《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，中華人民共和國的國家政權屬於人民，人民行使國家政權的機關為人民代表大會和各級政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產生。新中國成立之初，由於大陸尚未完全統一，人民民眾尚未充分組織起來，召開用普選方法產生的各級人民代表大會的條件尚不具備，故先由各地召開各級各界人民代表會議，代行人民代表大會職權。人民代表會議在休會期間，設立協商委員會，作為常設機構，以協助人民政府貫徹實施人民代表會議的決議。1949年12月2日，中央人民政府委員會第四次會議通過了《省各界人民代表會議組織通則》《市各界人民代表會議組織通則》《縣各界人民代表會議組織通則》。12月8日，政務院第二十六次政務會議制定了《區各界人民代表會議組織通則》《區人民政府及區公所組織通則》《鄉（行政村）人民政府組織通則》，作為召開各級各界人民代表會議和建設地方各級人民政權的法規。到1951年10月，全國28個省、8個相當於省的行政區、150個市，除了少數外，均先後召開了各界人民代表會議；2038個縣和105個相當於縣的行政單位召開了各界人民代表會議；絕大部分鄉（行政村）都召開了各界人民代表會議或農民代表會議。各級各界人民代表會議的召開，推動了各級人民政權的建立，有力地推動和保證新中國成立初期的各項改革和建設工作的展開。
