廣州市人民政府關於全面深化公辦養老機構改革的意見
各區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：
為進一步發揮公辦養老機構保障職能，推動基本養老服務發展，促進公辦養老機構惠及更多有需要的老年人，根據國家、省、市有關檔案精神，結合我市實際，現就全面深化我市公辦養老機構改革提出如下意見：
一、指導思想和總體目標
（一）指導思想。貫徹落實《廣州市人民政府關於加快養老服務業綜合改革的實施意見》（穗府〔2015〕27號），牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，及時、科學、綜合應對人口老齡化，適應全面放開養老服務市場形勢，加快推進公辦養老機構改革，完善體制機制，明確職能定位，增強保障能力，激發運營活力，提升管理水平，促進持續健康發展。
（二）總體目標。到2020年，打造一批管理科學、運行有序、服務優質、保障到位的公辦養老機構，公辦養老機構總床位達2萬張以上，醫療衛生服務覆蓋率達100%，護理型床位達80%以上，中高級養老護理員占20%以上，市、區公辦養老機構全部達到省一級以上等級，切實為老年人提供基礎性、保障性、均等化的養老服務。
二、基本原則
（一）突出保障基本。強化對特殊困難老年人的服務和保障，重點為本市戶籍的“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養人和扶養人、或者其贍養人和扶養人確無贍養和扶養能力）老年人、五保對象，低保低收入、重點優撫對象、計畫生育特扶老年人，經濟困難的孤寡、失能半失能、高齡等老年人，以及符合規定條件為社會作出重要貢獻的老年人服務，逐步擴大保障範圍，發揮公辦養老機構調控市場、化解風險等作用，履行好保基本、兜底線的職能。
（二）注重激發活力。大膽探索公辦養老機構現代管理和運營方式，支持公辦養老機構公建民營，鼓勵社會力量參與運營管理，增強公辦養老機構發展的內在動力和活力。
（三）提升優質服務。以服務老年人為本，以醫養結合為重點，按照人性化、精細化、專業化、標準化的要求，注重吸收借鑑國內外先進經驗，改善和提升管理服務質量，提供更加優質的養老服務。
（四）堅持穩步推進。從實際出發，堅持目標導向、需求導向、問題導向，鼓勵針對不同地區、不同層級、不同類型的公辦養老機構進行差別化的探索，確定切合實際的改革路徑，穩妥推進，務求實效。
三、強化職能
（一）明確職能定位。
1．強化基本保障。各級公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為本市戶籍的“三無”老年人、五保對象，低保低收入、重點優撫對象、計畫生育特扶老年人，經濟困難的孤寡、失能半失能、高齡等老年人，以及符合規定條件為社會作出重要貢獻的老年人提供無償或低償的供養、護理服務，充分發揮保基本作用。
2．強化應急保障。在民辦養老機構因暫停或終止服務導致老年人安置等風險發生時，市、區民政部門可根據需要，對公辦養老機構床位統一調配使用，發揮應急保障作用。
3．強化示範引領。市、區公辦養老機構應強化安全管理，創新服務品牌，逐步拓展服務內容，在痴呆老年人護理、臨終關懷、失能失智老年人照料等專業服務和運營管理方面開展功能試驗，有條件的公辦養老機構要加強人才、知識、品牌、標準和服務輸出，在科學管理、專業服務、安全生產等方面發揮示範引領作用。
（二）確保公平入住。
1．明確各級分工。區、街道（鎮）公辦養老機構承擔轄區基本養老服務保障職能，其中農村五保對象按規定原則上由街道（鎮）公辦養老機構和五保全居點安置。市屬公辦養老機構根據各區老年人口數、特殊困難老年人口數，設定一定比例床位接收相應區的老年人，並接收計畫生育特扶老年人以及符合規定條件為社會作出重要貢獻的老年人。
2．完善輪候制度。以老年人經濟狀況和照顧需求評估為基礎，完善公辦養老機構入住評估輪候制度，科學劃分市、區公辦養老機構輪候通道，合理界定輪候對象和優先次序，保障符合條件的老年人公平、透明輪候入住。街道（鎮）公辦養老機構應逐步建立困難優先、公開透明的輪候制度。
3．建立資助制度。對亟需機構照料的特殊困難老年人入住養老機構給予資助；對公辦養老機構床位滿員導致特殊困難老年人無法入住的，有關區政府應當向其他養老機構購買服務，保障其入住養老機構需求。
（三）規範收費管理。
1．明確定價原則。公辦養老機構床位費、護理費實行政府定價，一伙食費按非營利原則據實收取，其他養老服務收費由經營者自主定價。制定、調整政府投資興辦的養老機構服務收費標準應以扣除政府投入、社會捐贈後的實際服務成本為依據，按照非營利原則，並考慮民眾承受能力、市場供求狀況、物價上漲幅度等因素核定。
2．實行分類收費。“三無”老年人、五保對象老年人免費入住公辦養老機構，不再同時享受原有散居城鎮“三無”、農村“五保”供養標準；對低保、低收入困難家庭的失能、高齡老人實行低價收費，其基本養老服務收費按我市城鎮最低生活保障標準收取。公辦養老機構收住上述老年人的，各級財政部門應當按照價格行政管理部門規定的自費老年人收費標準核撥供養經費，對運營經費不足部分給予保障。
四、提升服務
（一）加強設施建設。
1．明確設施建設原則。公辦養老機構應堅持以人為本，科學預判未來一段時期的院舍照料理念和發展趨勢，以安全、適老、經濟為基本標準，以普惠型、保障性和實用適用為原則，按照國家、省、市的養老設施、消防安全等標準要求，開展設施安全規範化、標準化建設。嚴格落實養老服務設施建設工程造價指標，避免鋪張豪華，確保造價可控。
2．明確床位設定要求。重點建設服務失能、半失能老年人的養護型、醫護型養老機構，設定護理院、養護院或專區，護理型床位占總床位的80%以上。
3．明確建設發展路徑。新建和在建公辦養老機構應按照設施建設原則和床位設定要求加快建設，確保按期完成並投入使用。已建成公辦養老機構應進行硬體改造，改善設施功能，提高安全標準。全面解決公辦養老機構歷史遺留問題，重點推進農村敬老院消防改造驗收（備案）、用地規劃和確權、法人登記等工作，對不符合建築安全、消防安全等要求，無法整改或經整改仍不合格的，按有關規定予以停用或關閉。
（二）強化服務功能。
1．加強服務評估。進一步做好服務對象入院評估、持續評估工作，科學評估服務對象身體能力和服務需求，根據評估結果提供專業服務，提升服務精準化、科學化水平。
2．拓展服務內容。堅持持續照顧、專業照顧、精細照顧理念，為老年人提供生活照護、康復保健等綜合性養老服務。注重引進吸收國內外養老服務先進理念、經驗，重點探索醫養結合、痴呆護理、臨終關懷、心理慰藉等專業養老服務和適合孤寡、計畫生育特扶等困難老年人身心特點的個性化服務，提升服務人性化、精細化水平。
3．推動服務升級。積極參與國家、省養老機構等級評定，以等級評定促進公辦養老機構管理服務改善，提升服務規範化、專業化水平。有條件的公辦養老機構應加強對養老服務前沿理論、實操技術的研究，加強研究成果的轉化和利用，促進養老服務的轉型升級。
（三）推進醫養結合。
1．完善工作機制。衛生計生、民政、人力資源和社會保障部門要把推進醫養結合工作擺在重要位置，加強協同配合，做好養老機構和醫療機構的規劃銜接，加強在規劃和審批等環節的合作，做好醫養結合人才職稱評定、專業技術培訓和繼續醫學教育等方面的制度銜接。
2．拓展醫療服務。公辦養老機構應內設或合作設立醫療機構、醫療護理專區、護理院、護理站等，或與醫療機構合作開展醫療服務，全面推進醫養融合發展。公辦養老機構的內設醫療機構符合社會保險定點醫療機構協定管理條件的，依申請優先納入定點範圍。發揮中醫藥優勢，開展融入中醫藥健康管理理念的老年人預防、護理、康復服務。
3．加強醫養合作。鼓勵公辦養老機構與大型醫療機構建立緊密的合作關係，定期提供醫療護理服務，共同開展老年疾病預防救治、康復護理等科學研究，開展以視頻會診、病理診斷、影像診斷、遠程監護、遠程門診和遠程查房等為主要內容的遠程醫療服務和雙向轉診服務，建立面向養老機構的醫療救治綠色通道。
4．鼓勵醫院轉型。結合公立醫院改革，引導和鼓勵部分醫療機構轉型為老年專科醫院、護理院，支持醫療機構舉辦養老機構或養老護理專區。
（四）增強輻射作用。
1．輻射社區。鼓勵公辦養老機構利用自身資源和優勢，向周邊社區老年人開放醫療護理、老年餐廳等設施，興辦或承接運營社區日間照料、助餐配餐等養老服務項目，採取到戶式或一站式的方式提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫、“喘息”服務（即臨時代替家庭照顧者照顧失能老人）等規範化、個性化服務，在拓展社區居家養老服務方面發揮示範作用。
2．輻射行業。建立養老服務培訓基地，對養老機構管理人才、專業技術人才和養老護理員進行專業培訓，開展面向老年人及其家庭照顧者的營養配餐、專業護理、健康教育等講座。鼓勵支持公辦養老機構參與養老機構建築設計、運營管理等諮詢服務和標準制（修）訂，鼓勵支持有條件的公辦養老機構與其他機構合作舉辦醫護型、養護型養老機構或服務項目，促進養老服務整體水平提升。
3．輻射機構。市、區公辦養老機構應選擇轄區內至少兩間民辦或街道（鎮）公辦養老機構，建立對口支援協作機制，採取人員培訓、技術指導、設備支援等方式，幫助其提高服務能力。
（五）推進智慧型管理。
1．“網際網路+”機構管理。利用網際網路、物聯網等信息技術，依託政府信息共享平台促進數據交換共享，融合多種智慧型化系統，深化數據套用，形成各具特色的信息化養老機構綜合管理服務系統，為院內及周邊社區老年人提供更加專業貼心的智慧型化服務。
2．“網際網路+”醫養結合。依託電子健康檔案、電子病歷和區域衛生信息平台等，建立機構內老年人健康評估、健康監測、醫療救護、康復護理、臨終關懷等系統，實現養老機構與醫療衛生機構的信息共享和相關業務協同，充分使用優質醫療衛生服務，有效提高養老機構的健康服務水平。
（六）加強人才保障。
1．合理配備人才。公辦養老機構應科學設定崗位，最佳化人員結構，通過合理的人員配備或政府購買服務等方式，按照國家、省的要求配備醫療、營養、物理治療、社會工作、養老護理等各種類型人才，確保直接服務於服務對象的工作人員與生活自理服務對象的比例不低於1︰10，與半失能服務對象的比例不低於1︰5，與失能服務對象的比例不低於1︰3，並根據實際工作需要增加人員配置。
2．加強人才引進。加強院校合作，協調推進廣州地區高校和職業院校開設養老服務相關專業，依託養老機構建立高校養老服務人才實習實訓基地，探索訂單式人才培養模式，大力引進養老服務相關專業的大中專畢業生。加強與周邊高校、單位、社區合作，建立“社工+志願者”服務隊伍。
3．加強人才培訓。發揮民政部技能大師工作室示範、培訓作用，培養養老服務領軍人才。加強職業技能培訓，每年安排不少於30%的養老護理員參加輪訓，建立醫療衛生機構與養老機構人員進修輪訓機制，提高服務人員的整體素質。
4．提高人才待遇。實行事業單位登記管理的公辦養老機構應完善薪酬、職稱評定等激勵機制，參照執行薪酬指導標準，績效工資向養老護理員等一線崗位傾斜，提高工資福利待遇。推動公建民營的養老機構養老護理員平均薪酬待遇逐步達到廣州市職工平均工資標準。完善和落實養老護理員公租房、積分入戶、子女入學等優惠政策。優先招錄就業困難人員，按規定給予免費職業培訓、社會保險補貼和崗位補貼。
五、激發活力
（一）提高公辦公營養老機構資源配置效率。
在公辦養老機構探索建立事業單位法人治理結構。完善契約聘用、公平競爭、激勵約束、權益保障的用人機制，實行公開招聘、競聘上崗、嚴格考核。創新服務供給方式，積極引入社會力量參與服務，鼓勵採取服務外包、專項合作等方式，面向社會力量購買專業服務，鼓勵將助餐配餐、衛生保潔、醫療護理、衣物洗滌等服務項目外包給各類社會組織和市場主體。
（二）鼓勵公辦養老機構社會化運營。
1．公建民營程式。公辦養老機構可逐步通過政府購買服務等方式委託社會力量運營管理。公建民營應積極穩妥、公正規範，符合《事業單位登記管理暫行條例》的應先按程式進行事業單位法人登記，從確保養老機構兜底保障功能、提升服務質量和保障可持續運行三個方面科學設定運營資質條件，公開招投標擇優選取具有一定影響力和品牌效應的專業化機構運營。委託運營時間一般為10—20年，並簽訂監管協定，委託第三方跟蹤評估運營管理成效，確保國有資產不流失、服務對象不改變、保障功能有效發揮、服務質量持續提高。鼓勵運營機構建立風險抵押金制度。
2．運營管理要求。公建民營養老機構應在招標檔案和委託運營協定中載明本意見對公辦養老機構的各項要求，並約定包括但不限於以下內容：基本養老服務收費參照公辦養老機構養老服務收費標準執行，其他養老服務收費由經營者根據合理回報的原則自主定價；市、區公辦養老機構應納入全市統一評估輪候，區級公辦養老機構優先滿足本區戶籍老年人入住；床位空置的，優先接受本市其他區戶籍老年人調劑輪候入住；滿足本市戶籍老年人入住需求後仍有一定空餘床位的，可接受符合條件的非本市戶籍常住老年人入住申請。
本意見實施前已經公建民營的養老機構，不符合上述要求的，應在委託運營期限屆滿或契約終止時，按照本意見有關要求重新辦理。
（三）探索政府與社會資本合作建設公辦養老機構。
今後新建、擴建公辦養老機構，可引入社會力量採取建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式合作建設。產權歸政府、引入民間資本舉辦的養老機構設施，其用地可採取劃撥方式供應。採取BOT、BOOT模式的，移交前的委託運營期間，由政府和企業按照成本回收的需要和合理回報的原則，同時兼顧社會效益和老年人普遍承受能力，共同商定收費標準，向社會公開。但不得設定超過委託運營期限的一次性收費項目和收費標準。運營期限屆滿按時移交政府，移交前產生的一切債務或糾紛由運營方自行負責。
六、保障措施
（一）加強組織領導。各區政府、市直有關部門要高度重視公辦養老機構改革工作，加強統籌協調，健全工作機制，加強公辦養老機構改革研究，及時研究解決改革中的重點、難點問題，確保改革順利推進。全市各級民政部門要按照“一院一策”的原則，在廣泛聽取各方意見、組織專家論證的基礎上，逐一研究制定和科學論證改革方案，精心組織，穩步實施，確保責任到位、任務落實，其中公建民營的改革方案應徵求公眾意見，並報上級民政部門審定。全市各級機構編制、發展改革、工業和信息化、財政、人力資源和社會保障、國土規劃、住房和城鄉建設、衛生計生等部門要各司其職，創新完善相關政策，積極支持公辦養老機構建設和改革工作。
（二）加強經費保障。市、區財政部門應保障公辦養老機構運營經費、政府集中供養人員經費和特殊困難人員補助經費，通過財政投入、福彩公益金資助等支持公辦養老機構積極探索醫養結合、痴呆護理、臨終關懷、社會工作、心理慰藉、健康管理等專業養老服務和個性化服務，支持開展功能試驗、對口支援、輻射社區（行業和機構），購買養老機構意外責任保險，提高養老機構防範和化解運營風險能力，充分發揮公辦養老機構功能作用。鼓勵金融機構開發與老年人入住公辦養老機構相銜接的金融保險產品和擔保方式，探索創新金融助老模式。
（三）加強監督管理。市、區民政部門應加強對公辦養老機構特別是公建民營養老機構的指導和監督，規範管理，激發活力，提升服務，確保公辦養老機構職能的有效發揮；要會同財政、國有資產管理、審計、法制等部門重點加強對公建民營養老機構資產、服務和協定履行的監督，切實保障老年人合法權益。
廣州市人民政府
2016年10月26日
