工業和信息化部解讀《電子認證服務管理辦法》等是在2009年03月18日由工業和信息化部發布的解讀檔案。
基本介紹
- 發布部門：工業和信息化部
- 類別：解讀
- 發布日期：2009年03月18日
- 效力級別：部門規章
日前，工業和信息化部修訂了《電子認證服務管理辦法》、《工業和信息化部行政許可實施辦法》、《電信設備抗震性能檢測管理辦法》、《電信業務經營許可管理辦法》、《無線電台執照管理規定》、《建立衛星通信網和設定使用地球站管理規定》、《稅控收款機生產企業資質管理辦法》、《軟體產品管理辦法》，廢止了《關於損壞通信線路賠償損失的規定》等規章，這是工業和信息化領域法制建設取得的重要成果。這9部規章的公布實施引起了社會各界的廣泛關注。為了更好地理解和貫徹這9部規章，現對其相關情況及內容進行介紹。
這次規章清理工作的背景
在積極開展法律制定工作的同時，及時修改和廢止已經不適應管理工作需要的法律制度，對於全面推進工業和信息化依法行政，建設法治政府，具有重要的意義。立法是基礎，制度是保障。工業和信息化部組建之初，法律制度建設的需求非常迫切。2009年全國工業和信息化工作會議明確提出要堅持依法行政，完善工業、通信業和信息化法律制度。加強和完善相關制度建設，規範行政權力運行，有利於從源頭上保障工業和信息化部依法行政。
對規章及時進行修訂和廢止，也是落實國務院關於及時進行法規清理要求的具體措施。《立法法》、《規章制定程式條例》和國務院的《全面推進依法行政實施綱要》都對法規清理工作提出了要求。2007年3月，國務院辦公廳還專門發出通知，要求各部門對本部門發布的規章進行系統清理。我部根據國務院的統一部署，結合本部門、本行業的實際情況，已開展了一系列規章清理活動，對規章及時進行修訂和廢止，落實了國務院關於法規清理的要求。
對規章及時進行修訂和廢止，有利於貫徹落實科學發展觀，推進信息化和工業化融合，走新型工業化道路。工業、通信業和信息化發展需要有完善的制度保障。當前，第三代移動通信等信息通信技術、業務發展日新月異，市場競爭格局不斷調整，信息化套用日趨深入。隨著時間的推移，有的規章的規定已經無法適應經濟社會發展和走新型工業化道路的要求，有的條款甚至還存在與上位法衝突的問題。對不適應社會發展需要和與上位法相牴觸的規定及時進行清理，有利於為行業管理和產業發展提供良好的法制環境。
這次規章清理工作的原則
開展這次規章清理工作，是加快建設法治政府、全面推進依法行政的重要措施，是貫徹落實科學發展觀、加快走新型工業化道路的客觀要求。相關工作中主要堅持了以下的原則：
一是維護法制統一。規章清理堅持立、改、廢有機結合，與上位法相牴觸或者與行業發展和管理的需要不相適應的，依法加緊修訂並提出可行的制度；滯後於管理現狀、實際上已經失效的，同步做好有關廢止工作。
二是方便民眾。落實“以人為本、執政為民”的要求，積極推動政府職能轉變。在清理過程中，我部從“便民”、“利民”的角度出發，對規章涉及的相關制度進行了調整。例如，在行政許可制度方面，我部修改和完善了有關行政許可的規定，進一步清理、取消和調整了部分行政許可項目；在許可程式方面，確定了委託省級管理機構承擔部分行政許可事項的受理和初審工作的制度；在許可條件和申請材料提交方面，簡化了一些行政許可項目的申請材料要求。
三是強化監督。加強對行政行為的監督制約貫穿著這次規章清理、修訂工作的始終。在有關規章中，嚴格規定各項行政許可受理和審批程式，明令禁止行政許可實施機關妨礙被許可人正常的生產經營活動、索取或收受財物、謀取利益等行為，建立監督檢查記錄、歸檔、查閱等制度，並明確實施行政許可過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的責任，努力建設法治政府、服務政府、責任政府和效能政府。
這次規章清理工作的主要過程
我部這次法規清理工作是在原信息產業部法規清理工作的基礎上進行的。2008年7月工業和信息化部組建後，針對《電信業務經營許可證管理辦法》、《電子認證服務管理辦法》等8部需要修訂的規章，我部重新啟動了有關修訂工作。
在規章清理、修訂過程中，我部堅持“開門立法”的修訂方式，通過發函、走訪、座談等形式，多次徵求國務院有關部門、各省（區、市）通信管理局、信息產業主管部門以及相關企業的意見和建議。同時，對規章修訂中涉及的行政許可事項年檢制度等問題，進行了專題研究論證。部內相關司局對重大的修訂意見進行了反覆溝通，多次修改有關規章草稿。2008年10月，我部召開專題會，聽取了有關規章清理工作的匯報，對年檢要求、軟體登記備案流程等問題進行了審議，進一步加快了修訂工作的步伐。
在反覆研究、論證、修改的基礎上，2008年11月形成了有關規章修訂草案並報請部務會議審議。2009年2月4日，工業和信息化部第6次部務會議審議通過了《電子認證服務管理辦法》、《工業和信息化部行政許可實施辦法》等8部規章修訂草案。這8部規章修訂草案經進一步修改完善之後，李毅中部長簽署部令予以公布。在對上述有關規章進行修訂的同時，我部結合管理工作的需要廢止了《關於損壞通信線路賠償損失的規定》等8部滯後於管理工作的規章。
這些規章的主要修訂內容、創新點
上述規章的修訂內容涉及320多個條款，其中包括許多重要的制度調整、創新。主要有：
--進一步規範了行政許可的實施。結合《行政許可法》實施四年多來的實踐經驗，進一步規範我部行政許可實施活動，確保行政權力與責任緊密掛鈎、與行政權力主體利益徹底脫鉤。一是規定了實施行政許可的共性條款，在《工業和信息化部行政許可實施辦法》中設定了監督檢查、註銷許可、法律責任等制度，普遍適用於部機關、通信管理局及受我部委託實施行政許可的單位等。二是進一步完善了行政許可程式。在電子認證服務許可、電信設備抗震性能檢測、電信業務經營許可、建立衛星通信網和設定使用地球站、稅控收款機生產企業資質、以及我部負責實施的其他有關行政許可項目的條件和程式等規章中，都依法完善了有關許可時限、條件和程式等規定。三是規範了監督管理行為。在賦予行政許可實施機關監督檢查權的同時，明確規定了檢查記錄、歸檔和查閱制度以及監督檢查中的禁止行為；對通過年檢等方式實施監督管理的，明令禁止收取費用並防止轉化為“二次許可”。四是規範了法律責任的設定。依法嚴格限定撤銷、註銷行政許可的情形，並規定了違法實施行政許可的責任。
--進一步轉變了行政管理方式。堅持將推進依法行政與轉變政府職能有機結合起來。一是取消了已由國務院公布取消的“通信、電子計量器具審核”、“通信電子質檢機構設立和授權”、“中斷通信互聯互通審批”和“境內電信企業境外上市審核”等4個行政許可項目，將“電信設備抗震性能檢測合格證核發”、“電信業務經營許可證審批”和“基礎電信業務和跨地區增值電信業務許可證核發”等3個行政許可項目調整納入《電信設備抗震性能檢測管理辦法》、《電信業務經營許可管理辦法》中。二是調整了軟體產品的管理方式。軟體產品登記備案不再按行政許可管理，只作為享受有關優惠政策的條件。三是對申請電信業務經營許可證，屬於申請經營無線電通信業務的，取消了提交無線電頻率資源預指配意見的規定；需要無線電管理機構從頻率管理角度提出意見的，直接按照內部工作流程徵求意見。四是簡化了管理流程，便利了企業。修改了電信業務經營許可、外商投資電信企業設立審批中有關提交可行性研究報告等規定，刪除了有關市場前景、投資分析、經濟效益分析等內容。
--進一步理順了管理職責。合理劃分、依法規範各項管理職責。一是進一步明確了部、省的軟體產品登記備案流程，由省級軟體產業主管部門委託的軟體產品登記機構負責登記申請的受理和審查；材料齊全的，送軟體產業主管部門核報工業和信息化部備案；經工業和信息化部公示無異議的，由省級軟體產業主管部門核發登記號和登記證書。二是根據實際工作需要，委託省級無線電管理機構對設定部分與國外通信的地球站等進行初審，並規範了審批程式。三是在電信設備抗震性能檢測管理中，對於不實行進網許可制度的電信設備，取消了有關提交產品質量認證報告的要求，避免將部分實行自願性產品認證的電信設備變為強制性產品認證。
--進一步完善了管理制度。考慮到我國市場發育還不夠完善，通信和信息化領域的管理手段比較有限，在規章修訂過程中設定了一些必要的管理制度。一是在《電信業務經營許可管理辦法》中增設了“經營行為的規範”專章，調整電信企業的競爭與合作行為，規定了網站接入服務提供者的義務、違法行為記錄、市場監測制度等；完善電信市場退出機制，明確規定了退出市場的條件和審批程式等。二是加強了對通信建設企業的安全生產監管，在通信信息網路系統集成企業、通信用戶管線建設企業資質認定的許可條件中，增加了有關安全生產管理人員的要求。三是對電子認證服務機構規定了重大系統事故、財產損失、法律訴訟、人員變動等情況的報告制度。
--進一步規範了行政處罰措施。一是根據《行政許可法》、《行政處罰法》，明確了對隱瞞情況或提供虛假材料申請電信設備抗震性能檢測合格證、電信業務經營許可、稅控收款機生產企業資質等行政許可的處罰措施；將《稅控收款機生產企業資質管理辦法》中有關取消生產企業資質的處罰措施依法修改為給予警告、罰款。二是根據監督管理的需要，相應增加了對獲得抗震性能檢測合格證後隨意改變電信設備結構設計、非法轉讓稅控收款機生產企業資質、電子認證服務機構不報告重大情況變化、基礎電信企業不事先告知並充分聽取意見即調整其與增值電信企業之間的合作協定等違法行為的處罰措施。
下一步立法工作的重點
下一步我部將緊密圍繞推進信息化和工業化融合、走新型工業化道路，積極開展各項立法活動，重點做好以下工作：一是適應走新型工業化道路的需要，積極開展工業立法。我部將結合新形勢下船舶生產管理工作的需要，進一步完善《船舶生產管理條例》草稿，探索工業行業管理工作法制化的途徑。為進一步推動信息化和工業化融合，我部將組織開展《信息技術套用促進條例》和《軟體與積體電路產業發展條例》起草工作，年內形成較為完善的法規草稿。二是堅持以人為本，完善管理制度，加強市場監督。為促進電信市場競爭，推進電信業發展，我部將重點推動《電信法》早日提前全國人大審議；適應新技術、新業務發展和推動業務融合的需要，配合有關部門推動《手機媒體服務管理條例》的出台；為適應新形勢下無線電管理工作的需要，提高無線電頻率資源的有效利用，加強對無線電使用行為的規範和管理，我部將著力推動《無線電管理條例》的修訂工作，力爭年內配合法制辦將其提請國務院法制辦會議審議。三是維護國家安全和公共利益，不斷完善公共管理制度。為建立科學的信息安全管理體制，一步進完善網路與信息安全的管理制度，我部將加緊完善《信息安全管理條例（草稿）》。為遏制電信設施屢遭破壞的現象，保護公共基礎設施的安全，維護電信用戶的通信權利，我們將組織起草《電信設施保護條例》。四是積極推進管理職能轉變和管理創新，從“大部制”管理工作的需要出發，加快部門規章立法，及時開展部門規章的立、改、廢工作，進一步完善工業、通信業和信息化法律制度。
這次規章清理工作的背景
在積極開展法律制定工作的同時，及時修改和廢止已經不適應管理工作需要的法律制度，對於全面推進工業和信息化依法行政，建設法治政府，具有重要的意義。立法是基礎，制度是保障。工業和信息化部組建之初，法律制度建設的需求非常迫切。2009年全國工業和信息化工作會議明確提出要堅持依法行政，完善工業、通信業和信息化法律制度。加強和完善相關制度建設，規範行政權力運行，有利於從源頭上保障工業和信息化部依法行政。
對規章及時進行修訂和廢止，也是落實國務院關於及時進行法規清理要求的具體措施。《立法法》、《規章制定程式條例》和國務院的《全面推進依法行政實施綱要》都對法規清理工作提出了要求。2007年3月，國務院辦公廳還專門發出通知，要求各部門對本部門發布的規章進行系統清理。我部根據國務院的統一部署，結合本部門、本行業的實際情況，已開展了一系列規章清理活動，對規章及時進行修訂和廢止，落實了國務院關於法規清理的要求。
對規章及時進行修訂和廢止，有利於貫徹落實科學發展觀，推進信息化和工業化融合，走新型工業化道路。工業、通信業和信息化發展需要有完善的制度保障。當前，第三代移動通信等信息通信技術、業務發展日新月異，市場競爭格局不斷調整，信息化套用日趨深入。隨著時間的推移，有的規章的規定已經無法適應經濟社會發展和走新型工業化道路的要求，有的條款甚至還存在與上位法衝突的問題。對不適應社會發展需要和與上位法相牴觸的規定及時進行清理，有利於為行業管理和產業發展提供良好的法制環境。
這次規章清理工作的原則
開展這次規章清理工作，是加快建設法治政府、全面推進依法行政的重要措施，是貫徹落實科學發展觀、加快走新型工業化道路的客觀要求。相關工作中主要堅持了以下的原則：
一是維護法制統一。規章清理堅持立、改、廢有機結合，與上位法相牴觸或者與行業發展和管理的需要不相適應的，依法加緊修訂並提出可行的制度；滯後於管理現狀、實際上已經失效的，同步做好有關廢止工作。
二是方便民眾。落實“以人為本、執政為民”的要求，積極推動政府職能轉變。在清理過程中，我部從“便民”、“利民”的角度出發，對規章涉及的相關制度進行了調整。例如，在行政許可制度方面，我部修改和完善了有關行政許可的規定，進一步清理、取消和調整了部分行政許可項目；在許可程式方面，確定了委託省級管理機構承擔部分行政許可事項的受理和初審工作的制度；在許可條件和申請材料提交方面，簡化了一些行政許可項目的申請材料要求。
三是強化監督。加強對行政行為的監督制約貫穿著這次規章清理、修訂工作的始終。在有關規章中，嚴格規定各項行政許可受理和審批程式，明令禁止行政許可實施機關妨礙被許可人正常的生產經營活動、索取或收受財物、謀取利益等行為，建立監督檢查記錄、歸檔、查閱等制度，並明確實施行政許可過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的責任，努力建設法治政府、服務政府、責任政府和效能政府。
這次規章清理工作的主要過程
我部這次法規清理工作是在原信息產業部法規清理工作的基礎上進行的。2008年7月工業和信息化部組建後，針對《電信業務經營許可證管理辦法》、《電子認證服務管理辦法》等8部需要修訂的規章，我部重新啟動了有關修訂工作。
在規章清理、修訂過程中，我部堅持“開門立法”的修訂方式，通過發函、走訪、座談等形式，多次徵求國務院有關部門、各省（區、市）通信管理局、信息產業主管部門以及相關企業的意見和建議。同時，對規章修訂中涉及的行政許可事項年檢制度等問題，進行了專題研究論證。部內相關司局對重大的修訂意見進行了反覆溝通，多次修改有關規章草稿。2008年10月，我部召開專題會，聽取了有關規章清理工作的匯報，對年檢要求、軟體登記備案流程等問題進行了審議，進一步加快了修訂工作的步伐。
在反覆研究、論證、修改的基礎上，2008年11月形成了有關規章修訂草案並報請部務會議審議。2009年2月4日，工業和信息化部第6次部務會議審議通過了《電子認證服務管理辦法》、《工業和信息化部行政許可實施辦法》等8部規章修訂草案。這8部規章修訂草案經進一步修改完善之後，李毅中部長簽署部令予以公布。在對上述有關規章進行修訂的同時，我部結合管理工作的需要廢止了《關於損壞通信線路賠償損失的規定》等8部滯後於管理工作的規章。
這些規章的主要修訂內容、創新點
上述規章的修訂內容涉及320多個條款，其中包括許多重要的制度調整、創新。主要有：
--進一步規範了行政許可的實施。結合《行政許可法》實施四年多來的實踐經驗，進一步規範我部行政許可實施活動，確保行政權力與責任緊密掛鈎、與行政權力主體利益徹底脫鉤。一是規定了實施行政許可的共性條款，在《工業和信息化部行政許可實施辦法》中設定了監督檢查、註銷許可、法律責任等制度，普遍適用於部機關、通信管理局及受我部委託實施行政許可的單位等。二是進一步完善了行政許可程式。在電子認證服務許可、電信設備抗震性能檢測、電信業務經營許可、建立衛星通信網和設定使用地球站、稅控收款機生產企業資質、以及我部負責實施的其他有關行政許可項目的條件和程式等規章中，都依法完善了有關許可時限、條件和程式等規定。三是規範了監督管理行為。在賦予行政許可實施機關監督檢查權的同時，明確規定了檢查記錄、歸檔和查閱制度以及監督檢查中的禁止行為；對通過年檢等方式實施監督管理的，明令禁止收取費用並防止轉化為“二次許可”。四是規範了法律責任的設定。依法嚴格限定撤銷、註銷行政許可的情形，並規定了違法實施行政許可的責任。
--進一步轉變了行政管理方式。堅持將推進依法行政與轉變政府職能有機結合起來。一是取消了已由國務院公布取消的“通信、電子計量器具審核”、“通信電子質檢機構設立和授權”、“中斷通信互聯互通審批”和“境內電信企業境外上市審核”等4個行政許可項目，將“電信設備抗震性能檢測合格證核發”、“電信業務經營許可證審批”和“基礎電信業務和跨地區增值電信業務許可證核發”等3個行政許可項目調整納入《電信設備抗震性能檢測管理辦法》、《電信業務經營許可管理辦法》中。二是調整了軟體產品的管理方式。軟體產品登記備案不再按行政許可管理，只作為享受有關優惠政策的條件。三是對申請電信業務經營許可證，屬於申請經營無線電通信業務的，取消了提交無線電頻率資源預指配意見的規定；需要無線電管理機構從頻率管理角度提出意見的，直接按照內部工作流程徵求意見。四是簡化了管理流程，便利了企業。修改了電信業務經營許可、外商投資電信企業設立審批中有關提交可行性研究報告等規定，刪除了有關市場前景、投資分析、經濟效益分析等內容。
--進一步理順了管理職責。合理劃分、依法規範各項管理職責。一是進一步明確了部、省的軟體產品登記備案流程，由省級軟體產業主管部門委託的軟體產品登記機構負責登記申請的受理和審查；材料齊全的，送軟體產業主管部門核報工業和信息化部備案；經工業和信息化部公示無異議的，由省級軟體產業主管部門核發登記號和登記證書。二是根據實際工作需要，委託省級無線電管理機構對設定部分與國外通信的地球站等進行初審，並規範了審批程式。三是在電信設備抗震性能檢測管理中，對於不實行進網許可制度的電信設備，取消了有關提交產品質量認證報告的要求，避免將部分實行自願性產品認證的電信設備變為強制性產品認證。
--進一步完善了管理制度。考慮到我國市場發育還不夠完善，通信和信息化領域的管理手段比較有限，在規章修訂過程中設定了一些必要的管理制度。一是在《電信業務經營許可管理辦法》中增設了“經營行為的規範”專章，調整電信企業的競爭與合作行為，規定了網站接入服務提供者的義務、違法行為記錄、市場監測制度等；完善電信市場退出機制，明確規定了退出市場的條件和審批程式等。二是加強了對通信建設企業的安全生產監管，在通信信息網路系統集成企業、通信用戶管線建設企業資質認定的許可條件中，增加了有關安全生產管理人員的要求。三是對電子認證服務機構規定了重大系統事故、財產損失、法律訴訟、人員變動等情況的報告制度。
--進一步規範了行政處罰措施。一是根據《行政許可法》、《行政處罰法》，明確了對隱瞞情況或提供虛假材料申請電信設備抗震性能檢測合格證、電信業務經營許可、稅控收款機生產企業資質等行政許可的處罰措施；將《稅控收款機生產企業資質管理辦法》中有關取消生產企業資質的處罰措施依法修改為給予警告、罰款。二是根據監督管理的需要，相應增加了對獲得抗震性能檢測合格證後隨意改變電信設備結構設計、非法轉讓稅控收款機生產企業資質、電子認證服務機構不報告重大情況變化、基礎電信企業不事先告知並充分聽取意見即調整其與增值電信企業之間的合作協定等違法行為的處罰措施。
下一步立法工作的重點
下一步我部將緊密圍繞推進信息化和工業化融合、走新型工業化道路，積極開展各項立法活動，重點做好以下工作：一是適應走新型工業化道路的需要，積極開展工業立法。我部將結合新形勢下船舶生產管理工作的需要，進一步完善《船舶生產管理條例》草稿，探索工業行業管理工作法制化的途徑。為進一步推動信息化和工業化融合，我部將組織開展《信息技術套用促進條例》和《軟體與積體電路產業發展條例》起草工作，年內形成較為完善的法規草稿。二是堅持以人為本，完善管理制度，加強市場監督。為促進電信市場競爭，推進電信業發展，我部將重點推動《電信法》早日提前全國人大審議；適應新技術、新業務發展和推動業務融合的需要，配合有關部門推動《手機媒體服務管理條例》的出台；為適應新形勢下無線電管理工作的需要，提高無線電頻率資源的有效利用，加強對無線電使用行為的規範和管理，我部將著力推動《無線電管理條例》的修訂工作，力爭年內配合法制辦將其提請國務院法制辦會議審議。三是維護國家安全和公共利益，不斷完善公共管理制度。為建立科學的信息安全管理體制，一步進完善網路與信息安全的管理制度，我部將加緊完善《信息安全管理條例（草稿）》。為遏制電信設施屢遭破壞的現象，保護公共基礎設施的安全，維護電信用戶的通信權利，我們將組織起草《電信設施保護條例》。四是積極推進管理職能轉變和管理創新，從“大部制”管理工作的需要出發，加快部門規章立法，及時開展部門規章的立、改、廢工作，進一步完善工業、通信業和信息化法律制度。
