意見全文
各省、自治區、直轄市和計畫單列市國家稅務局、地方稅務局：
為了充分發揮行政複議職能，妥善解決稅務行政爭議，切實保護納稅人合法權益，推進稅務機關依法行政，構建和諧征納關係，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發〔2006〕27號）和國務院行政複議工作座談會精神，提出如下意見：
一、提高認識，充分發揮行政複議化解稅務行政爭議的主渠道作用
（一）行政複議是化解稅務行政爭議的有效手段。稅務系統開展行政複議工作以來，各級稅務機關大力推進依法行政，行政執法和行政複議工作水平不斷提高，有效發揮了行政複議的職能作用，維護了納稅人的合法權益，及時、妥善地處理了大量稅務行政爭議。
（二）新形勢要求必須加強行政複議工作。隨著改革的深入，行政複議案件日趨增多，反映的問題漸趨複雜，深層次的問題愈益凸顯，稅收政策不完善、執法不規範、複議工作質量不高的問題仍然存在。黨中央、國務院高度重視行政複議在解決行政爭議、加快建設法治政府、維護社會穩定中的重要作用。各級稅務機關必須進一步提高對做好行政複議工作重要性和緊迫性的認識，切實增強政治責任感，採取紮實有效措施，全面加強稅務行政複議工作。
（三）充分發揮行政複議化解稅務行政爭議的主渠道作用。行政複議是解決稅務行政爭議的重要法律制度和主要渠道。各級稅務機關要充分發揮行政複議便捷高效、方式靈活的優勢，完善相關制度，改進工作方法，加強行政複議能力建設，努力提高案件辦理質量，有效化解稅務行政爭議。
二、暢通渠道，積極受理行政複議案件
（四）渠道暢通是行政複議制度得以發揮作用的前提。各級稅務機關要把暢通渠道作為加強行政複議工作的著力點和突破口，疏通進口，敞開大門，積極受理行政複議案件，除法律明確規定不受理的案件外，複議機關必須受理。對無正當理由拒不受理複議申請而經法院審理責令受理的，要定期通報，並追究有關人員責任。對確實不符合受理條件的案件要妥善處理，不能簡單一推了之，要向申請人說明情況，告知解決問題的渠道。對確有問題的案件要通過建立個案督促糾正制度予以糾正。
三、提高工作質量，力爭把稅務行政爭議解決在稅務機關內部
（五）堅持公平正義。查清案件事實，正確適用法律，依法公正合理地做出複議決定，是行政複議工作的基本要求。堅持以公開求公正、以公正促穩定的法治理念，把實現社會公平公正作為行政複議的根本價值目標。
（六）全面審查合法性與合理性。稅務機關辦理行政複議案件既要注重對具體行政行為合法性的審查，也要加大對具體行政行為合理性的審查，切實提高辦案質量。要使每一件行政複議案件都能夠經得起歷史的檢驗。
（七）注重證據審查。稅務機關辦理行政複議案件必須依法全面審查相關證據，做到定案證據合法、真實、確鑿、充分。既要注重審查稅務機關提供的證據，也要重視納稅人提供的證據；既要審查證據的真實性，也要審查證據的合法性；據以定案的證據必須具有排它性和唯一性。
（八）秉公執法，切實維護納稅人的合法權益。稅務機關在辦理行政複議案件過程中，必須查清案件事實，正確適用法律，依法做出行政複議決定，對該撤銷或者變更的具體行政行為要堅決予以撤銷或者變更。
四、注重運用調解手段，實現法律效果與社會效果的統一
（九）調解是化解矛盾的有效手段。各級複議機關要增強運用調解手段解決行政爭議的意識，將調解貫穿於行政複議的全過程。運用和解、調解方式辦案，必須堅持當事人自願、合法、公平公正、誠實守信的原則，不得侵害納稅人的合法權益。在不損害國家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，應當引導雙方當事人之間和平協商，平衡利益，增進相互理解和信任，最大限度地降低稅務爭議的負面影響，實現法律效果與社會效果的統一。?
（十）堅持原則性與靈活性相統一，依法進行調解。對於存在合理性問題、混合過錯問題或者社會影響重大的案件，不能簡單地撤銷或者維持，要注重運用和解、調解的方式加以處理。複議機關要積極為當事人自行和解創造條件。當事人通過調解、和解達成協定的，複議機關要製作行政複議調解書或者行政複議和解書予以確認，及時送達當事人執行。不能達成和解協定或者調解書、和解書送達前申請人反悔的，複議機關應當及時做出行政複議決定。
五、創新工作方法，提高解決行政爭議的效率
（十一）複議機關要根據案情特點，區分不同情況，在法律、法規允許的範圍內，採取靈活多樣的工作方法和結案方式。對疑難複雜、社會關注的重大案件，可以採取當面核實、公開聽證等審理方式，召集雙方質證辯論，充分聽取各方意見，增加行政複議的透明度，提高公信力，做到公平公正。對基本事實清楚、爭議不大的案件，被申請人經過上級機關指示，確認具體行政行為存在明顯錯誤的，可以立即糾正。稅務機關對自身明顯違法或不當的執法行為引起的複議案件應主動糾正，上級稅務機關也可以督促其在規定期限內予以改正，以取得申請人的理解，避免加重違法不當行為造成的損害。
六、關注個案調研，促進稅收政策完善
（十二）及時反饋問題，完善稅收政策，從源頭上預防和化解行政爭議。要把辦理個案與完善政策有機結合起來，不能只是就案辦案做出行政複議決定，也不能簡單報告了事。對辦案過程中發現的政策問題和納稅人反映強烈的問題，應當由點及面、由表及里，進行深入專題調研，提出切實可行的修改完善建議，反饋到政策制定機關和部門，及時對政策制度進行立、改、廢，促進稅收政策完善，從源頭上預防稅務行政爭議的發生。
七、總結經驗，落實和完善行政複議有關制度
（十三）制度完善是順利開展行政複議工作的必要條件。對行政複議法有明確規定的制度，要認真貫徹落實，不能走形式。要積極探索法律沒有明確規定但又為行政複議工作所需，有利於保護納稅人合法權益的制度，勇於創新，不斷完善。各級稅務機關要認真總結經驗，積極探索建立稅務行政複議聽證制度、調查制度、和解制度、重大案件備案制度和重大事項報告制度。
（十四）認真落實上級稅務機關直接受理行政複議申請制度。對下級複議機關無正當理由不受理複議案件的，除責令受理外，上級稅務機關要加大直接受理的力度，保證案件及時得到處理。要探索建立行政複議案件“提審”制度，對本轄區內有重大影響或者有典型意義的案件，上級稅務機關可以直接受理。
八、採取切實措施，強化行政複議能力建設
（十五）加強業務指導，提高辦案水平。上級稅務機關要加強對基層行政複議工作的指導，保證不同稅務機關對同類案件的處理結果基本一致，確保法律適用的公平。要注重理論與實踐相結合，加強對個案的指導，幫助解決實際問題，提高辦案能力。要組織經常性的工作交流，總結經驗，推廣典型，促進整體辦案水平的提高。?
（十六）增強專業素質，保證辦案力量。行政複議工作是一項“辯是非、斷曲直、定紛爭”的工作，要保證能辦案、辦好案，配備一定數量的高質量和穩定的專門人員十分重要。複議工作人員必須具備堅定的政治立場和敏銳的觀察力，必須具備較為全面的知識結構，必須具備駕馭、解決複雜矛盾的能力。要切實解決存在的行政複議能力偏低、人員短缺和流失等問題，抓緊配備、充實和調劑行政複議專業人員。根據行政複議應訴工作的性質特點，保證一般案件至少有2人承辦，重大複雜案件有3人承辦。切實保障行政複議人員有機構幹事、有人員幹事、有條件幹事，促使複議人員想幹事、能幹事、乾成事。
（十七）強化監督，獎優罰劣。評價一個地方行政複議工作的優劣，不能簡單地看案件的多少，更不能簡單地以案件撤銷、變更數量為標準，而是要看是否解決了爭議，是否保護了納稅人的合法權益，是否促進了征納關係的和諧。要把行政複議渠道是否暢通、質量是否過硬、人員配備是否與工作任務相適應作為重要考核內容。上級稅務機關要定期對下級稅務機關行政複議工作進行監督檢查，對工作突出的單位和個人給予表彰，對不依法履行職責的要嚴格按照行政複議法的有關規定追究責任。
九、加強組織領導，為做好行政複議工作提供有力保障
（十八）加強對行政複議工作的組織領導。各級稅務機關的行政首長是本機關行政複議應訴工作的第一責任人，必須切實履行好職責。各級稅務機關要把行政複議工作擺上重要位置，抓緊建立健全履行行政複議職責的責任制。要定期召開會議，聽取行政複議有關工作的匯報，研究重大疑難案件，解決行政複議工作中遇到的困難和問題，積極支持和督促行政複議機構依法辦理複議案件。逐步推行行政首長行政訴訟出庭應訴制度。
（十九）加大對行政複議應訴工作的基礎投入。要加快行政複議應訴工作信息化建設。落實辦案經費，保障行政複議辦案的必要條件。
（二十）加大行政複議工作宣傳力度。通過加強法律知識培訓，幫助廣大稅務幹部增強依法行政意識，正確認識行政複議對納稅人的合法權益救濟作用，自覺接受監督。向納稅人廣泛宣傳行政複議的法律規定、制度功能及其在解決行政爭議方面的優勢，引導納稅人通過行政複議渠道解決行政爭議，營造依法解決行政爭議的良好社會氛圍。
為了充分發揮行政複議職能，妥善解決稅務行政爭議，切實保護納稅人合法權益，推進稅務機關依法行政，構建和諧征納關係，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發〔2006〕27號）和國務院行政複議工作座談會精神，提出如下意見：
一、提高認識，充分發揮行政複議化解稅務行政爭議的主渠道作用
（一）行政複議是化解稅務行政爭議的有效手段。稅務系統開展行政複議工作以來，各級稅務機關大力推進依法行政，行政執法和行政複議工作水平不斷提高，有效發揮了行政複議的職能作用，維護了納稅人的合法權益，及時、妥善地處理了大量稅務行政爭議。
（二）新形勢要求必須加強行政複議工作。隨著改革的深入，行政複議案件日趨增多，反映的問題漸趨複雜，深層次的問題愈益凸顯，稅收政策不完善、執法不規範、複議工作質量不高的問題仍然存在。黨中央、國務院高度重視行政複議在解決行政爭議、加快建設法治政府、維護社會穩定中的重要作用。各級稅務機關必須進一步提高對做好行政複議工作重要性和緊迫性的認識，切實增強政治責任感，採取紮實有效措施，全面加強稅務行政複議工作。
（三）充分發揮行政複議化解稅務行政爭議的主渠道作用。行政複議是解決稅務行政爭議的重要法律制度和主要渠道。各級稅務機關要充分發揮行政複議便捷高效、方式靈活的優勢，完善相關制度，改進工作方法，加強行政複議能力建設，努力提高案件辦理質量，有效化解稅務行政爭議。
二、暢通渠道，積極受理行政複議案件
（四）渠道暢通是行政複議制度得以發揮作用的前提。各級稅務機關要把暢通渠道作為加強行政複議工作的著力點和突破口，疏通進口，敞開大門，積極受理行政複議案件，除法律明確規定不受理的案件外，複議機關必須受理。對無正當理由拒不受理複議申請而經法院審理責令受理的，要定期通報，並追究有關人員責任。對確實不符合受理條件的案件要妥善處理，不能簡單一推了之，要向申請人說明情況，告知解決問題的渠道。對確有問題的案件要通過建立個案督促糾正制度予以糾正。
三、提高工作質量，力爭把稅務行政爭議解決在稅務機關內部
（五）堅持公平正義。查清案件事實，正確適用法律，依法公正合理地做出複議決定，是行政複議工作的基本要求。堅持以公開求公正、以公正促穩定的法治理念，把實現社會公平公正作為行政複議的根本價值目標。
（六）全面審查合法性與合理性。稅務機關辦理行政複議案件既要注重對具體行政行為合法性的審查，也要加大對具體行政行為合理性的審查，切實提高辦案質量。要使每一件行政複議案件都能夠經得起歷史的檢驗。
（七）注重證據審查。稅務機關辦理行政複議案件必須依法全面審查相關證據，做到定案證據合法、真實、確鑿、充分。既要注重審查稅務機關提供的證據，也要重視納稅人提供的證據；既要審查證據的真實性，也要審查證據的合法性；據以定案的證據必須具有排它性和唯一性。
（八）秉公執法，切實維護納稅人的合法權益。稅務機關在辦理行政複議案件過程中，必須查清案件事實，正確適用法律，依法做出行政複議決定，對該撤銷或者變更的具體行政行為要堅決予以撤銷或者變更。
四、注重運用調解手段，實現法律效果與社會效果的統一
（九）調解是化解矛盾的有效手段。各級複議機關要增強運用調解手段解決行政爭議的意識，將調解貫穿於行政複議的全過程。運用和解、調解方式辦案，必須堅持當事人自願、合法、公平公正、誠實守信的原則，不得侵害納稅人的合法權益。在不損害國家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，應當引導雙方當事人之間和平協商，平衡利益，增進相互理解和信任，最大限度地降低稅務爭議的負面影響，實現法律效果與社會效果的統一。?
（十）堅持原則性與靈活性相統一，依法進行調解。對於存在合理性問題、混合過錯問題或者社會影響重大的案件，不能簡單地撤銷或者維持，要注重運用和解、調解的方式加以處理。複議機關要積極為當事人自行和解創造條件。當事人通過調解、和解達成協定的，複議機關要製作行政複議調解書或者行政複議和解書予以確認，及時送達當事人執行。不能達成和解協定或者調解書、和解書送達前申請人反悔的，複議機關應當及時做出行政複議決定。
五、創新工作方法，提高解決行政爭議的效率
（十一）複議機關要根據案情特點，區分不同情況，在法律、法規允許的範圍內，採取靈活多樣的工作方法和結案方式。對疑難複雜、社會關注的重大案件，可以採取當面核實、公開聽證等審理方式，召集雙方質證辯論，充分聽取各方意見，增加行政複議的透明度，提高公信力，做到公平公正。對基本事實清楚、爭議不大的案件，被申請人經過上級機關指示，確認具體行政行為存在明顯錯誤的，可以立即糾正。稅務機關對自身明顯違法或不當的執法行為引起的複議案件應主動糾正，上級稅務機關也可以督促其在規定期限內予以改正，以取得申請人的理解，避免加重違法不當行為造成的損害。
六、關注個案調研，促進稅收政策完善
（十二）及時反饋問題，完善稅收政策，從源頭上預防和化解行政爭議。要把辦理個案與完善政策有機結合起來，不能只是就案辦案做出行政複議決定，也不能簡單報告了事。對辦案過程中發現的政策問題和納稅人反映強烈的問題，應當由點及面、由表及里，進行深入專題調研，提出切實可行的修改完善建議，反饋到政策制定機關和部門，及時對政策制度進行立、改、廢，促進稅收政策完善，從源頭上預防稅務行政爭議的發生。
七、總結經驗，落實和完善行政複議有關制度
（十三）制度完善是順利開展行政複議工作的必要條件。對行政複議法有明確規定的制度，要認真貫徹落實，不能走形式。要積極探索法律沒有明確規定但又為行政複議工作所需，有利於保護納稅人合法權益的制度，勇於創新，不斷完善。各級稅務機關要認真總結經驗，積極探索建立稅務行政複議聽證制度、調查制度、和解制度、重大案件備案制度和重大事項報告制度。
（十四）認真落實上級稅務機關直接受理行政複議申請制度。對下級複議機關無正當理由不受理複議案件的，除責令受理外，上級稅務機關要加大直接受理的力度，保證案件及時得到處理。要探索建立行政複議案件“提審”制度，對本轄區內有重大影響或者有典型意義的案件，上級稅務機關可以直接受理。
八、採取切實措施，強化行政複議能力建設
（十五）加強業務指導，提高辦案水平。上級稅務機關要加強對基層行政複議工作的指導，保證不同稅務機關對同類案件的處理結果基本一致，確保法律適用的公平。要注重理論與實踐相結合，加強對個案的指導，幫助解決實際問題，提高辦案能力。要組織經常性的工作交流，總結經驗，推廣典型，促進整體辦案水平的提高。?
（十六）增強專業素質，保證辦案力量。行政複議工作是一項“辯是非、斷曲直、定紛爭”的工作，要保證能辦案、辦好案，配備一定數量的高質量和穩定的專門人員十分重要。複議工作人員必須具備堅定的政治立場和敏銳的觀察力，必須具備較為全面的知識結構，必須具備駕馭、解決複雜矛盾的能力。要切實解決存在的行政複議能力偏低、人員短缺和流失等問題，抓緊配備、充實和調劑行政複議專業人員。根據行政複議應訴工作的性質特點，保證一般案件至少有2人承辦，重大複雜案件有3人承辦。切實保障行政複議人員有機構幹事、有人員幹事、有條件幹事，促使複議人員想幹事、能幹事、乾成事。
（十七）強化監督，獎優罰劣。評價一個地方行政複議工作的優劣，不能簡單地看案件的多少，更不能簡單地以案件撤銷、變更數量為標準，而是要看是否解決了爭議，是否保護了納稅人的合法權益，是否促進了征納關係的和諧。要把行政複議渠道是否暢通、質量是否過硬、人員配備是否與工作任務相適應作為重要考核內容。上級稅務機關要定期對下級稅務機關行政複議工作進行監督檢查，對工作突出的單位和個人給予表彰，對不依法履行職責的要嚴格按照行政複議法的有關規定追究責任。
九、加強組織領導，為做好行政複議工作提供有力保障
（十八）加強對行政複議工作的組織領導。各級稅務機關的行政首長是本機關行政複議應訴工作的第一責任人，必須切實履行好職責。各級稅務機關要把行政複議工作擺上重要位置，抓緊建立健全履行行政複議職責的責任制。要定期召開會議，聽取行政複議有關工作的匯報，研究重大疑難案件，解決行政複議工作中遇到的困難和問題，積極支持和督促行政複議機構依法辦理複議案件。逐步推行行政首長行政訴訟出庭應訴制度。
（十九）加大對行政複議應訴工作的基礎投入。要加快行政複議應訴工作信息化建設。落實辦案經費，保障行政複議辦案的必要條件。
（二十）加大行政複議工作宣傳力度。通過加強法律知識培訓，幫助廣大稅務幹部增強依法行政意識，正確認識行政複議對納稅人的合法權益救濟作用，自覺接受監督。向納稅人廣泛宣傳行政複議的法律規定、制度功能及其在解決行政爭議方面的優勢，引導納稅人通過行政複議渠道解決行政爭議，營造依法解決行政爭議的良好社會氛圍。
