廖焱清

廖焱清，男，漢族，1963年9月出生，湖北鄂州人，1984年6月加入中國共產黨，1985年7月參加工作，1985年7月畢業於北京大學法律專業，在職碩士，2001年6月獲武漢大學法學碩士學位。

現任湖北省人民檢察院檢察委員會委員、檢察員。

基本介紹

• 中文名：廖焱清
• 國籍：中國
• 民族：漢族
• 出生日期：1963年9月
• 職業：公務員
• 畢業院校：北京大學
• 性別：男

人物經歷

1981.09——1985.07，北京大學法律系法律專業學生

1985.07——1994.08，湖北省人民檢察院經濟檢察處幹部、書記員、副科級書記員（其間：1985.08—1987.01下派鄖縣檢察院鍛鍊）

1994.08——1997.03，湖北省人民檢察院辦公室正科級助理檢察員、秘書科科長

1997.03——2001.09，湖北省人民檢察院辦公室副處級檢察員（其間：1999.05—2000.09下派孝感市人民檢察院任副檢察長，2000.10—2001.09上掛最高人民檢察院任辦公廳副處長）

2001.09——2005.02，湖北省人民檢察院法律政策研究室主任（2000.11任檢察委員會委員）

2005.02——2006.02，荊州市人民檢察院檢察長、黨組副書記

2006.02——，荊州市人民檢察院檢察長、黨組書記

曾任湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院檢察長

2016.07——湖北省人民檢察院檢察委員會委員、檢察員

任免信息

2016年7月，任命廖焱清為湖北省人民檢察院檢察委員會委員、檢察員，免去湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院檢察長職務。

主要論文

廖焱清:檢察管理的現狀、問題及其對策

時間：2011-06-28 15:11:00　作者：廖焱清　新聞來源：正義網

提要：本文從分析檢察管理的現狀入手，概括了當前檢察機關幾種常用管理模式的運用情況，指出了檢察管理正在經歷從“人管人”到“制度管人”最後到“文化育人”的階段性轉變。針對當前檢察管理中存在的問題，提出了要提高思想認識、明確改革目標、加大指導力度、加強理論研究、把握改進重點的對策建議。其中，指出了改進重點在大力推行文化育檢的管理模式、建立健全科學完備的管理制度以及充分發揮信息化在檢察管理中的作用。

檢察管理是指在檢察工作中，通過一系列職能活動，對檢察機關人力、財力、物力，及其他資源進行協調或處理，以實現法律監督工作最最佳化目標的過程，是檢察機關充分利用現有條件，走內涵式發展道路，實現科學發展的必由之路。多年來，各地檢察機關從提高檢察工作質量與效率出發，大膽創新，探索建立了多種管理模式，收到明顯成效，同時，也暴露出一些問題，需要進一步總結和反思。

一、檢察管理現狀

從目前情況來看，檢察機關的管理模式主要是以下幾種類型：

一是目標管理。這一模式的基本運行過程是確定目標、分解目標、考核評價獎懲。其主要特點：第一、重視人的因素。目標管理是一種參與的、民主的、自我控制的管理制度，也是一種把個人需求與組織目標結合起來的管理制度。在這一制度下，上級與下級的關係是平等、尊重、依賴、支持，下級在承諾目標和被授權之後是自覺、自主和自治的。第二，目標體系完整。目標管理通過專門設計的過程，將全院的整體目標逐級分解，轉換為各部門以至每個檢察人員的的分目標。在目標分解過程中，權、責、利三者已經明確，而且相互對稱。這些目標方向一致，環環相扣，相互配合，形成協調統一的目標體系。只有每個檢察人員完成了自己的分目標，整個機關的總目標才有完成的希望。 第三，重視成果。它的最大特徵就是方向明確，有利於把整個團隊的思想、行動統一到同一個目標上來，是提高工作效率的有效手段之一。

二是績效管理。這一管理方式是指檢察長和檢察人員為了實現工作目標而共同參與績效計畫制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果套用、績效目標改進的持續循環過程。績效管理強調機關目標與個人目標的一致性，注重共同參與。在實際運行中始終堅持“三公”“四嚴：三公是指公平，考核標準公平合理，人人都能參與平等競爭； 公開，考核實行公開監督，人人知曉理解考核辦法； 公正，考核做到客觀公正，考核結果儘量做到準確。 "四嚴"是指 嚴格考核制度，即考核的規程和考核的準則嚴格，使考核工作有據可依，有章可循； 嚴格考核標準，即考核要素的標準具體、明確、客觀、合理； 嚴格考核方法，即考核的形式和方法符合科學、嚴謹的要求；嚴肅考核態度，即考核的思想端正，態度認真，反對老好人主義和不負責的態度。這種管理方式既管人也管事，既重視工作業績，也重視工作態度與工作作風，與目標管理、質量管理在管理對象側重點上存在明顯不同，是一種全面的、綜合型的管理模式。

三是質量管理。包括全面質量管理和ISO9000 質量認證體系。這是一種以案件質量為中心，以全體檢察人員參與為基礎，以辦案流程為依據，以過程控制為手段的管理方式。它的特點是“三全”，即全面性，既要控制案件質量，也要控制工作質量，實體法、程式法、工作制度都是管理的內容；全過程,要求對整個辦案過程，特別是每一個辦案環節和階段，都要進行質量控制;全員性,要求把辦案質量工作落實到每一個辦案部門及其全體檢察人員,每一個辦案人員都要關心辦案質量。

四是文化管理。也就是檢察文化建設。檢察文化是檢察機關在長期法律監督實踐和管理活動中逐步形成的與中國特色社會主義檢察制度相關的思想觀念、職業精神、道德規範、行為方式以及相關載體和物質表現的總和。它具有獨特的教育、引導、規範、凝聚、激勵等功能。檢察文化建設涵蓋檢察思想政治建設、執法理念建設、行為規範建設、職業道德建設、職業形象建設等方面。文化管理或者說文化育檢是一種更高層次的管理方式，它追求整體價值與個體價值的協調統一，是檢察人員在提升境界、認知統一、內心醒悟基礎上的自我管理，更加注重個體的需求與發展，是一種典型的以人為本式的管理模式，是檢察機關軟實力的具體體現。

無論是企業，還是機關，在管理上都會經歷三個發展階段，一是傳統的人管人階段，二是制度管人階段，三是文化育人階段。從檢察機關的實際情況來看，絕大部分檢察院確立了現代管理理念，引入了質量管理、績效管理或目標管理模式，建立完善了相關管理制度，為有效配置有限的檢察資源發揮了重要作用。近年來，特別是高檢院關於加強檢察文化建設的意見下發後，一部分檢察院大膽嘗試，積極開展文化育檢工作，檢察文化建設呈現出良好的發展態勢，促進了各項檢察工作的健康發展。可以說，檢察管理正處於制度管人向文化育人的過渡時期。檢察機關強化管理，挖掘內部潛力，大力增強軟實力的春天已經到來。

二、檢察管理中存在的問題

檢察管理仍處於探索發展時期，一方面，成效明顯，另一方面，問題不少。這些問題主要表現在：

（一）對檢察管理的重要性認識不高，開展管理探索的積極性、主動性不夠。檢察管理是一門科學，是提高檢察機關執法質量和效率，增強法律監督能力的重要途徑。部分檢察院並未認識到檢察管理的價值，不願引入新的管理方式，習慣於過去的人管人的傳統模式；有的雖然對檢察管理的重要性有所認識，但考慮到沒有現成的模式可以照搬，又不願作艱苦的探索，只好墨守成規，等待觀望；有的認為檢察機關是司法機關，既不同於企事業單位，也不同於行政機關，現有管理方式不適宜檢察機關，因此，不願也不屑於嘗試新的管理模式。

（二）檢察管理理論研究滯後，管理實踐缺乏有效理論支撐。現代管理源自於企業，然後逐漸發展到行政部門。一些具有戰略眼光和創新精神的檢察長，敏銳地捕捉到現代管理的潛在價值，大膽引入，在一定程度上提升了檢察機關的法律監督能力，這一點不容否認。但是，普遍效果並不十分明顯，現代管理的潛能在檢察機關並未得到有效發揮。其原因是複雜的，理論研究落後於實踐無疑是重要因素。檢察管理實踐如火如荼，而檢察管理理論研究相對冷冷清清。這種狀況導致實踐中出現兩類現象：一是肓目引進。現代管理模式很多，有的管理側重點在人，有的管理側重點在事或產品，有的人事並重。少數檢察院尚未對企業的管理模式作深入的研究分析，隨意照搬，其結果是明顯不適應，不僅不能提高工作質量和效率，而且還造成新的人力物力浪費。二是消化不良。企業與行政機關不同，行政機關與檢察機關也有不同，如何將企業、行政機關有效的管理方式適用於檢察機關，既要做好模式選擇工作，也要做好結合工作，根據檢察工作規律和當地檢察機關實際進行改造完善，使之與檢察工作完全相適應。這些工作需要管理理論來完成。由於缺少理論的指導，實踐中消化吸收不夠就在所難免。

（三）指導不夠具體系統，檢察管理實踐難以規範發展。2009年，高檢院明確提出了基層院四化建設的要求，自此，管理科學化提到了議事日程。去年底，高檢院制定下發了關於加強檢察文化建設的意見，檢察機關文化管理理念正式確定。但是，這些只解決了巨觀指導問題，具體的微觀層面的指導，特別是系統的有針對性的指導仍然或缺。文化建設的模型如何設計、試點工作如何開展、如何推進？這一系列的問題都未得到明確。由於沒有統一指導，基層檢察機關的管理實踐五花八門，有的仍然延續人管人的老一套，有的繼續採取績效管理或質量管理辦法，有的雖然即便開展檢察文化建設，但也是一院一式，不盡相同，有的甚至流於形式，檢察文化成了“盆景”文化、“招牌”文化和“口號”文化。

（四）注重管理模式選擇，忽視了具體制度設計。檢察管理的具體內容應該包括政務管理、執法管理、保障管理和隊伍管理，在這四個層次之下還可以細分。一些檢察院在選擇了符合自身特點的管理模式之後，不大注重具體制度的安排，以至一些應該納入管理范籌的內容被遺漏，該規範的方面未能得到規範，使管理效果大打折扣。任何管理模式，具體制度是必不可少的，即便是檢察文化建設，同樣應以具體制度建設為依託，同樣必須注重具體制度建設。

（五）重視案件辦理，輕視案件管理。多年來，檢察機關案件辦理與案件管理混為一體，案件管理未能得到應有重視。在管理觀念上，權力本位色彩濃厚，對公正、效率、人權等價值缺乏應有的關注；在組織模型上，案件管理淹沒在案件辦理的諸多實體事項中，完全依附並服務於案件辦理，形成了以不同業務為界、各成系統的封閉的運行體系，各部門間的聯繫、溝通、協調能力較差，條塊分割、各自為陣；在管理方式上，缺少工作流程，以人管人，用行政命令代替行為規範，管理與被管理者主要是建立在“下級服從上級”的層級權威基礎之上，缺乏完備的工作文書和規章制度，造成業務工作缺少規範性，隨意性和彈性空間大，管理弱化、形式化嚴重。

三、改進和完善檢察管理的對策

“十二五”時期是推動檢察事業大發展的重要時期，也是促進檢察管理體制改革創新的關鍵時期。根據檢察管理現狀及存在的問題，“十二五”時期加強和改進檢察管理工作，需要重點把握和解決好以下幾個問題：

（一）強化認識。進一步提高全體檢察人員特別是各級檢察長的認識，使強化檢察管理成為檢察機關的共識。深入領會曹建明檢察長年初在全國檢察長會議上提出的“探索引進現代管理理念、方法和技術，促進檢察管理科學化”的要求，充分認識強化檢察管理的重要性、必要性和緊迫性。

（二）明確檢察管理改革目標。根據檢察工作的實際需要，當前檢察管理體制改革的目標應當是，努力構建與檢察事業發展更加適應、理論更加成熟、體系更加完善、效能更加突出的檢察工作科學管理體制。“四個更加”，是新時期新形勢下推進檢察管理體制改革的努力方向。檢察機關恢復重建以來特別是“十一五”時期，檢察事業全面發展，中國特色社會主義檢察制度日趨完善。剛剛通過的“十二五”規劃描繪今後五年的發展藍圖，提出了全面落實依法治國基本方略，完善中國特色社會主義法律體系，加快建設社會主義法治國家的目標要求。保證“十二五”的全面實現，檢察機關責無旁貸。可以說，“十二五”時期，檢察工作要求更高，挑戰更多，難度也更大。因此，只有構建“與檢察事業發展更加適應”的檢察管理制度，才能使我們的檢察制度建設與我國經濟社會發展同步，才能確保檢察工作更好地服務黨和國家工作大局，更好地服務經濟社會發展。只有構建“理論更加成熟”的檢察管理制度，才能儘量減少檢察改革成本，用正確的理論指導各地方興未艾的檢察管理實踐活動，確保不走彎路。只有構建“體系更加完善”的檢察管理制度，才能推動新一輪司法體制改革確定的各項檢察改革任務在黨的十八大召開之前基本落實到位，“十二五”規劃提出的民主法制建設的任務在新時期檢察工作中得到真正落實。只有構建“效能更加突出”的檢察管理制度，才能充分發揮檢察人員的主動性和創造力，更好地最佳化整合檢察機關人、財、物資源，為全面順利完成“十二五”時期各項檢察工作任務提供有力保障。

（三）加大對下指導力度。今年初，湖北省院在全省檢察機關部署開展“強化檢察管理年”活動，提出了堅持法律制度的執行和落實、堅持以人為本、健全管理機制、創新管理手段、倡導優秀檢察文化的五條基本要求，活動指導方案正在草擬之中。開展主題活動是推動、指導工作的有效形式。其他省級院應當效仿湖北做法，研究制定科學的實施規劃，保證檢察管理工作規範有序開展。具體來說，一是組織試點。根據職能結構、經濟發展狀況、案件數量、機關規模，選擇適當模式進行試點；二是及時指導。對於試點中的問題，上級院要同試點院共同研究解決，保證試點工作順利進行；三是穩步推進。對於成功的模式，區分不同情況，逐步整體推進，避免無序發展。

（四）加強檢察管理理論研究。為了推動檢察管理科學化建設，湖北省院確定今年檢察發展論壇的主題是檢察管理，以此深化對檢察管理規律的認識，以理論研究的成果指引檢察管理實踐的深入。高檢院應當推廣湖北的做法，一方面，繼續鼓勵各級檢察院大膽開展檢察管理創新，以積累豐富的檢察管理實踐，為理論研究提供鮮活的原料和素材，為高檢院出台有針對性、操作性強的指導性檔案提供豐富的第一手資料；另一方面，組織全國範圍的檢察管理理論研討，分析提煉檢察管理基本理論，總結和挖掘各地行之有效的管理經驗和方法，將檢察管理的制度創新、機制整合、要素集成、方法改進轉化為理論成果，以便指導檢察管理實踐健康有序開展。

（五）把握改進重點。加強和改進檢察管理工作涉及面廣，不可能一蹴而就，必須重點突破。就當前的現狀而言，應以文化管理為主要模式，以完善相關制度為主要內容，以信息化為主要平台。

1、大力推行文化育檢的管理模式。文化管理是最高層次的管理模式，相比較而言，其優越性體現在：一是更加重視以人為本。目標管理也好，質量管理也好，重在管事，績效管理既管人也管事，但被管理者在這些模式中相對被動，難以擺脫被管理者的身份。而文化管理則不同，它強調充分發揮被管理者主體性作用，注重被管理者的全面發展，是整體價值目標與個體價值目標高度同一基礎上的自我管理。二是真正全面的管理。在各種管理模式中，績效管理的面是比較寬的，既管事也管人。績是指業績，這是管事；效是效果，決定於人的行為，包括人的態度、品行等，這是管人。但績效管理依賴大量的管理指標，也就是具體制度，制度是相對呆板的，難免掛一漏萬。而文化管理靠的是被管理的自覺和自治，即使制度有缺失，也能通過被管理者的自我管理而得到彌補。三是避免了獎懲難以兌現的敝端。目標管理、質量管理、績效管理等管理模式都必須兌現獎懲，不然管理工作就會失靈。而現實情況是，檢察機關在資金使用上不具有靈活性，依賴兌現獎金的管理方式已不適用。而文化管理不是靠獎金刺激，而是靠提升被管理者思想境界而達到自我管理，因此不存在上述問題。由此不難看出，文化育檢是檢察機關管理模式的首選。

2、建立健全科學完備的管理制度。制度需要文化作支撐，文化離不開制度的保證。制度是文化的根基所在，是文化建設的重要組成部分。因此，加強檢察文化建設，必須大力加強檢察制度建設。主要是執法管理制度、政務管理制度、保障管理制度、隊伍管理制度。這裡僅以執法管理制度建設進行具體闡述。

執法管理是檢察管理的核心內容。執法管理制度理應成為檢察管理制度建設的重點。總的目標是建立健全符合檢察工作一體化機制要求的執法管理體系。堅持把加強檢察工作的整體性和統一性作為推進執法管理的前提和基礎。具體來說，首先，就是要適應訴訟職能與訴訟監督職能適當分離、案件辦理與案件管理適當分離的要求，探索建立案件管理機制。案件辦理強調對案件的依法處理，案件管理則強調對案件的流程監控、過程控制、統一考評等，兩者存在著明顯區別，是可以也應該適當分離。因此，應建立案件管理中心，可單設，也可以與控申部門合署辦公，以加強案件管理，主要是實行專業管理、統一管理、歸口管理。專業管理，就是由控申舉報中心、偵查指揮中心等部門專司案件（線索）管理職責，加強案件專門管理，加大案件管理力度，提升管理專業性和有效性；統一管理，就是通過實行由特定部門統一受理來信來訪、統一管理職務犯罪案件線索、統一管理訴訟違法線索、統一受理分流移送批捕和移送起訴案件等措施，有效防止資源浪費，促進科學管理，提升辦案效率；歸口管理，就是通過將流程監控、執法督察、執法考評等歸口專門部門管理，強化對執法辦案活動的管理，提升辦案質量。其次，建立以過程控制為主要手段的質量管理機制。再次，建立科學合理的考評機制。一是實行綜合考評。全面體現“數量、質量、效率、效果、規範、安全”六個方面的有機統一，按照六個方面的要求科學合理地設定考評要素，以促進檢察工作全面發展。二是實行辦案總數、人均數、近三年平均數“三結合”的考評辦法。降低人均數在考評中的權重，使考評工作更趨合理，小院大院在爭先進上難度係數基本一致。

3、檢察管理必須以信息化為平台。

信息技術的廣泛套用對傳統檢務模式提出了前所未有的挑戰，同時也為整合信息資源、提升檢務效能、實現集約化管理提供了機遇和手段。檢察管理要具備現代要素，必須以信息化為平台，改變過去紙質化的人工管理。高檢院要在確定主要管理模式的基礎上，組織專業技術人員，統一設計管理軟體，進而在全國普遍推廣，既避免多頭設計造成人力浪費，又解決基層院設計人才不足的瓶頸。（作者系湖北省荊州市人民檢察院黨組書記、檢察長）