國務院法制辦負責人就《保全服務管理條例》答記者問是在2009年10月21日由國務院法制辦公室(含國務院法制局)發布的解讀檔案。
基本介紹
- 中文名：國務院法制辦負責人就《保全服務管理條例》答記者問
- 類別：答問
- 發布日期：2009年10月21日
- 效力級別：行政法規
2009年10月13日，溫家寶總理簽署國務院令，公布了《保全服務管理條例》（以下簡稱條例），條例自2010年1月1日起施行。日前，國務院法制辦負責人就條例的有關問題回答了記者提問。
問：為什麼要制定條例？
答：隨著我國經濟社會的發展和社會公眾安全需求的日益提高，保全服務業得到了迅速發展。1984年12月，深圳市公安局組建了全國第一家保全服務公司。此後二十多年來，全國由公安機關組建的保全服務公司發展到2800餘家、保全從業人員達200餘萬人。專業化的保全服務擔負了大量保護人身安全、財產安全和維護社會治安秩序的任務，對於增加就業也發揮了一定的作用。但是，保全服務工作中也存在一些亟須加以規範的問題：一是除經公安機關批准成立的保全服務公司外，大量保全組織和人員從事的保全服務活動，還沒有納入公安機關的監管範圍。二是對保全員入門條件缺乏規範，日常管理不嚴格，一些保全員利用工作上的便利進行違法犯罪活動，從實際情況看，出問題的又以未納入公安機關監管的保全員占多數。三是保全員缺乏培訓，服務不夠規範，引發與客戶的矛盾，甚至釀成治安案件。因此，迫切需要在總結實踐經驗的基礎上，制定保全服務管理條例，依法規範保全服務活動。此外，2006年3月公安部決定將對保全服務的管理由公安機關既直接經辦又負責監管，調整為公安機關只負責監管。這一重大調整，也需要通過立法建立規範的管理制度。
問：制定條例經過了哪些過程？
答：作為保全服務主管部門，公安部十分重視保全服務業的建設和發展，積極推進保全服務制度的改革和完善，以加強管理，更好地為經濟建設和社會安全服務，此前已經制定了一系列規章制度，對保全服務業進行規範。隨著形勢的發展，制定一部系統規範保全服務的行政法規逐漸提上了議事日程。保全立法的時機逐漸成熟。制定保全管理方面行政法規的工作先後被列為2007年國務院立法工作計畫二檔項目、2008年和2009年國務院立法工作計畫一檔項目。公安部在認真總結保全服務工作經驗的基礎上起草了《保全服務業管理條例（送審稿）》，報請國務院審議。國務院法制辦又反覆徵求了中央國家機關和各省、自治區、直轄市人民政府的意見，召開了專家論證會，還通過“中國政府法制信息網”公開向社會各界徵求意見。在此基礎上，法制辦會同公安部反覆研究修改，形成了《保全服務管理條例（草案）》。2009年9月28日，國務院第82次常務會議審議並原則通過了這個草案。2009年10月13日，溫家寶總理簽署第564號國務院令，公布了這個條例，條例自2010年1月1日起實施。
問：請簡要介紹一下保全服務條例的主要內容？
答：（一）明確了保全服務的範圍。
為了將保全服務活動全部納入公安機關監管，條例對保全服務範圍作了三個方面的規定：一是保全服務公司根據保全服務契約，派出保全員為客戶單位提供的門衛、巡邏、守護、押運、隨身護衛、安全檢查以及安全技術防範、安全風險評估等服務；二是機關、團體、企業、事業單位招用人員從事的本單位門衛、巡邏、守護等安全防範工作；三是物業服務企業招用人員在物業管理區域內開展的門衛、巡邏、秩序維護等服務。其中，自行招用保全員的機關、團體、企業、事業單位和物業服務企業，在條例中統稱自行招用保全員的單位。
（二）規定了保全服務公司的行業準入制度和自行招用保全員的單位的備案制度。
保全從業單位，包括保全服務公司和自行招用保全員的單位兩類，其中保全服務公司中包括從事武裝守護押運服務的保全公司。根據保全從業單位的不同特點，條例作了三個方面規定：一是設立保全服務公司應當經公安機關許可，有不低於人民幣100萬元的註冊資本，有住所和提供保全服務所需的設施、裝備，有符合條件的保全員、管理人員，有健全的管理制度。二是設立從事武裝守護押運服務的保全服務公司，還應當符合國務院公安部門的規劃和布局，有10倍於一般保全公司的註冊資本，由內資控權，有符合國家規定條件的守護押運人員。三是自行招用保全員的單位應當向公安機關備案，且不得在本單位以外或者物業管理區域以外提供保全服務。此外，條例還對保全服務公司取得許可的具體程式作了規定。
（三）對保全員的條件和保全員的管理、培訓以及權益保障作了規定。
保全員是保全服務的具體承擔者，一方面要嚴格管理，另一方面也要保障其合法權益。為此，條例作了三個方面的規定：一是明確了擔任保全員的條件，規定經公安機關考試、審查合格並留存指紋等人體生物信息的，發給保全員證。二是明確保全從業單位對保全員負有管理和培訓責任。三是規定了保全員的權益保障。
（四）對保全服務行為作了規範。
保全服務行為與公民、法人的人身安全、財產安全密切相關，為了規範保全服務行為，條例作了四個方面的規定：一是保全服務公司應當與客戶單位簽訂保全服務契約並至少留存2年備查，對擬提供的保全服務的合法性應當進行核查。二是設區的市級以上地方人民政府確定的治安保衛重點單位不得聘請外商獨資、中外合資、中外合作的保全服務公司提供保全服務。三是保全員為履行職責可以進行查驗有關證件、登記、巡邏和守護等活動，但不得限制他人人身自由、搜查他人身體、阻礙依法執行公務。從事武裝守護押運的保全員需要使用槍枝的，依照《專職守護押運人員槍枝使用管理條例》的規定執行。四是保全從業單位對在保全服務中形成的監控影像資料和報警記錄應當至少留存30天，且不得刪改、擴散。
（五）對保全服務的監督管理作了規定。
為了對保全服務活動實施有效的監督管理，條例作了四個方面的規定：一是公安部負責全國保全服務活動的監督管理工作。縣級以上地方人民政府公安機關負責本行政區域內保全服務活動的監督管理工作。二是公安機關應當指導保全從業單位建立健全相關管理制度，並負責督促落實。三是公安機關應當公布投訴方式，受理投訴，並及時調查和處理。四是國家機關及其工作人員不得設立保全服務公司，不得參與或者變相參與保全服務公司的經營活動。
問：保全員的權益保障問題一直是社會關注的焦點，請您談談條例對保全員的權益保障作了哪些規定？
答：保全員是一個高風險職業，直接處在保護公民、法人和其他組織安全和協助維護社會治安的第一線，在執勤服務工作中極易受到不法分子的侵襲，安全風險較大。2001年至2008年全國就有31300多名保全員負傷、309名保全員犧牲，其中僅2008年就有6859名保全員負傷、49名保全員犧牲。保全員待遇不高、傷殘死亡撫恤沒有保障也是影響保全隊伍穩定的突出問題。為保護保全員合法權益，增強保全服務工作的吸引力、凝聚力，促進保全隊伍的建設和發展，條例對保全員權益保障問題作出了明確規定：一是規定保全員依法從事保全服務活動，受法律保護。保全員在保全服務中可以採取查驗、巡邏、守護、安全檢查、報警監控和設立臨時隔離區等措施。二是規定保全從業單位應當根據崗位需要，為保全員配備必要的裝備。三是規定保全員有權拒絕保全從業單位或者客戶單位的違法指令，保全從業單位不得因保全員不執行違法指令而解除與保全員的勞動契約，降低其勞動報酬和其他待遇，或者停繳、少繳依法應當為其繳納的社會保險費。四是保全從業單位應當依法保障保全員在社會保險、勞動用工、勞動保護、工資福利、教育培訓等方面的合法權益，應當與保全員簽訂勞動契約，參加社會保險，並應當根據保全服務崗位的風險程度為保全員投保意外傷害保險。保全員因工傷亡的，依照國家有關工傷保險、烈士褒揚的規定享受工傷保險、撫恤優待。
問：為什麼條例對從事武裝守護押運的保全服務公司規定了“符合國務院公安部門的規劃、布局要求”和“國有獨資或者國有資本占註冊資本總額51%以上”的條件？
答：武裝守護押運服務涉及到槍枝的使用和管理，為了使武裝守護押運服務資源得到充分、有效利用，避免盲目競爭，有必要對從事武裝守護押運服務的保全服務公司的數量和布局進行控制。因此，條例授權國務院公安部門負責武裝守護押運服務的規劃、布局。
武裝守護押運服務直接關係社會的安全、穩定，在全面參考世界上其他國家的現行做法和兼顧我國國情的基礎上，條例規定只有國有獨資或者是國有資本占註冊資本總額的51%以上的保全服務公司才可以從事武裝守護押運業務。
問：為什麼要提取、留存保全員的指紋等人體生物信息？
答：隨著信息技術和電子政務的發展，指紋等人體生物信息管理已成為社會管理的常用手段，套用範圍越來越廣，如銀行保管箱、養老金等。
保全服務涉及公民、法人的人身安全、財產安全，也關係社會秩序的維護，需要從技術手段等方面加強對保全員的監管。提取、留存保全員指紋等人體生物信息，既可以通過信息比對，加強保全員錄用前審查，有效地將有違法犯罪記錄或者違法犯罪在逃人員排除出保全隊伍，確保保全隊伍純潔、可靠，讓用戶放心，增加社會公眾的安全感，又可以加強對保全員的保護，防止和減少發生問題時對保全員的無端猜疑。在《保全服務管理條例（草案）》向社會公開徵求意見過程中，就有民眾建議將保全員的指紋信息和DNA信息納入到保全服務管理信息系統，以便更好的對保全員進行管理。在國外保全立法中，例如美國等國也有關於留存保全員指紋等人體生物信息的規定。
問：條例為什麼規定保全服務公司應當對客戶單位要求提供的保全服務的合法性進行核查並留存保全服務契約？
答：條例規定保全服務公司對保全服務要求進行合法性審查，目的在於避免為走私、盜竊、搶劫、販毒等違法犯罪行為提供保全服務，以維護社會公共安全。保全服務公司通過對保全服務對象和提供服務的內容、服務方式、契約內容等相關事項進行審查，可以第一時間發現問題，有利於預防違法犯罪行為的發生。
保全服務活動往往涉及客戶單位的安全，有的保全服務契約也涉及到國家安全、國家秘密和重大社會利益，契約在履行過程中出現的問題有時在契約履行完畢後才能發現，因此留存保全服務契約對於確保保全服務公司和客戶單位的合法權益，分清各自的責任和義務，確保國家安全、國家秘密的安全及重大社會利益都具有非常重要的意義。
問：為什麼條例規定外商獨資、中外合資、中外合作的保全服務公司不得為設區的市級以上地方人民政府確定的關係國家安全、涉及國家秘密等治安保衛重點單位提供保全服務？
答：保全服務業是服務業的一部分部分，不屬於我國承諾的對外開放服務貿易的範疇。因此，可以通過制定條例規定我國的保全服務是否對外開放。此外，美國、法國等國保全法規也有類似規定，明確核電站等涉及國家安全、國家秘密的部門和重要設施的保全不得由非本土保全企業提供。在充分徵求有關部門意見和借鑑有關國家做法的基礎上，條例規定外商獨資、中外合資、中外合作的保全服務公司不得為設區的市級以上地方人民政府確定的關係國家安全、涉及國家秘密等治安保衛重點單位提供保全服務。
問：為什麼保全服務公司跨省級行政區域提供保全服務要向服務所在地公安機關備案？
答：條例規定跨省級行政區域提供保全服務需要進行備案主要有兩點考慮：一是保全服務公司由省級人民政府公安機關核發保全服務許可證，保全服務公司在省內的服務活動都可以得到有效監管，但是一旦跨省提供保全服務，服務所在地的省市兩級公安機關因為不掌握有關情況而無法進行有效監管，因此，保全服務公司應將有關情況向服務所在地公安機關備案，便於公安機關對其服務活動進行監管。二是僅規定備案而沒有規定由公安機關批准主要是為了打破保全服務市場的地區封鎖和地區壟斷，鼓勵保全服務公司跨省開展業務，引導保全服務公司依法開展良性競爭，防止服務所在地公安機關因地區利益抵制外省保全服務公司拓展業務而不予批准的現象發生。
問：為什麼條例規定執行武裝守護押運任務可以設立臨時隔離區？
答：武裝守護押運的對象都是貴金屬、貨幣、文物等貴重物品，受到犯罪分子侵害的風險較高。為了確保押運物品的安全，在押運物品裝卸過程中，從事武裝守護押運服務的保全員經常通過拉設警戒線、隔離帶、排列人牆等方式將押運的物品與周邊隔離形成一個相對安全的區域，這是工作任務的需要。但是臨時隔離區的設定可能對公民的正常活動造成一定影響，由於沒有法律依據，保全員設立的臨時隔離區有時得不到民眾的認可和配合，個別人為了省時間、少走路經常穿越臨時隔離區，導致與保全員發生衝突。因此，有必要在條例中賦予從事武裝守護押運服務的保全員設立臨時隔離區的權利。同時，條例也規定設定臨時隔離區應當儘量減少對公民正常活動的影響。
問：條例實施以後保全從業單位、保全培訓單位、保全員管理新舊制度如何銜接？
答：自1984年以來，根據國家有關檔案要求，各地公安機關已經設立了2800多家保全服務公司和一些保全培訓機構，許多企事業單位也設立了內部保全組織，全國各地已有數百萬保全員從事各類保全服務工作。正確、妥善處理這些《條例》實施前已經設立的保全從業單位、保全培訓機構和正在從業的保全員，做好新舊制度的銜接，保障保全服務業的正常經營秩序，確實是條例實施後首先要解決的問題，也是維護條例的嚴肅性、權威性的需要。
為確保保全服務業的平穩發展，並結合我國各地保全服務業發展不平衡的實際情況，條例規定，本條例施行前已經設立的保全服務公司、保全培訓單位，應當自本條例施行之日起6個月內重新申請保全服務許可證、保全培訓許可證；本條例施行前自行招用保全員的單位，應當自本條例施行之日3個月內向公安機關備案。
鑒於保全員數量龐大，組織培訓和考核任務繁重，且保全從業單位的保全服務工作不能停止，條例規定，本條例施行前已經從事保全服務的保全員，自本條例施行之日起1年內由保全員所在單位組織培訓，經設區的市級人民政府公安機關考試、審查合格並留存了指紋等人體生物信息的，發給保全員證。
