壓力型體制

壓力型體制是指下級政府主要迫於壓力而完成上級政府布置的任務和各項指標，上下級政府間處於壓力狀態之下。[1]

基本介紹

• 中文名：壓力型體制
• 意思：迫於壓力而完成上級布置的任務
• 標籤：競爭
• 形成原因：實現經濟趕超和其他目標

壓力型體制的形成

所謂的壓力型體制指的是，各級地方黨政組織為了實現經濟趕超和其他目標，採取任務數量化分解和高度物質化獎懲相結合的一套管理手段和方式。為了完成任務與指標，地方各級政治組織(以黨委政府為核心)把任務和指標層層量化分解，落實到下級組織以及個人，令其在規定時間內完成，然後根據完成情況給予政治和經濟方面的獎懲。由於主要任務和指標的評價方式是“一票否決”制(即一旦某項任務未達標，即視其全年成績為零，取消獎勵資格)，所以各級組織實際上是在“零和博奕”式的評價體系的壓迫下運行的。

壓力型體制的形成有其深刻的制度根源。鄧小平曾經談到“社會主義國家有個最大的優越性就是乾一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯。”這樣可以集中力量辦大事。以行政命令的形式下達經濟成長的指標，用政治動員的方式來動員資源，集中政府部門和官員的注意力就成為這個模式在新形勢下的兩種基本運行方式。壓力型體制就這樣形成了。與其說它是一種新的政府運行體制，不如說是動員——命令體制在市場經濟發展條件下的變體。它的基本運行方式就是用政治的手段來推動經濟的增長以及其他工作的完成。

雖然繼承了原有體制的優勢，但壓力型體制的出現也得到現有體制的支持。

首先，中國的政府體制依然是高度集中的。在政府各個層級之間的關係上，下級要服從上級，地方要服從中央。更重要的是，政府依然採用集中的方式控制著大量資源，包括中央政府在內的上級政府控制下級發展所需要的許多資源。除了資金外，上級對下級的行為有批准和認可權，即合法性的賦予權。

其次，在政府各個職能部門內部，實行的是黨委領導下的首長負責，行政首長具有掌握部門資源的實際權力。因此，使他們對某些任務給予重視，並且親歷親為必然會帶動部門資源的調整。

再次，黨管幹部原則使上級政府很容易藉助黨的組織體系來把某些重要任務提升為“政治性”工作，以對負責人職位的改變作為督促完成的手段。

最後，地方和部門利益的強化也迫使上級部門不斷強化壓力，以保證政令的推行。改革開放以來，在地方政府以及各職能部門工作積極性提高的同時，它們的自身利益也形成了，並且不斷得到鞏固，出現了“部門職權利益化”、“部門權力個人化”以及“部門利益法定化”的傾向和現象。結果，政令不暢、執行不力；違法違規，失信於民。

壓力型體制的運行

在壓力型體制下，上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務，就會將它們確定為“政治任務”，要求下級政府以及職能部門全力完成，並相應給予政治上和經濟上的激勵和懲罰。在政府要完成的任務中，經濟建設在改革開放之後被確定為政治路線，成為“最大的政治”。而其他任務則由於其重要性也先後被提升到政治任務的高度。

當某項任務具有“政治性”後，那么就會採取特定的責任實現機制。這個機制包括兩個主要部分：完成過程採取“一把手”工程方式；獎懲採取“一票否決”。

在壓力型體制下，通過把某些任務變成“政治任務”，提高了它們在各級政府所承擔的諸多責任中的地位，突出了它們的重要程度；有關負責的政府或職能部門就會調整資源和人員的分配方案，把資源和人員向這些任務傾斜，以保障它們的實現；來自下級或職能部門的牴觸或不執行行為會得到一定程度的控制，以實現政令的統一；對於確定“政治任務”的上級政府，尤其是中央政府來說，這展現了它們對問題的高度重視，有利於維護和改善它們在社會公眾中的形象，提高合法性。

壓力型體制的發展及其前景

新世紀以來，地方發展的內外部環境和約束髮生了巨大的變化。這集中體現在兩個方面：一是地方政府發展經濟遇到的約束條件逐步收緊。環境、土地、就業等因素成為地方政府追求經濟高速增長時必須考慮的因素；二是，除了經濟成長壓力外，地方政府必須承擔起經濟成長帶來的問題以及經濟成長不能單獨解決的問題，比如環境破壞問題、社會差距拉大問題，政府的社會服務和社會管理功能必須得到加強。

儘管壓力的來源和內容存在著差別，但是在經濟成長這個目標上，來自國家、社會以及同級地方政府形成的三種壓力實現了聚合。對於上級政府來說，保持經濟持續增長是國家戰略，政治任務；對於地方政府來說，只有實現經濟成長，才能在與其他地方競爭中保持領先優勢；對於當地公眾來說，保持經濟成長與他們的就業和生活水平的改善有著直接關係。因此，經濟成長成為了一種社會共識。

為了實現經濟成長，地方政府所選擇的最有效方法就是不斷加強招商引資，吸引資本到本區域，以維持經濟的高速增長，增長財政收入，從而同時滿足上級的政績要求、保持與其他地區競爭的優勢以及當地公眾的需求。當然，政府也開始重視服務職能和社會管理職能。二是政府開始更加重視自身社會管理職能的履行。但是，政府職能的轉變最快的領域是與經濟成長相關的領域。這尤其體現在政府審批改革和政府將企業管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干預經濟的權力受到了明顯約束，管理效率得到了提高。因此，我們看到許多地方政府都聲稱要建設“親商”型政府，並積極推動投資環境建設。

由於經濟成長的共識，資本也成為了地方政府的壓力施加者，與其他三種方向的壓力形成了合力，並且藉助後者對經濟成長的需要提升了自己的重要性。因此，我們看到許多地方政府在招商引資方面都花費了大量的時間和精力，將其列為政府的工作重點，提出本轄區之外的資本都是吸引和爭取的對象，動員所有政府部門參與進來。地方政府從制度完善角度出發來改善投資環境，不僅是對中央政府相關理念的落實，也為制度創新提供了經驗。因此，我們可以看到，在市場因素最活躍的領域，政府的自我調整能力和管理能力也最強。

有必要區分壓力型體制在經濟領域和社會管理領域中都具有有效性的原因。在經濟領域，資本追求的目標是利潤的最大化，需要政府給其提供更有利的經營條件和更有效率的服務。政府各個部門參與的招商引資模式自然能夠滿足資本的這些要求。這特別體現在投資優惠條件以及審批程式簡化方面。政府通過動員各個職能部門參與招商引資縮短了它們與投資者間的關係，並且用嚴格考核獎懲的方式約束了部門利益對投資的干擾。因此說，壓力型體制的運行是符合資本運行要求的。在社會管理領域，這種運行模式有效性的原因在於，它能夠在短時間集中資源來解決重大問題，克服政府職能部門的抵制，減少問題的不確定性。

毫無疑問，在一種快速變化的環境中，壓力型體制的運行突出了政府要承擔的主要責任，推動了一些重要問題和難題的有效解決，保證了政府責任的基本實現。但是，通過層層施加壓力來推動各級政府部門運行畢竟不能成為一個國家的政府實現責任的常態。更重要的是，用政治手段來推動經濟發展從長期來看，也不符合完善的市場經濟運行的要求，並產生了多方面的消極後果。

首先，地方政治的運行帶有強烈的“個人化”色彩。在壓力型體制下，作為第一責任者的“一把手”的權力被放大，很容易形成 “庇護—附庸”特徵的關係網，並而產生腐敗。

第二，政府承擔的各項任務在下解過程中被“虛誇”。表現為一級政府接到上級下達的指令後，一般都要“打提前量”，將各項計畫指標按一定比例放大，然後再分解給所轄各下級政府。下級政府接到指令後，再次放大，然後再分解給下下級政府。民諺中所謂“一級壓一級，層層加碼，碼(馬)到成功”說的就是這個道理。

第三，政府行為的暴力化。職能部門具有天然的暴力傾向。而缺乏有效且有力的約束和監督，這種傾向就會轉化為現實。行政行為的暴力化通常是在三種情況下產生的：第一種是上級交付的任務超出了執行者的能力，誘使後者藉助強制性手段來執行；第二種是職能部門濫用自己的執法權力。第三種是完全個人化。一些人為了自己的利益，藉助公共權力的權威性來達到自己的目的。典型的是一些領導所追求的“政績工程”。在其背後，往往隱藏著雙重的利益取向：政治上以政績求得上級提拔，經濟上以項目撈取一己實惠。

第四，“政治性”任務擠壓了政府應該履行的其他責任，導致了政府責任機制的失衡。由於過度使用政治機制，政府主要責任的“泛政治化”，所以法律機制雖然不斷完善，卻沒有完全得到運用；道德機制疲軟無力。一是在追究政府官員失責時，首先採用的是政治機制，最有效的也是政治機制，即給予黨內處分和改變其政治升遷。因此，許多政府在完成責任的時候，首先考慮的是否在政治上“正確”，而不是是否遵守了法律。二是許多政府為了完成上級交付的任務，不惜動用各種手段，其行動破壞了基本的道德規範。

第五，政府責任實現機制的“泛政治化”誘使一些政府部門和官員採取各種方式來逃避責任。在“泛政治化”的責任實現機制中，要使下級部門和官員完成任務依靠的是行政命令和政治覺悟。但是，行政命令的監督成本很高，政治覺悟又是一種“軟約束”。因此，在層層施壓的條件下，下級部門和官員必然會採取方式來逃避責任。一種是利用信息的收集和整理權，來虛報數字應付上級部門的考核；另一種就是利用規則和檔案的制訂權來改變自己與責任對象的關係，儘量把自己要承擔的責任推卸給責任對象。這樣一方面實現了形式上的“依法行政”，另一方面也強化了自己掌握的權力。比較典型的行為就是利用部門立法來強化自己的權力。這樣就形成了“有組織的不負責任”局面。