城市應急機制

城市應急機制是指在應對突發事件中，對政府行政權力進行應急配置而形成的權力運行機制。城市應急機製作為行政應急權運作的社會現實通道，是行政應急權的權能充分發揮的社會體制平台，行政應急權目標實現過程中人、財、物的調動能夠被統一支配，因而實現行政應急權最大的權能效益。

基本介紹

• 中文名：城市應急機制
• 定義：應對突發事件
• 對象：政府行政權力
• 本質：運行機制

城市應急機制的內容

應急管理機制的內容包括應急領導和指揮體制、應急管理日常辦事機構、突發公共事件應急指揮中心、編制應急預案、應急管理專家諮詢組織、預警信息系統、應急管理信息網路、應急管理保障系統、應急管理資金、應急機制建設發展規劃、應急管理政策法規體系、應急管理宣傳教育和培訓演練、應急管理的科學研究和人才培養。

目前中國建設城市應急機制，應充分注意兩個方面的問題：

一是城市綜合減災系統存在的問題。城市具有人口集中、產業集中、財富集中、建築物與構築物集中的特點，從而也帶來了各種災害集中的特點。災害的一個核心特性，就是一種災情的形成多是由幾種災因複雜疊加而形成，表現為主災發生後往往伴隨著多種次生災害發生，從而造成嚴重惡果。這種城市災害的連發性、共生共存的複雜性、社會影響的廣泛性和破壞的殘酷性，使人們認識到，把握城市災害發生的特點和規律，必須要形成一套城市綜合減災系統，提高綜合減災的自覺性和主動性，以儘量把災害造成的損失降到最小程度。

另是城市公共安全應急聯動系統存在的問題。城市危急事件一旦產生，影響是多方面的，要求的專業處理能力也是多方面的。例如，火災危急事件的處理，不僅要求消防部門出動，還會要求衛生急救部門、交通部門、起重部門、供水部門、供電部門等部門的聯動，如果後者跟不上，很可能會引起次級災害。這就需要一個完善的整合處理流程，其主要內容包括事件信息接收、評估、決策、發布和反饋等環節。支撐這一事件處理流程的平台就是城市應急聯動指揮系統，它不僅涉及到電話系統、視頻監控、交通控制、GPS、車載ABL、區域網路等IT技術，還涉及到政府體制、城市自然條件、管理模式和認識等問題。因此，城市應急聯動系統是一個巨大的系統工程。從我國應急聯動建設實踐情況來看，遇到的首要問題不是技術問題，而是體制問題。

解決這兩大方面管理問題依託於一系列的制度性建設，正是應急機制的建設內容。

1.基本法律建設。雖然國家已經頒布了一系列與處理突發事件有關的法律，例如《防震減災法》、《防洪法》，《傳染病防治法》，《安全生產法》，《戒嚴法》等，但都是針對不同類型突發事件的分別立法，這種但類型的立法往往存在著不同法律規範之間的矛盾，使得發生綜合性危害時無法可依。同時，各部門都針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，很難保證溝通和協作；而“以鄰為壑”，會大大削弱處理突發事件的協作與合力。為此，建設我國城市綜合應急機制的法律，是城市公共安全管理的重要任務。

2.信息制度建設。信息管理系統對突發事件的處理起著極其重要的作用，一為決策者提供及時和準確的信息，二為民眾傳遞信息，避免民眾情緒失控。目前發生各類突發事件時，政府管理都是以部門為單位逐級匯報，快捷、有效的溝通渠道還不完善；信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統一調集，迅速匯總；一些城市雖然建設了應急指揮系統，提高了協同程度和應急反應速度，但由於信息獲取與協調指揮效率與指揮中心不匹配可能形成所謂的“指揮孤島”，而由於應急管理人員不可能“全知全能”、而可能引發“指揮風險”；也可能由於系統可靠性問題產生“清零危機”，等等。為此，儘快形成城市應急管理的綜合信息系統和運轉機制，是城市公共安全機制的重要建設內容。

3.公共服務保障體系的建設。目前我國應對社會變動和市場經濟波動起抗衡和緩衝作用的綜合社會保障體系還很不完善，公共衛生服務的覆蓋面還很低。一旦發生突發事件，往往不能夠儘快地消除危害，這就需要加快社會保障的綜合體系的建設。

此外，中國城市對公眾的危機教育不足，防災應急教育還沒有納入城市教學體系中；市民警覺性較差，缺乏自救、救護的防災意識和能力。這方面與已開發國家還存在著明顯的差距。

城市應急機制的理論分析模式

顯而易見，以突發事件的發生和發展演變為線索，運用系統的方法設計城市應急機制，無法涵蓋城市應急管理的所有方面。比如，以城市問的合作和非政府組織以及社會公眾的參與機制為主的社會支持制度等等。。為實現城市應急機制的法制化，在此，筆者基於研究角度的不同，提出城市應急機制的三種模式，即以突發事件為視角的城市應急機制理論分析模式、以政府部門為視角的分析模式和以合作式應急管理主體為視角的分析模式。

(一)以突發事件為視角的城市應急機制理論分析模式

不容置疑，任何突發事件都會經過發生、發展和消亡的過程。那么，以突發事件為視角的城市應急機制分析模式，就致力於對突發事件的發生、發展過程的研究，進而構建基於其發生、發展甚至消亡過程之上的城市應急機制。這裡涉及到一個“突發事件生命周期”的概念。在世界上，美國堪稱貫穿“突發事件生命周期”理念於城市突發事件應對實踐的楷模。在2003年，其根據‘國土安全總統指示令》，建立了統一的國家突發事件管理系統。該系統在“突發事件生命周期”的基礎上，將突發事件的生命周期分為預備、應對、恢復以及緩解等四個階段。在每一個階段，應對的策略存在顯著異同，——在預備階段，策略主要是準備計畫、培訓人員、協同演練，在應對階段，是向國民發生災難警告、實施撤退、提供食物和暫居地以及進行搜尋和救援等。

那么，以突發事件為視角的城市應急機制，就是指應急機制的構建應當以突發事件的發生、發展、消亡過程，即突發事件生命周期為對象，構建如何預防、如何應急準備、如何檢測和預警、如何處置和救援以及如何事後恢復與重建的應急機制。

(二)以政府部門為視角的城市應急機制理論分析模式

以政府部門為視角的城市應急機制分析模式的研究對象是城市的政府部門。作為政府部門，其對城市突發事件的應急能力，主要集中在行政應急權的行使。行政應急權是特殊的行政權，是行政權在非常態社會的運用和表現。其特殊性主要表現在為有效應對突發事件，行政機關必然擁有的較大程度的行政自由裁量權，以及對公民的合法權益必然會造成某種程度的損害。行政應急權的主體主要是行政機關，但在某些特殊情況下，符合法定條件的組織，也可行使行政應急權。它包括幾個層次：應急的決策主體、應急的領導主體、應急的協調主體、應急的執行主體。嘻對於行政應急權的內容，由於其權力設定大多是在原有權力職能的基礎上，大多行政應急權都由原行政主體行使，因此，行政應急權幾乎包含所有的行政行為。

以行政應急權力的行使過程為主線的城市應急機制，是指應急機制的設計應當反映或體現在行政應急權力的全過程中。而行政應急權的行使過程，理論上講，是以突發事件生命周期為基礎的。從不同研究維度出發，可以給以政府部門為視角的城市應急機制分類。例如，從縱向的應急權配置的角度，城市應急機制可以分為市級應急機制和區(縣)級應急機制；從橫向的行政職能部門的角度，可以分為衛生、金融、環境、財政等行政機制等類型。

(三)以合作式應急管理主體為視角的城市應急機制理論分析模式

以合作式應急管理主體為視角的城市應急機制理論分析模式是以這樣一種假設為基礎的，即突發事件的危害或影響範圍往往超越一個城市的能力範圍或單單政府無法單獨應對，需要多個城市甚至多個主體合作應對，每個主體都有參與政府治理的權利和責任，而政府也有義務通過正式與非正式的渠道增加與民間或其他市政府的互動，並建立起政府與民間、政府與政府之間互信、互賴、互惠的良好關係。如庫伊曼所提出的三種模式，包括“自我治理、層級節制治理、合作式治理”，可以稱得上當代治理的制度形態。其中“合作式治理”比較符合突發事件發生時所要求的公私協力的基本精神。

在合作式模式下，一個城市的政府與非政府組織以及與其他城市政府不是支配與被支配的關係，而是“合作夥伴”的關係，共同成為突發事件的應對主體。近年來，我國一些城市與非政府組織以及與其他城市就共同應對突發事件進行了一些嘗試，但合作中也存在不少問題，香港在突發事件中應急管理領域形成了獨具特色的合作式治理模式，即“政府機構+志願者”的組織形式和非政府組織與政府間的合作關係，可以為我們合作式的城市應急機制提供借鑑。

我國城市應急機制建設的重點

根據上述的突發公共事件應急管理體制和機制的目標模式，必須重點解決以下問題。

(一)完善應對突發公共事件的組織體系

通過建立應急聯動中心，實現信息資源、預測預警和快速反應力量的共享，形成‘縱向一條線、橫向一個面”的組織格局。一旦突發公共事件爆發，應急聯動中心便可以根據突發公共事件的級別進行決策，統一指揮或調撥人力、物力和財力。但是，要在實踐中真正發揮作用，必須建立完善的應急流程、職責和規範；理順應急聯動中心與各個專業應急管理部門的協調關係，正確處理職業化應急機制與行政管理機制的關係，在預測預警、決策指揮、快速反應方面，要以職業化的應急機構為主，在協調溝通、物質保障、應急後評估和恢復重建方面要以政府相關行政管理部門為主。

(二)加大投入，加強信息系統建設

1.災害危險源分布資料庫建設。將分散在各個部門的城市基礎設施和應急資源整合起來，建立相關資料庫，是實現積極的預防和採取止確的應急措施的基礎。應參照國際上通行做法，建設各個主管部門共享的危險源基礎資源信息庫，提出空間圖層製作規劃。

2.建設城市共享的應急基礎信息庫。這一手段可以使各應急機構的應急系統建設能夠在標準基本相同的基礎上進行，可以提供危機預測分析、預案編制、危機處置輔助決策及災後恢復計畫決策的統一支持。主要有共享的應急指揮基礎信息資料庫和應急處置資源資料庫兩類。

3，建設信息共享交換統一公共服務平台。消除“信息孤島”，要從架構方面統籌，從平台建設入手，通過建設信息共享交換統一公共服務平台對現有的套用系統和信息資源進行整合，實現共享，避免重複建設，從而為應急指揮系統提供系統安全、信息資源目錄、數據和功能獲取等服務。

4.各類應急預案的信息化開發。處置各類突發公共事件除總體應急預案外，還有專項應急預案、分應急預案等。借鑑國際先進經驗，在將紙制預案文字電子化的同時，還應利用當今高新技術，將已經制定的各類應急預案進行信息化專項研究和開發。

(三)完善綜合監測預警體系建設

監測是預警、應急的基礎工作。要優先加強突發公共事件預測預瞥系統建設，在軟體方面，要建立健全各類突發公共事件的預警指數和等級標準，制定綜合預警體系建設的技術標準，制定突發事件監測制度和信息管理規定;要做好突發事件的統計、評估工作。在硬體方面，在各突發公共事件專項指揮部、相關委辦局之間，應建立起突發事件預測信息網路，並納人預測信息系統，實現信息的共享共用和有效傳遞。

(四)完善突發公共事件處理決策機制

常規防範與應急處理為一體，政府官員責任制度與專家委員會諮詢制度相結合，是突發公共事件處理決策機制的基本原則。要設立政府公共安全防護常規和應急責任體系，明確和規範其相應的職責。逐步建立公共安全評估體系，作為政府在突發公共事件防控常規工作中的一項重要內容。在突發事件出現時，應急聯動中心和最高責任人負責指揮事件的處理，有緊急調配所需各種資源的權力，發布權威性信息，保障公眾知情權。對於事件處理不力的責任人要追究其行政和法律責任。為防止決策中的盲目性，提高決策的科學性和透明度，應在相關領域中設立專家資源儲備庫，建立安全防護決策研究專家委員會，賦予其參與政府決策的法律地位。