紹儀所稱：中國“必須雇用外國顧問並給他們以足夠的權力，才能使西方資本家和政府相信，確保國家取得充裕的收入並以一種現代化和科學化的方式使用（外國貸款）”。這是在對中國表示友好的表象下為西方在華利益著想。
1913年3月15日，古德諾與中國政府在華盛頓簽訂了一份聘用契約。中國駐美外交代表張蔭棠代表民國政府簽字。契約規定：“前因中華民國政府開辦共和憲法編定事宜，欲自美國大學教員中延聘其精通憲政法例並專熟法蘭西共和國憲法者一員充任政府法律顧問，並襄辦憲法編定事宜。……因茲民國政府特即延請古德諾氏充任法律顧問員。自到北京之日起三年為滿。每年應支給薪金美金一萬二千元。此外該員在京僑寓辦公每年應再津貼美金六百元作為旅館租費。所有每年薪金等項應勻分按季支給。該員未到任以前，應支給美金五百元為自美至北京川資。將來年滿事竣亦應支給美金五百元作為回美川資。受聘人古德諾氏據此契約並收到定金，允即應聘前往，勤慎從公。一俟此契約簽定並收到美金五百元，應亟起程赴民國北京蒞任辦事。”
1913年4月5日，古德諾偕夫人由紐約啟程，乘船至歐洲，再取道俄國，轉乘火車前來中國，5月3日抵達北京，次日晉見其僱主袁世凱。隨後即被安排在隸屬於總統府的法制局工作，正式開始涉足中國政治。據時任袁世凱英文秘書的顧維鈞回憶稱：“總統也不時接見一些重要的外國客人如古德諾教授，他應邀來華對我國適用何種憲法提供意見。他數次會見總統，我均在座。……我介紹他時說，他是教我行政法的教授，這是他的專長，但他也是研究美國憲法的學者。因此第一次談話主要涉及的是行政：如何組織一個能夠在國內保障和平、秩序與安全的有效的政府。總統很欣賞他的意見；……第二次見面，他們終於談到正題。總統要他寫出一份或兩份關於這個問題的備忘錄。我記得這次會見他終於說出了他的意見。他說他研究了中國的國情，中國有帝制的傳統，民族主義的觀念不像西方那樣強烈，所以中國需要一個強有力的中央政府鞏固國家政權，以取代當時存在的那種各省軍閥割據的鬆散局面。當然，強有力的中央政府也正是袁世凱的意思。”
古德諾來華任憲法顧問所做的第一件事就是擬訂了一篇民國憲法草案。其時，民國成立一年有餘，新生的共和國面臨著艱巨的制度建設任務，而首要的問題就是要制定一部正式的憲法以代替“臨時約法”。圍繞著制憲問題，各派政治勢力之間爭論激烈。古德諾在接受《憲法新聞》雜誌社長李慶芳的採訪時，談了自己的看法，認為民國憲法在形式上應當是一些原則性的綱要，具有彈性以便日後修正；在內容上宜採用美國式總統制以強化總統的地位，理由是中國一向無議院傳統，而習慣於君主行政，一切行政之權歸於中央政府。根據這樣的看法，6月間，古德諾擬出了他的憲法草案稿，並發表於《憲法新聞》上。這部憲稿不是一部完整的憲法，而是針對民初情形提出的一篇有所側重的綱要。它不照搬西方憲政制度，而是著眼於建立一個強大鞏固的政府，其重點在於處理立法權與行政權之間的關係，這方面的內容占了憲稿的主要篇幅，其他內容則極為簡略，一般共和國憲法所必不可少的公民權利等，它都付諸闕如。憲稿的基本傾向是在維護一個代議制共和政治框架的前提下努力強化行政權力，以造成強有力的統一的中央政府。為此賦予大總統“莫大之權力”，且大總統是由國會選舉而非普選。古德諾稱普選制“似非地大如中國者所宜採用也”，“中國前此系專制古國，人民無選舉之習慣，國會較為整齊”。他認為中國的當務之急是建立一強固政府，維持政局穩定，以改良財政、修明法制、厘定政府與人民的法律關係。等若干年後，“此數者既達目的之後，彼時民國如採用法制（指法國式的內閣制———引者）或較為有益。倘屆時情勢果屬如此，則憲法未始不可修正”。
然而，古德諾將他這部憲稿遞交給法制局不久，二次革命旋即爆發，袁世凱忙於鎮壓革命，憲稿被束之高閣。8月2日，國會憲法起草委員會在北京天壇正式開始憲法起草工作。古德諾因隸屬於行政部門（總統府法制局），故而並未實際參與民國憲法的起草。在袁世凱與革命黨人的鬥爭中，古氏身為局外人，基本上無所事事。因語言障礙，他在北京的交際圈子很小，所接觸的中國人主要是袁政府的官僚政客，袁世凱的兒子袁克定曾與之過從甚密。此外就是跟一些在華外國人交往。因此，他雖身處中國政治中心，但對中國社會各界缺乏足夠的了解。同年秋季，應美國人在京創辦的教會學校匯文大學（即後來的燕京大學）之邀，古德諾前往講學，內容是關於西方國家憲政制度及其發展史，每周兩次，直到次年夏天為止。後來他根據這些講稿編撰成《憲政原理》一書，於1916年4月在紐約出版。
民國政局的動盪顯然使古德諾對形勢的看法開始變得消極。當時他常在美國駐華大使芮恩施處與一些在華洋客聚會，討論中國局勢，這些人的論調都相當悲觀。言談之中古德諾對中國實行西式民主制度已經不抱多大的信心，認為西方現代政治制度及其抽象原則對於中國人來說，仍然沒有意義，在中國建立真正的共和制只不過是一場夢，中國實行總統集權和負責制會有“更令人滿意的結果”。對於袁世凱與國民黨的鬥爭，古德諾的政治立場明顯地偏袒袁世凱，稱其“有膽識有魄力”，“對中國大局有認識”，認為中國不論採取何種政體，袁世凱“必能操縱駕御之”。同時，他也承認袁對現代民主政治缺乏了解，“不知內閣制與總統制的分別”。他將政局動盪、戰爭重起的罪過歸咎於南方國民黨革命勢力，稱二次革命為“南方那些愚蠢的人所起的叛亂”。
由於古德諾一直幻想中國政局需要由袁世凱式的強人出來收拾才有望走上正軌，所以在二次革命失敗後袁世凱與國會的鬥爭中，他傾向於為袁氏的強權做辯護。這年10月底國會憲法起草委員會在艱難的處境中終於擬訂出了“天壇憲草”。這部憲草較多地體現了民初國會各黨派的憲政主張，對總統權力的行使做了較多的限制，因而深為袁世凱所不滿。當時袁政府的另一名洋顧問英國記者喬·厄·莫理循慫恿袁世凱讓古德諾出面批評該憲草對總統權力所做的“極其危險的限制”。古德諾遂撰寫了一篇評論，經莫理循交由《北京時報》於10月31日即天壇憲草通過之日發表出來。隨後古德諾又著長文《中華民國憲法案之評議》，進一步闡述他對天壇憲草的意見。在這些文章里，古氏指責天壇憲草採用簡單的內閣制，對總統的權力加以諸多限制，使總統“徒擁虛名，不能有所作為”，將導致政府不穩定。他特彆強調政局穩定對於當時中國比其他一切都更重要，稱“今日中國所最要者在有一強固之政府，政府之政策必使之見諸施行，國會僅可為普遍之監督，不宜嚴重干涉，使政府不能為遠大之計畫”。並稱政局不穩將影響外國投資。因此主張總統應有制憲權和對國會通過的憲草的否決權。他還稱頌袁世凱“經驗豐富 ”，要求國會相信其“聰明才力”，不要“以法律上文字之爭點，致起許可權之辯論”云云，為袁的強權辯護。
此時國會在袁世凱的壓制下已陷於癱瘓狀態，袁氏自行組織御用的行政會議（後改稱政治會議）作為其諮詢機關。古德諾給袁上了一篇意見書，說：在中國這樣一個毫無代議制經驗的國家裡實踐代議制，短時期內難望有成效，因此民國國會目前只應作為諮詢機構。他還將其憲稿中原來的兩院制構想，改為一院制，賦予總統直接欽定議員及解散國會的權力。然而袁世凱於1914年1月乾脆下令廢除國會，並策劃組建御用的“約法會議”。此舉頗使古氏覺得意外，因為他曾勸袁不必完全取消國會。事後他建議袁氏在立法機關尚未成立之前，應設一臨時咨議機構，其委員由總統指派，應當代表社會各階層利益。但袁氏未予採納。約法會議通過了袁記新約法，大大加強了總統權力，在某些重要方面採納了古氏的意見，譬如實行總統制，總統在內政外交決策方面均不必經立法院同意；立法機構采一院制，參政院名為總統的諮詢機構實則有權行使立法機構的權力，這就使立法權為總統御用機構所操縱，與古德諾關於國會只當起諮詢作用的意見不謀而合。古氏對此頗覺自負，在致卡耐基基金會的報告中說：“我在憲草中引薦的觀點，大部分均被採納。雖然他們賦予總統不受立法機構約束的自由大大超過我所擬議的，但無論如何，就總體而言我贊同他們的做法。”古德諾也因此而獲得袁政府頒發的二等嘉禾章。參政院成立不久，他又以國會、國務院均已不復存在為由建議修改《大總統選舉法》。8月，約法會議採納了這個建議，通過了大總統選舉法修正案，使袁世凱實際上成了終身總統。
古氏為袁世凱強權政治辯護的言論當時遭到海外一些華人輿論的批判，僑居日本的中國思想界進步人士章士釗、李大釗等，在東京《甲寅》雜誌上發表文章，斥責古德諾“喪獨立之良德、隳學者之聲名”。並從理論上剖析了古德諾藉以立論的所謂中國國情等問題，駁斥其強權政治主張。
不過，古德諾關於中國政治問題的看法，也有一些值得肯定的內容。比如1914年6月，他曾向政治會議建議，中國應當設立行政學校，培養行政人才。這個建議後來以《中國官吏教育論》為題見諸報端。他認為中國新型行政人才的培養應當徹底改變舊式教育過於脫離民生實際的文人傳統，在內容上要以學習與現實民生問題切實相關的行政知識為主，且應注重行政能力的培養，課堂學習之外應輔以實習和實驗。他建議行政學校可實行三年期的學制，按培養目標可分為外交科、財政科、普通行政科，學生畢業後可入行政官署任下級職位。他認為在中國國內開設行政學校，聘請外人教習，培養行政人才，其效果優於派學童留洋。因為留洋學生久受西洋教化，對中國文化之優美處無所知之，且往往不顧中西國情的差異，企圖照搬外國的經驗和制度。
在古氏第一次來華的一年多時間裡，袁世凱利用他關於加強總統權力方面的意見為自己的獨裁統治張目，但卻未讓他參與重大決策。據芮恩施回憶稱，“袁世凱政府不論什麼時候提出一個加強自己政權的新方案時，總利用美國專家的這種態度，說古德諾博士和別的外國顧問都已經表示贊成。但是這些權威人士實際上並沒有真正被諮詢過，他們並沒有被邀參加重要的會議，也沒有機會參加制訂重要計畫。當然，在形式上他們已被‘諮詢’過了，不過這通常在會議已作出決定以後，袁世凱政府把已經談妥的事情通知這些顧問，然後宣布已經獲得他們的贊同”。對此，古德諾一位友人不無譏諷地說：“一個不自由的反動政府不能沒有憲法顧問，正如紐約那些從事不法經營的大公司同樣需要網羅一流的律師一樣。”
1914年1月，美國約翰·霍普金斯大學因校長一職空缺，致電在北京任職的古德諾，問其願否就任。古氏其時因深感自己在北京無所作為，已有去意，便欣然表示願意，但因已與中國政府簽約在先，尚未到期，遂致函與卡耐基基金會磋商。卡耐基基金會讓古德諾與北京政府商量去留事宜，北京方面未作挽留。基金會便同意了古氏的請求。古氏與民國政府協商的結果，雙方同意廢止1913年的那份契約，並於7月另訂新的聘用契約，北京政府代表是國務卿徐世昌。民國政府聘古德諾為兼職法律顧問，他可以留在美國，其顧問之職可通過信函或電報向中國政府提供意見的方式履行，任期從1914年8月3日起至1916年5月2日止。相應地，薪金亦減半為每月美金五百元，於每月終由中國駐美全權公使給付。契約還規定：“如政府需該顧問來京而於該顧問無窒礙時，該顧問應於一千九百十五年六月到京居住兩月以備顧問。”8月初，古氏夫婦乘船離華，經日本返美，10月1日抵約翰·霍普金斯大學任職。
古德諾返美後，在紐約法政學會、美國政治科學協會芝加哥年會等場合作題為《中國新約法論》、《中國的變革》的演說，繼續發表其對中國政治問題的看法，稱：在中國人尚未培養出紀律性、個人權利觀念、社會協作能力之前，某種具有專制色彩的政府是可以存在的。目前中國政治制度的變革“應當強調的是權威而非自由，是培養人民對權威的服從而非對個人權利的關注，是行政效能而非民眾參與代議制”。目的是建立強大鞏固的政府，以大力發展工業，改革教育，普及科學等。他批評臨時約法、天壇憲草不合中國國情，國會權大，政府受限，而袁記約法則“與中國之歷史國情更為相合”。他繼續為袁世凱強權政治作辯解，吹捧袁“能使中國不致分裂，……使國家重見秩序之恢復”，甚至說袁“正竭力引中國入於憲政之軌道”。此外他還多次聲稱中國的變革須仰賴西方的幫助，甚至說“如果不讓外國人享有治外法權以及對中國擁有一定的控制權，則中國不能指望獲得發展”。
1915年7月，適逢約翰·霍普金斯大學放假，古德諾便照其與袁政府的約定來華，以備顧問。這次來華在京共住了六周有餘。此時袁世凱復辟帝制的陰謀已在暗中策劃，楊度等人正在準備帝制輿論。袁世凱派農商總長周自齊會見古氏，要求他為總統準備一份備忘錄，就共和與君主兩種國體之優劣以及何者更適於中國，作一比較與評價，以供政府作參考之用。身為政治顧問的古德諾自然領命照辦，便撰寫了一篇長文，作為給袁世凱提供私人意見的備忘錄。然而出乎古氏意料的是，這篇備忘錄很快被譯成典雅的中文，以《共和與君主論》為題，發表於8月3日御用的北京《亞細亞日報》上。譯者是總統府法制局參事林步隨。正是這篇大作使古德諾在中國近代史上留下了一個與袁世凱復辟帝制相聯繫的惡名。
《共和與君主論》的基本思想傾向與古德諾關於中國政治問題的一貫主張是一致的，不過在這裡他主要是從權力交接的角度來論證中國實行君主制較共和制為宜，認為君主制最大好處即在於權力交接時不致引起動亂，從而保證政治穩定。文中稱：“中國數千年以來狃於君主獨裁之政治，學校闕如，大多數之人民智識不甚高尚，而政府之動作彼輩絕不與聞，故無研究政治之能力。四年以前由專制一變而為共和，此誠太驟之舉動，難望有良好之結果者也”。因此結論是：“中國如用君主制，較共和制為宜，此殆無可疑者也”。不過古氏也特地為改行君主制提出三個前提條件：一、改制不可引起國內人民與列強的反對以免招亂；二、君主繼承法應明白確定，以解決嗣位問題，否則改制無益；三、政府應預為計畫，使人民得與聞政事以發展愛國心，使人民知政府為造福人民之機關，使人民知其得監督政府之動作，以求立憲政治之發達，否則改制未能有永久利益。只有具備這幾個條件，改制才有利於中國。
此文發表於帝制輿論正在積極醞釀的當口，很快被帝制派加以利用。8月14日，楊度等人組織籌安會並發表成立宣言，宣言將民國成立以來政治動盪、人民所遭痛苦，悉歸罪於共和政體，並援引古德諾的文章作為其立論的一大依據，頗為煽情地稱：“美國者世界共和之先達也。美之大政治學者古德諾博士即言：‘世界國體，君主實較民主為優，而中國則尤不能不用君主國體’。此義非獨古博士言之也。各國明達之士論者已多，而古博士以共和國民而論共和之得失，自為深切著明，乃亦謂中美情殊，不可強為移植。彼外人軫念吾國者且不惜大聲疾呼，以為吾民忠告，而吾國人士乃反委心任運，不思為解決之謀，甚或明知國勢之危而以一身毀譽利害所關，瞻顧徘徊，憚於發議，將愛國之謂何？國民義務之謂何？我等身為中國人民，國家之存亡即為身家之生死，豈忍苟安默視坐待其亡。”此言一出，輿論譁然，古德諾及其《共和與君主論》一時間“名聲大噪”，成為輿論焦點，多家媒體紛紛予以報導、評論。連海外輿論也開始關注此事，8月11日東京的報紙轉載了古氏此文，9月9日，倫敦《泰晤土報》也予以轉載。
古德諾似乎意識到自己的言論被政客所利用，他不願捲入帝制運動的是非之中，便親自出面闢謠。8月17日他接受了英文《北京憲報》（Peking Gazette）的記者採訪，發表個人聲明。據美國國務院《外交文書彙編》記載，古氏在其聲明中明確反對籌安會把所謂“君主制政府優於共和制”之說強加於他的名下，“因為此說既不正確且與他本人的觀點完全不符。古德諾博士聲明，他不但從未下此斷言，而且恰恰相反，他認為沒有哪一種政府形式在任何情況下都優於其他的政府形式”。他雖然反對楊度簡單論斷君主制優於共和制，但在論及中國現實時，卻仍然傾向於君主制。他說：“對某些條件適宜的國家而言，共和制是最佳的政府形式，美國法國即是如此。……反之，在與美、法有著不同國情的國家，君主制經常是更為合適的。”所謂國情，主要是指民智之高低。“中國的國情使共和制很難有序發展起來，這首先是因為人民普遍缺少知識且長期習慣於專制統治。從某種意義上講，中國未能將從滿清開始的那種在君主制下逐步實行憲政的經驗予以進一步發展，這已是一大不幸，而在革命後的既定形勢下，實行共和制則是不可避免。”他謹慎地重申改制的三個條件，稱改制只有在其能令人滿意地解決政權交接問題時才是合理的，並強調“所立君主乃是有限的立憲君主。……重建中國原有的君主專制則不能被認為有利於目前情況的改善與進步”。最後，他有意不直接回答記者關於目前中國是否滿足其三個條件的提問，而是小心翼翼地表示，他“對中國以及中國人的思想觀念了解不夠，因而無法提供有價值的意見，得把這些問題留待那些真正了解中國國情且對中國命運負責的人們去回答”。
古德諾的聲明並未使他擺脫與帝制運動的關係，輿論界的批評之聲蜂起，其中尤以章士釗主筆的《甲寅》雜誌的批評文章最多最集中且火力最猛。批評者指斥古氏助紂為虐，居心不良，“惟感萬金豢養之私為媚茲一人之舉，不惜顛倒萬世之是非，鼓簧天下之耳目”；並從理論上對古德諾所藉以立論的國情、民智與政治穩定這幾個問題進行深入的分析，指出這些問題都不能成為復辟帝制的正當理由。相比之下，外國輿論對古德諾的評價大多比較溫和，且多傾向於認為古氏不過是被利用而已。如8月27日的《字林報》稱，帝制運動為官方所鼓成，“古德諾公然發表其意見，俾眾周知，無論另有用意或系出於疏忽，而官場欲藉此以覘國人輿論之微意已可於此見之。……總統府於外客來游時，苟非目不識丁胸無點墨則即贈以古博士意見書一冊而求其著述意見，是已。”9月7日的《申報》上載《日人所謂國體變更之裡面》一文，談及日本輿論界對古氏的評價，也認為“實則彼外國顧問與楊嚴諸公是否同為傀儡，明眼人當能見之。吾人固無顯為揭破之必要”。但此文同時也批評古氏“動以墨西哥共和國之前途為戒，令人談虎色變，不敢不惟帝制是從。……世界之共和國可取法者甚多，何以妄自菲薄，在以墨西哥自況？國家之強盛在改善國民之素質。僅注意於國體，以徒啟國內之紛爭，寧非失計之甚？”
主要影響
由於《共和與君主論》客觀上確實為帝制運動起了輿論宣傳作用，所以當時就有各種傳聞和謠言，稱古德諾是接受了袁氏重金賄賂而捉刀炮製此文。其實此類傳聞並無任何實據。再者此文在基本觀點上與作者的一貫主張是一致的，決非純粹出於個人私利的違心之言。必須指出的是，古德諾與袁世凱等的立場並不完全一致，最關鍵之處在於前者所主張的君主制是立憲君主制，而後者所主張的則是專制君主制，這兩者間是有根本區別的。不過古氏的許多言論更強調的是君主制與共和制的區別而非立憲君主制與專制君主制的區別，所以當然很容易讓帝制派來個偷梁換柱，在君主制的名義下以專制君主制替換立憲君主制。對此，梁啓超在8月20日的《大中華》上撰文《異哉所謂國體問題者》說的很清楚，他認為沒必要在國體是否應為君主或共和這個問題上做無謂的論爭和反覆，只有政體保持立憲才是最重要的。
是年8月底，因約翰·霍普金斯大學開學在即，古德諾匆匆返美。此後民國政壇發生了袁世凱復辟帝制的鬧劇，而古氏在中國輿論界中亦復歸於沉寂。儘管依照契約他仍充任民國政府的兼職憲法顧問，直至1916年5月正式到期去職，但他已遠離中國的政治中心，這段時間他都在美國任校長。直到袁政權垮台後的1917年才又來華一次，參與由芮恩施等人發起並成立於北京的“中國社會政治學會”。1929年古德諾退休，在平靜的生活中度過了最後的10年，於1939年11月15日逝世，享年80歲。?
