公法的變遷

《公法的變遷》是法國法學家萊昂·狄驥創作的法學著作。

1913年，狄驥完成《公法的變遷》一書，歷史性地考察了主權理論的衰落與公共服務作為現代公法基礎的興起，並結合對法律規範、行政行為及其救濟、國家責任等具體制度的分析，向讀者展示出了彼時法國公法變遷的全景。

基本介紹

• 作品名稱：公法的變遷
• 外文名稱：les transformations du droit public
• 作者：【法】萊昂·狄驥
• 作品體裁：法學理論
• 首版時間：1913年
• 字數：約110000

內容簡介

《公法的變遷》一書分為七章，分別從主權理論的衰落、公共服務、制定法、特殊法規、行政行為、行政訴訟、責任等方面探討了公法的變遷過程。

公務觀念已替代主權論，而為公法的基礎，這是近代法學史上所發生的新異變遷。事實已很明了，統治階級須負法律上的義務。換言之，秉持一國的權力者，負有不間斷地完成相當活動的義務。這個觀念對於今日公法上一切實際問題均可作為解決的鑰匙。統治者沒有什麼權利可言。而只有義務應該負擔，所以，權力的秉持者只可於施行公務的可能範圍內，使人服從，才為正當。

倘若統治者僅為最大權力之持有者，可否有超乎其上的法律使之負消極或積極的義務？真實地講，法律是人類良心的創造物，政府須負法律上的相當責任，其根據為社會互助。另一方面，統治者之持有權力固然有物質的、經濟的、道德的、宗教的各種原因。但是統洽權力僅能於被統治者信仰其能完成職務時方得以維持。所以，在持有權力、完成義務與公務三者之間有著密切的關係。這一點可以視為統治者所負法律上義務的根據。

完成職務為統治者的義務，也是公務的目的。作為公務基礎的職務，其數目隨著文化進步而日漸增多，公務之門類亦因此而日漸增加，而文化不外是各方面的欲望增加，而能於較短時間內使之滿足。因此，文化愈進步，統治階級的參與行為愈頻繁。因為惟有他們的參與行為才能使文化的進步得以實現。

在現代，公法上變遷的意義與範圍已很明白。公法不是給予主觀權力者用以規定該權力者與域內人民或團體間不平等關係的規則。近代公法是規定公務的組織並確保其不斷進行的規則。主權者與臣民的關係不再發生了，主權者之主權權利與權力也沒有了，令統治者負擔組織公務之義務，並使之管理其進行，以免中斷，這就是公法上的根本規定，其餘一切均可由此推出。

公法的基礎非號令的主觀權利，而為組織與管理公務的義務。故公法上的權利是公務的客觀權利。猶如私法不再以個人主觀權利與個人自主為根據，而以個人應負的社會職務為依據。公法也一樣，不再以國家的主觀權利名謂主權者為依據，僅以統治者之社會職務觀念為本。而以公務的組織與進行為目的。

法律是公共的規則，人類行動的準則。近代心理將各種玄想學說如國家主權、神權及神授的假設～氣從政治範圍內排除出去，法律也就不再被視為公共意志所規定的命令了，而僅僅是立法者個人意志的表現。

嚴格地講，法律並不具有指揮權力，它是社會準則的文化，社會準則自身本來就具有強制力量，所以法律也因此具有強制力量。此種法律就是人們經常說的規範法律。刑法或至少關於規定犯罪的法律就是最顯著之規範法律，至於規定刑罰的法律應當置之制定法律之內較為妥當。人們主張，規範法律任何人均須服從，因其含有法律準則，而為某一時代某特定國家之人心所共同承認的。公共意見雖為立法的主要原則，但必須到了大家認為已有制裁社會的準則時，方能發生效力。換句話說，必俟造成此公共意見的個人心理充滿了法意時，方足為立法的原動。到了一個時期，需要具有強制力量的準則觀念普遍地深入了社會人心，那么，任何規定準則之法律都必被一致接受而其強制性質，任何人都對之十分明了而服從。

行政行為意在創立一種主觀的法律地位。即對行政者或被治者創立一具體的義務而使他們負責。在這種情況下，就具有了公務人員為公務目的而創立主觀法律地位的意思表示，所以，公務人員的意思表示應與制定法相符合。另一方面講。公務人員只可於法定限度內才對於一定事件有處置之權。他的管轄範圍就是依法定限度與一定事件的實際規定的；凡公務人員在管轄範圍以外所為之意思表示均歸無效。倘公務人員的意思為公務以外的目的所左右，即為權力之竊取，倘雖依公務目的為依據，但不在公務人員之職權範圍以內即為權力之僭越。竊取權力與僭越權力兩個觀念是與目的觀念直接關聯的。目的觀念在近代法律上所處的地位日漸擴大而重要，那么何謂目的呢？當然是為公務的目的。倘若一個單純的片面行為能在公法上成為法律行為，這是因為行為者之意思表示以公務目的為依據的緣故。至於行為者意思表示之本身則與一般人完全相同而並無超越的性質。

無論公法或私法都有一個趨勢。就是契約性質的行為．其範圍逐漸縮小，而片面行為的範圍日漸擴大。這種趨勢是與以前所說的法律社會化以及法律目的的重要住兩個運動相聯繫的。

公法與私法並行演進；私法上個人意志獨立的原則消滅了，而個人意志當然不能創立法律效力，在公法上我們亦不信在握有權力的個人背後還有什麼集合的主權主體存在，並以個人為其代表。統治者不過是在一國以內持有主要的權力者，因此，他們亦有完成某種社會職務的義務。即組織公務並確保其施行。

因此，所謂公法，殊非規定主權國家與人民關係的規則，而為規定組織與管理公務的規則。法律不是主權國家的命令，而為公務或人群的準則。行政行為不能時而被視為主權者的行為，時而被視為管理者的行為，而常常是管理性質的行為，由此種行為發生的爭執問題，在原則上均應受同樣法院的審判，倘若一個行為違犯了法律，任何關係人均可以其違法為理由請求撤銷該行為。國家責任已經普遍得到承認，但不是個人過失的責任，而是以公共財庫作為行政行為的保險責任，至於行政人員行為超出公務範圍，則應由其個人負責。

作品目錄

導論	第五節 法定契約：（1）集體契約
第一章 主權理論的衰落	第六節 法定契約：（2）私人手中的特許權
第一節 古羅馬的“治權”概念	第七節 法定契約的強制性
第二節 主權在封建時代的部分瓦解；它如何得以存續下來	第八節 保障法定契約之履行的強制力
第三節 在古羅馬治權概念的基礎上，主權被重構為一種為王權辯護的工具	第五章 行政行為
第四節 博丹、勒瓦索、勒布雷和多馬的理論	第一節 主權行為與非主權行為
第五節 革命將君主的主權替換為民族國家的主權	第二節 這種區分的消失
第六節 革命信條對主權的批評	第三節 行政行為的屬性
第七節 主權概念與某些重要事實的不相容性	第四節 國家及其契約
第八節 論權力分散與聯邦制	第五節 行政機構的日常事務
第九節 主權概念無助於保護個人免受專制之害	第六節 行政機構與法院的關係
第二章 公共服務	第七節 同其他國家比較
第一節 主權理論已經破產	第六章 行政訴訟
第二節 雖然公法理論尚未明確承認這一事實	第一節 “越權行為之訴”的形成
第三節 主權概念已經為公共服務的觀念所取代	第二節 主觀性的行政訴訟與客觀性的行政訴訟
第四節 現代公法的基礎是什麼（1）	第三節 “越權行為”之訴的範圍和性質
第五節 現代公法的基礎是什麼（2）	第四節 政治行為概念的消失
第六節 公共服務的概念和制度保障了私人特許行業為滿足公共需求而提供的正常服務	第五節 防止權力的濫用：自由裁量行為概念在公法領域的消失
第七節 它也保障了政府直接提供的公共服務	第六節 司法裁決對行政機構所具有的效力
第三章 制定法	第七章 責任
第一節 法律的性質；法律為什麼具有強制力；規範性法律的含義	第一節 主權與不負責任
第二節 建構性法律的含義	第二節 國家責任問題在當代的提出
第三節 法律與行政規章之間的區別	第三節 議會的行為
第四節 制定法與行政理論	第四節 立法方面的責任
第五節 學說與判例	第五節 司法責任
第四章 特殊法規	第六節 行政風險
第一節 地方法規	第七節 行政法令
第二節 地方權力部門的規章	第八節 公務員的個人責任
第三節 制定法與紀律性規章	第九節 公務行為與個人行為
第四節 志願組織的規則	結論

創作背景

狄驥所處身於其中的法蘭西第三共和國前半段（1871—1914年）是法國政治相對穩定、經濟高速增長的時期。儘管一方面為普法戰爭失利的陰影所籠罩，另一方面為布朗熱事件和德雷福斯事件所纏繞，但正如著名史家弗朗索瓦·福雷所言：“革命已成過去，新秩序已經形成”。新秩序當然也蘊含著新問題，其中最主要的就是“社會問題”。“社會問題”概念在1848年之後出現和流行於學術及公共政策話語中，它一方面表明經濟發展不能徹底解決貧困問題，另一方面也顯示出政治責任的有限性。

原本主要由教會承擔的濟貧功能隨著“世界的世俗化和祛魅化”需要尋找新的功能替代物。用一位十九世紀作者的話來說，社會問題的真正源頭是“天主教與革命之間的鬥爭”。

作品思想

一、主權理論及其衰落

狄驥認為，經歷了19世紀下半葉經濟迅猛發展的法國，在20世紀初正處於其國家史上的一個關鍵時期，以前曾經作為法國政治制度之基礎的觀念正在逐漸解體，而這些觀念中最為重要的一條，就是主權理論。

狄驥認為，主權的法律理論只能溯源到羅馬帝國開始的年代，主權為全體人民共同擁有，為了使某一個人能夠代表全體人民行使主權所包含的權力，羅馬人民通過“王權法”將主權委託給“元首”。這樣，皇帝的權力就基於一種雙重的權威：一方面是元老院和地方總督的權威;另一方面是源自平民憲法的護民官權威。皇帝從元老院或軍隊那裡獲得了“治權”，而人民則通過“王權法”把護民官的權力轉讓給了皇帝，這就是古羅馬的“治權”概念的形成過程。

在封建時代，這種“治理權”理論幾乎完全消失了。社會各階層通過一套有等級差異的契約來協調彼此之間的關係，因此，在這一時期的文本中，人們可以找到“協定”這個詞，卻找不到“治權”這個詞。但是，“治權”的概念卻沒有完全消失，在德國，為了皇帝的利益，這一概念得到保留；而法國也為了國王的利益而使這一概念存續下來。並且，在古羅馬“治權”概念的基礎上，主權被重構為一種為王權辯護的工具。皇室法律家們將國王的“治權”界定為一種絕對權，認為這是由國王所享有的一種類似於財產權的發布命令的權力。因此，在17、18世紀，主權意味著掌握在國王手中的一種命令權，主權是一種世襲權利，它與其他財產權的區別在於它的完整性和統一性，以至於它是絕對不可分割，也不能轉讓的。

在資產階級革命時期，主權理論又得到了進一步的發展。這是因為，資產階級學者們發現：只要在語詞上稍加變通，君主主權論就可以同啟蒙思想家們的思想相扣合，而他們所需要做的只是用國家來取代國王。國王的主權是惟一的和不可分割、不可轉讓和不因時效而消滅的；國家主權在這些方面也沒有什麼區別，在整個資產階級革命過程中，國家主權理論被資產階級思想家們倍加推祟，而國家主權的神秘性更是點燃了民眾的熱情和想像。

但是，想像和神話畢竟只能短暫地存在，一旦其作為一項行動原則和進步原則的創造性品質已經喪失，它就會非常明顯地違背現實。在20世紀初的法國，地方性分權的趨勢已經不可避免，而聯邦主義則在當時通行於美洲，這些現象的出現與那種關於統一和不可分割的、由國家單獨行使的主權權力的觀念形成了公開的衝突。雖然也有學者（拉邦德和耶利內克）試圖通過聲稱可能存在，而且也的確存在非主權國家來解決這個問題，但是無論怎樣，在主權觀念與實際生活的現實情況之間的確存在著無法消除的不可調和的矛盾。

如果說這一無法消除的自相矛盾還不是導致主權理論衰落的主要原因的話，主權理論無助於保護個人免受專制制度的侵害則無疑是摧毀主權觀念的有力武器。這是因為，一套法律制度只有達到了下面這種程度的要求，才是切實的—即創設並認可那些滿足一個既存社會中的人們在某個特定時刻的需要的規則。如果事實並非如此，那么這套法律制度就只是某個立法者或法學家人為建構出來的產物，因而也不具有效力或強制力。而事實上，主權觀念無論是在理論上，還是在實踐中都一直是某種絕對論的觀念，因此在這種情況下的國家權力的行使就體現為一種純粹的單方命令。這種以專制制度為基礎的國家權力的行使只會對公民的權利造成侵害，而無助於對公民權利加以保護，這種情況與當時民主法治理念的發展，以及人們要求政府提供各種各樣的公共服務的現狀無疑是相背離的，而由此導致主權理論的衰落也就順理成章了。

由此可見，隨著經濟和工業的發展，20世紀初的法國政府所體現出來的已經不只是命令，而介入到了那些非常重要的、提高著人們日常生活質量的公共服務之中。在傳統的主權理論無法解釋這一現象的時候，一種全新的理論基礎，正在從公共服務的概念中—而不是從主權理論中—誕生。

二、公共服務理論及其興起

狄驥認為，在當時的法國，公共服務的概念正在逐漸取代主權的概念而成為公法的基礎。而且，公共服務的概念並不能算是一種新生事物，一旦人們認識到統治者由於其所享有的權力而必須承擔相應的義務，並且認識到權力的行使必須與義務的履行相輔相成的時候.公共服務的概念就自然而然地形成了。

公共服務概念的形成過程是與主權觀念的衰落密切聯繫的。1912年7月10日，法國眾議院以339票對2l7票的表決結果通過了一項選舉法案，這項法案的第一條規定，眾議員應當通過被稱為“名單投票”的方式選出。這一規定不僅僅要求建立一種更完善的選舉制政體來消除腐敗的影響，更重要的是它意味著法國議會承認，多數人規則已經不再是現代民主制的基本原則，而與這一規則緊密聯繫的國家主權觀念已經不再是國家理論的基礎。

狄驥認為，要證明主權概念已經為公共服務的概念所取代，討論以下的幾個問題仍然是非常重要的：①誰是統治者；②他們所負有的義務的依據是什麼；③這種義務的目的是什麼。統治者就是那些手中實際掌握著強制權的人。那么，他們是基於什麼原因，又是怎樣掌握這一權力的呢？狄驥認為，掌權的事實是因國而異的歷史、經濟、社會等各方面力量的產物。但是所有這些公共服務的因素，無論它們的重要性如何，都不是極端要緊的，因為在當時政府控制的權力已經不再是一項權利，而純粹是一項採取行動的權力。也就是說，每一個時代的民眾都認識到，掌權者不能合法地要求服從，除非他們以履行某些職責作為回報，並且只能在他們履行這些職責的範圍內要求人們服從。因此，在對權力的掌握和履行某些職責的義務之間便出現了一種密切的聯繫，因為全世界範圍內的每一個統治者或者議會都不是為了其自身的利益，而是為了其臣民的利益來掌握權力。即使每一位政治家實際上是想從自己的職位上撈取最大的好處，他也必須不厭其煩地再三強調這一觀念，而這一點也為第三個問題提供了最好的答案。

既然公共服務的概念並不能算是一種新生事物，那么公共服務的性質和內涵到底是什麼呢？關於這個間題，狄驥認為是不可能獲得一個具有普遍意義的答案的。“公共服務的內容始終是多種多樣和處於流變狀態之中的，就連對這種流變的一般趨勢進行確定都並非易事。惟一能夠確定的是，隨著文明的發展，與公共需求相關的政府活動呈數量上升趨勢，而這樣所帶來的一個後果是公共服務的數量也在不斷增加，這是非常合乎邏輯的。事實上，文明本身完全是那些能夠在最短時間內得到滿足的各類需求不斷增長的產物。結果，政府干預便隨著文明的發展而很正常地變得更為正常了，這純粹是由於政府能夠一手將文明變成某種有價值的事物。由此可見，隨著經濟和工業的發展，政府所負擔的公共服務的義務只會越來越多，而這些公共服務也正是滿足人們的日常生活所必需的。因此，對一項公共服務可以給出如下定義：任何因其與社會團結的實現與促進不可分割.、而必須由政府來加以規範和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特徵。

在許多原有的，以及某些新出現的公共服務中，越來越多地採用了各種形式的分散化體制；在某些情形下，如果行政事務與地區有著緊密程度不等的依附關係，則採取的是地方分權的方式；在另一些情形下，又存在著某一類行政性的工會組織，由它們來對特定的公用事業領域進行指揮；在更為特殊的情形下，政府甚至將某項公用事業的運營委託給某一位在政府控制之下活動的個體公民。這些公共服務分散化的趨勢是與政府活動的產業化的不斷加深密切聯繫的，而這些公共服務分散化的趨勢也滿足了人們對於不同層次的公共服務的需求。“無論對國家的事務以何種方式來進行管理，其基本觀念都是明確的：政府必須履行某些確定的職能。結果，一項公共服務便成了關於某種嚴格的客觀秩序的制度，而這一制度是由一些平等地加諸於政府及其臣民之上的原則來進行調控的。應該說，現在對於這一觀點的接受是不存在很大困難的，但是身處於20世紀初的狄驥能夠如此敏銳和精確地把握公共服務的精髓，實在是難能可貴。

如上所述，公共服務的概念和制度保障了私人特許行業為滿足公共需求而提供的正常服務，同時，它也保障了由政府直接提供的公共服務，因為公民個人能夠運用法律手段來獲得救濟，以迫使政府在履行某項公共服務時遵循應有的行為規則。著名公法學家奧里烏的觀點為狄驥的這一結論提供了佐證：“公共服務被認為是與那些利用它們的公眾有關的，它們構成了公民現有的生活狀況。公眾並不是享受公共服務的債權人；他們所能夠做的就是從公共服務中獲益。個體的公民手中握有某種改善其生活狀況的現實手段。他們可以提起一項訴訟主張，並請求法國行政法院判定行政機關超越了自身許可權；但這種現實手段並沒有改變公民的生活狀況具有客觀性這一事實。

由此可見，公共服務的概念適應了20世紀初法國民眾對公共需求的滿足，保障了由私人特許行業和政府直接提供的公共服務，隨著主權理論的衰落，公共服務理論已經取代主權理論而成為了法國公法理論的基礎。而在法國行政法院為公民提供法律救濟的同時，制定法也為公民的合法權益提供了法律保障。

三、制定法及其司法審查

狄驥認為，在任何基於主權的公法體系之中，制定法都是對公法的最清晰的表述。他認為，根據盧梭的定義，制定法是公意的表達，所涉及的是一種一般性的問題，而且，由於它將“意志的普遍性同處理對象的普遍性”結合起來，所以它具有一種無限的命令權，永遠也不可能是不公正的，並且應當獲得一種無條件的、不受限制的服從。而正是基於這樣的認識，對制定法的盲目崇拜就應運而生了。

由此可見，在盧梭的理論中，制定法就是主權者發布的命令，而且作為主權者的命令，它不可能有失公正，也不會受到任何的保留或者限制。這一觀點自然完全符合專制主義制度的邏輯，但顯而易見的是，一旦主權理論不再是公法理論的基礎，這一觀點就是過時的了。而對制定法變化發展的研究，則可以從另外一個方面來說明公法的變遷。

狄驥認為，既然公共服務理論已經取代主權理論而成為了法國公法理論的基礎，那么制定法就不再是出於主權權力的表達而形成的命令，而純粹是那些制定它的人們—無論是處於領導地位的政治家，還是立法機關的成員—個人意志的表達。但是，這並不意味著制定法就此失去了其強制力；相反，為了確保制定法得到遵守，政府可以在必要時合法地運用其所實際掌握的強制權。之所以會出現這種看似矛盾的現象，狄驥認為是因為一種高於政府的客觀法確實存在著。這種客觀法，就是維持一個人類社會存在所必需的一種社會紀律，即某種對社會行為進行調整的規則。人們之所以服從這種規則，並不是因為其創設了某種更高的義務，而完全是因為他們是社會的成員，並且因此必須服從於社會紀律。因此，制定法之所以具有強制性，不是因為它是一種命令，而是因為它所闡明的是一種法律規則，而這種規則自身就是社會事實的表達。狄驥將這種制定法稱為“規範性制定法”。

但是，這種規範性制定法或者規範性法律與習慣是存在著明顯的區別的。它們最大的區別就在於制定法是社會需要在個人意識中精心設計的某種規則的表達，而習慣對於客觀法的表達程度卻是有缺陷的。當然，如果沒有成文的制定法，或者不存在得到明確確立的習慣，那么就不會存在對所謂的規範性法律的法律認可。但這並不等於說在這種法律規則中缺乏有關義務的規定，因為社會會為了確保它的實施而組織其有關的約束力。至於這種社會用以組織約束力的方法，狄驥將其稱作“建構性法律”。

因此，狄驥認為建構性法律就是那些組織公共服務的法律，它們組成了現代立法中一個更為重要的部分。他認為，不存在任何不對某種社會需求進行有組織的調控、並從中獲得強制力的制定法；而是存在著許多只能通過這種途徑來得到解釋的制定法。政府之所以要在公共服務的組織和運營過程中執行普遍性的規則（制定法），原因就在於這是個人所享有的用以對抗專斷行為的最確定的保障；正因為它建立在政府確保公共服務運營的職責的基礎之上，所以制定法才具有其強制力。

上述觀點在刑事與民事立法中也同樣適用。對於刑事立法而言，它只是組織了一種公共手段，對實施了它所預見的、將其定義為犯罪的行為的個人實施懲罰的過程。因此，刑罰的目的是為了維護國家和社會的公共安全。與刑事立法有所區別，民事立法突出體現為對某種公共需求的滿足。雖然當事人在民事法律關係中的活動較為自由，但是民事法律卻賦予了法官依據當事人之間的協定對私人關係作出裁決的權力。而這一權力則正體現了民法所提供的公共需求—對司法等公力救濟的需求。對國家和社會公共安全的維護和對公共需求的滿足，正體現了制定法是組織性法律的特徵。

除了制定法，當時的法國還存在著大量由政府制定的行政規章，著名公法學家奧里烏曾經指出制定法與行政規章的區別。他認為，制定法是對個人行動的充分自由所施加的普遍性限制，而行政規章則是目的在於組織和運營某種公共服務的普遍性規範。顯然，這一點正是狄驥所指出的制定法所要實現的目的，因此，狄驥認為制定法已經不再是必須與主權相聯繫的了。

在此基礎上，狄驥認為應該賦予法院對不符合憲法的制定法予以撤銷的權力。應該說，狄驥的這一觀點在當時的法國絕對是具有革命性意義的。因為當時的法國法學理論界和實務界都贊同這樣一種觀點，即任何法院均不得裁量一部制定法的合憲性、或者是以此為由拒絕對其進行適用。顯然，這一觀點背後的理論支持就是主權理論，它認為一部制定法就是某種國家意志的表達，而由法院來對國家意志進行裁判是不可想像的。而狄驥既然已經對主權理論進行了批駁，當然也就不會盲目贊同這一觀點了，他的論據包括以下兩個方面：

首先，在實行三權分立的美國，司法審查制度已經隨著“馬伯里訴麥迪遜案”而逐步建立起來。司法審查制度的理論依據就是三權分立理論，即因為司法權與行政權、立法權處於平等的地位，因此就不能迫使法院適用其認為違憲的制定法。如果取消法院對制定法實施司法審查的權力，那么就使法院的地位低於立法者的地位，從而違背了分權原則。因此，狄驥認為法國的法院之所以不能行使司法審查權的真正原因，就是作為國家主權意志之體現的制定法，必須不受限制，並且不加保留地得到施行。

其次，狄驥認為，從當時法國法學理論和判例法的發展變化來看，承認司法審查必要性的傾向越來越明顯。法國行政法院在1909年8月7日所作出的一項裁決中，拒絕撤銷一項以參加罷工為由而解僱大量郵政職員的政令，雖然這項政令明顯違反了1905年4月22日所頒布的財政法案的第65條。依據該條的規定，任何公務員都不得在未被事先告知解僱事由—至少是其即將被解僱的事實—的情況下受到解僱。奧里烏就明確指出，那些支持法院所作出的這一裁決的人們不能證明法國行政法院自身所作出的解釋是正當的。如果1905年財政法案的第65條甚至可以適用於某個由於罷工而牽連到某些公務員遭到解僱的條件，那么這條規定就是違憲的，依據是它與國家存在的基本條件相衝突，因為行政事務的正常進行正是國家存在的目的或理由。當法國行政法院基於以上根據而支持了這條關於解僱的政令時，它只是在拒絕適用一部違憲的制定法。

因此，狄驥認為，在法國實現從對行政規章合法性的審查到對制定法合憲性的審查的轉變，在不久的將來會成為事實。應該說，狄驥敢於挑戰權威，以高瞻遠矚的眼光洞察到法律的發展趨勢，是非常了不起的。

四、特殊法規

狄驥認為，在現代國家中，除了全國性的法律以外還有地方法規和團體法規，公民承認這些法規，而法院也實施著這些法規這些法律文本的出現本身也構成了對主權理論的否定。

法國1791年憲法明確宣稱，聯邦制與主權統一的原則相悖，因此主權理論顯然不能允許一種聯邦制的主權組織形式。然而，法律地方化的趨勢不僅出現在聯邦制國家中，而且也出現在了法國這樣的單一制國家中。法國1962年2月15日頒布的一部法律，規定市議會可以參與治安條例的制定；而法國行政法院1902年6月7日的判決，又支持了內日市市長針對阿利埃省省長提出的訴訟請求，後者頒布了一項對該市一度假勝地的俱樂部進行管理的規章，而這一規章與該市市長先前頒布的規章相矛盾。狄驥認為，這一判例中所包含的法理表明：市政規章是一種真正意義上的社團法，因為承擔這些規章所引發的責任是作為一個社區的市鎮。而這些地方法規的出現也得到了法國行政法院判決的支持。

除了地方法規，在當時的法國還出現了具有類似的有限性的地方公共行政部門頒布的規章。這些地方公共行政部門是權力分散化（或非集權化）的產物，而行政權的分散化正是當時法國的時代特徵之一。在法國，公共事業部門是職能分散化的一個明顯例子，這些部門是擁有獨立預算和進行獨立管理的公共服務部門。而與每一個公共服務部門所呈現出來的行政自治趨勢相併行的，是賦予公務員以特殊地位的趨勢。狄驥認為，這種地位與兩個彼此緊密相關的目的相聯繫，第一個目的在於保護行政人員免受專斷的衝擊，在確保其職位的穩固和正常的職位提升的同時，確保公務員能夠從一種不斷改進的視角出發來熱愛他的工作。第二個目的則更為重要，即法律不會傾向於保護公務員的個人利益，而是傾向於保護他所從事的公共服務事業的利益。因此，調整某項具有自治性的公共服務的規章，無論是從其目的，還是從其來源方面，都有別於全國性的法律。

狄驥認為，隨著公共服務逐步走向自治以及各種社團的出現，對社團的章程以及社團內部的紀律性規章的研究也就十分重要了。他認為，在組建一個社團的過程中，是不存在任何契約的，因為一個社團的章程並不創設一種法律狀態，而是持續地對該團體的管理活動進行規範，而社團的規則之所以可以稱為真正的法律，還因為它們確立了該社團的目標；並且這些規則通過確立社團的目標，還確定了其在法律上的權利能力。同時，社團具有某種只能由機構來行使的法律權利能力，這些機構是依照那些同時也規定了它們的許可權的規則來組成的。此時，一種真正的組織法的強制力在這裡又顯現了出來。因此，如果我們不把立法機關看成是一個社團，而看成是一個以立法作為其功能的公共服務機關，那么它的各項規則也就會成為它的組織法；並且，作為一個自治的組織，它就會像那些公共服務部門一樣，擁有自己的特別法律。由此可見，“我們的法律已經不再建立於一個統一和不可分割的主權的觀念基礎之上，它是一個滿足公共需求，並確保現代的團體生活能夠協調進行的政府的法律。

狄驥認為，能夠徹底地暴露出主權理論的陳舊的現象，無疑就是法定契約或者法定協定的出現。這是因為，如果法律被定義為主權權力所發布的命令，那么它就不可能同時也作為一項協定，因為協定是當事人雙方相互妥協的產物。而法定契約主要有兩種：一是集體契約，二是私人手中的特許權。集體契約最突出的表現形式是在社會化大生產中所出現的集體勞動協定，它介入到用人單位與僱工之間，來決定在該企業中應當如何簽定私人契約的各項條件。因此可以說，集體勞動協定是一種還處於形成過程中的法律制度，它作為某項被組織起來的職業的法律來對勞資雙方的關係進行規範。在另外一種情況下，某公共權力機構會將某些事務委託給一個私人承包者來處理，而這個私人手中的特許權是包括在一份被稱為“特許狀”的書面檔案之中的。由於有關私人特許權的協定條款涉及各個服務的內容，因此狄驥認為，與其說這些條款具有契約的性質，倒不如說它們更具有立法的性質。因為如果該項公共服務是由國家直接來進行管理的，那么有關事項則既可以由制定法，也可以由行政規章來作出規定，因此任何人也不能否認這些條款所具有的內在的制定法的特徵。由此可見，制定法顯然已經不再被視為國家發布的主權者的命令了，它的強制力來自於這樣一個事實：它必須為公共利益服務。

既然法定契約具有內在的制定法的特徵，那么就應該有保障法定契約之履行的強制力的存在。法國行政法院通過一系列的條例扮演了保障法定契約之履行的角色。在1947年12月6日的大鐵路公司案中，行政法院裁定1901年3月1日的政府條例並不是“越權行為”，儘管與1846年12月15日的條例相比，它增加了大鐵路公司的經營成本，行政法院在1910年2月4日的一個案件中也作出了類似的裁決，在該案中，塞納省的省長要求城市鐵路的特許經營公司向旅客提供高標準的安全保障，這一標準超過了特許狀中的要求。同樣，在1910年3月11日的一項裁決中，法院也支持了羅納河口省省長增加對馬賽市的有軌電車特許經營公司增加收費的規定，當政府通過其單方的決定而修改了獲得特許的私營公司承攬公共事業的條件，使這種條件變得更加苛刻的時候，私營公司是否有權要求賠償呢？在上述案例中，法國行政法院給予了肯定的回答，而法國1908年的法律也承認了私營公司的這一權利。

由此可見，這些規制著公共事業之運行的特許狀條款顯然可以被看作是一種明確的制定法，雖然它們的產生有賴於政府與私營公司之間的協定。它們是法律性的約定；它們的存在表明帝制主義的國家理論已經過時。

五、行政行為

狄驥認為，在政府的公務活動領域，也存在著與制定法相類似的演進過程。制定法過去被看成是來自於主權意志的一般性命令；而現在它已經被視為一種為了滿足公共需求而制定的規則。行政行為過去由於來源於行政機構的公務人員而被披上主權的外衣；而現在它已經開始被視為一種個人行為，它的公權性質僅來自於它所為之服務的目的。

學者們對行政行為演進過程的貢獻，是從對主權行為和非主權行為進行區分開始的。拉菲利埃的《司法管轄權與訴訟》一書把行政行為區分為主權行為和非主權行為；並且認為只有前者才在專門的行政法院的管轄權範圍之內。這類案件形成了所謂的“自然行政訴訟” 。另一方面，非主權性的行政行為則屬於普通法院的管轄範圍。只有當有關的制定法明文規定它們應當由行政法院來加以審理的時候，行政法院才能插手這些案件。這類案件構成了所謂的“法定行政訴訟”。

然而，狄驥認為，僅僅區分出兩種行政行為是遠遠不夠的；在作出這種區分之後，就有必要界定每一種行為的性質以及將其區分出來所根據的標準。他認為，拉菲利埃僅僅就這種區分給出了一般性的說明，而貝泰勒米則提出了一種區分這兩種行政行為的實用標準：“非主權行為就是任何人都可以做的管理一項特別資金的行為，因為這種行為中並沒有主權的存在。但是，即使是根據貝泰勒米所給出的精確表達，這種區分仍然是比較含混的，因為沒有任何一種行政職能在任何時候可以被看成是由私人來履行的。有趣的是，貝泰勒米始終堅持這種看似不可能維持下去的區分，他認為行政干預必然是始終與私人行為相區別的，行政行為的目的完全是為了回應公共需求。應該說，貝泰勒米能夠認識到這一點並始終加以堅待，的確是難能可貴。

狄驥認為，在有的情況下，行政行為會產生一種主觀法律狀態，即政府或者個體公民承擔著某種確定的義務。同時，就會存在某種出自於一位管理公共服務的行政官員的意志表達，這種意志表達以提供公共服務為目的。而受到這種目的的限制，法律就將政府官員的許可權限制在一個確定的領域之中，任何超出其許可權的行為都構成了“越權行為”。由此，狄驥正式提出了其著名的“越權行為”的概念。

其次，狄驥認為任何法律行為（特別是那些帶有法律性的行政行為）的第二個要素，就是它所預期實現的目標。因此，一項行政行為如果要獲得合法性，關鍵在於這項行為應該具有某個與這個國家的客觀法相符合的、具有社會價值的目標，並且這一目標只能與公共服務相關。正如前文所述，許多行政行為是單方作出的，也有許多是契約性的，但是不管怎樣，任何行政行為都具有一個共同的特徵：每一起行政案件都會產生的間題，就是探知該項行為是否具有一項預期的公共需求，以及是否符合為了使滿足這一需求的服務得以正常運營所需遵循的組織法。而這一特徵，也對那種認為行政機關不能受到其單方行為的約束的傳統理論進行了批駁，體現了公法理論的發展變化。

談到國家契約的問題，就不得不提到關於國家作為某個財政上的人格主體的理論。這種理論主張，國家具有雙重人格，一個是主權性的，另一個是財政性的。在這種觀念中，惟獨作為財政人格的國家才可以成為契約的一方當事人，因為這一人格是非主權性的，所以它具有某個個體公民的性質。這種關於國家的雙重人格的理論一直遭到法國和德國公法學家的批判，狄驥一也對這一觀點持否定態度。他認為，沒有人敢於否認國家是受到契約的約束的，而這種觀點上的一致就是對主權觀念正處於消亡過程中的證明。任何國家機構，甚至是立法機關，均不得推翻它自己所訂立的契約。一項使國家的契約義務得以據之解除或者變更的行為都將是“越權行為”；並且，法院將在該項行為仿佛從來不曾實施的意義上，來對國家進行譴責。

談到行政機構與法院的關係的間題，狄驥認為從行政法的角度看，結果是非常清楚的。行政案件涉及到與政府運作有關的任何問題。每一個這種類型的案件都屬於行政法院的管轄範圍，而其中涉及的行為的性質則是次要的問題。因此，關於管轄權的每一個問題都歸結為這樣一個問題：在一項行為與政府事務有關的情況下，該項行為是否涉及到行政機構？如果涉及到了，那么管轄權就歸屬於行政法院，如果沒有涉及到，那么就應當由普通法院來行使管轄權。之所以由行政法院來管轄行政案件，其理由十分簡單：這起案件與某項公共服務的履行有關，而無論是從理論上說，還是從實踐來看，由行政法院來對某項公共服務涉及到的過錯行為進行審查都顯得更為適當。

在對法國公法理論與實踐進行研究的同時，狄驥已經清醒地認識到，同樣的演進過程也發生在當時的其他國家，例如德國、英國和美國。在與其他國家進行了一番比較之後，狄驥認為同其他國家相比，法國在私法領域中也像公法領域裡一樣走在了變革的前列，其主要原因就在於法國民法典的古老性。而在公法領域中，變革的原因則是兩方面的。首先，法國沒有任何一部具有公法性質的法典。其次，法國行政法院—它在產生和程式方面都可以說是一個行政法院，並且是獨立的和公正的—就如同一個普通的法院一樣。這兩個因素融合起來，便創設了一個為個體公民提供充分保護的法律機構。因此，在法國研究公法變遷的過程，是必要和具有十分重要的意義的。

六、行政訴訟

狄驥認為，主權國家理論與私法領域內的個人主義原則是一致的。這種理論將國家視為主權的所有者，這種所有權不僅在法律中得到明確的表述，而且在行政行為中得到表達。國家不能幹涉個人所享有的自由權或者財產權，或者至少應當把這種干涉限制在一個確定的限度之內，並且為這種於涉設定明確的條件。因此，在這樣一種制度框架下，每一個行政案件都涉及了這樣一個問題：國家的活動是否侵犯了個人的主觀權利，是否超越了法律的限度。由此可見，對於政府而言，行政法絕對是主觀性的，因為它提出了主權的限度問題。

狄驥認為，在各種看似千差萬別的行政案件的裁決之中，可以區分出兩種類型：在第一種情況下，行政法院宣布行政行為無效，或者拒絕宣布行政行為無效；在第二種情況下，宣布行政行為無效的裁決之中還伴隨有對公民個人或政府的處罰。而這一區分，用專業術語來說，就是涉及懲罰的案件與僅僅宣布越權行為無效的裁決之間的區分。在這些術語背後體現著成文法賦予行政法院的權威。由此，就涉及到了狄驥所提出的另一個現代行政法中的基本概念—“越權行為之訴”。

關於“越權行為之訴”，狄驥首先提到了拉菲利埃的理論，認為他的著作是公法研究史上的一個里程碑。他區分了簡單宣布無效的案件和涉及完全司法管轄權的案件：他首先論證了法院單純宣布無效或拒絕宣布無效的裁決；其次，他指出法院可以審查所有涉及事實和法律的間題。宣布無效的一個典型例子就是涉及到“越權行為”訴訟請求的案件，有四種事由可以為這種訴訟請求提供依據：存在對一項授權行為之許可權的違反，對正式法規的違背、濫用權力或者違反基本法律。但是，這些理論在現實中無法得到解釋，因為這些歷來並沒有說明為什麼要區分單純宣布無效和完全司法管轄權，以及這種區分的依據何在。因此，在這樣一種情況下，拉菲利埃的理論失去了它的作用，而必須用現代法中的概念來取代它。這種概念就是公共服務的社會功能概念或者是公共服務的法律狀態的概念。狄驥認為，行政法院的那些值得稱道的判例不過是把這些現代公法中的新概念付諸實施的一種實踐而已。

一個行政案件產生出這樣一個問題：是否存在一種主觀性的法律狀態，其範圍和限度如何？這一問題的產生是由於當一項行政行為履行完畢之後，就必須了解它是否創造出了一種新的法律狀態，或者它是否改變或破壞了一種既存的法律狀態。狄驥認為，隨著客觀性公法概念的興起，單純的行政行為並不會直接創造出一種個人性的法律狀態。有些行政行為會導致單純的客觀性法律問題，而另一些行為則會引出行政官員的資格或能力問題，一個最明顯的例子就是公務員的任命，這一行政行為事實上不會產生任何法律效果，而只是創設了一個條件，而這個條件可能會產生出我們稱之為公務員身份的法律狀態。因此，狄驥認為這種在“越權行為之訴”中體現得非常明顯的客觀性行政訴訟概念是法國行政法院通過其判例而作出的偉大發明。如今，它已經成為公法領域內的主導性概念。

狄驥認為，“越權行為之訴”作為一種一般性的綜合，主導著整個行政法。一種客觀的行為，不論它是由共和國總統作出的，還是來自於最下層的行政官員，都可能被公民作為“越權行為”而起訴，而行政法院由此將對它的合法性進行審查。在這種訴訟中，個入不必援引自己的任何個人權利，因為權力的濫用當然必須得到禁止。但是，越權訴訟可以針對任何政府機構或者其中的任何官員個人而提出，但議會兩院、法院和其他司法機構除外。把司法機構的行為排除在外的理由是顯而易見的，其理論基礎就是司法與行政相互獨立的憲法原則。而議會或者其中一個部分的決議為什麼也是例外呢？狄驥認為，這種例外是一種階段性的現象，在將來的某一天會被取消。它的基礎是一種至今仍然得到保留的觀念，那就是：議會及其兩院直接表達著國家的主權意志。而由於通過司法行動來控制制定法的可能性正在逐漸獲得承認，高等法院總有一夭會取得對議會某院或其中某一辦事機構所頒布的決議的審查權。

不過，迄今為止仍然有兩類政府行為不受法院的審查和控制。第一類是涉及政府與議會兩院之間的憲法關係的行為，這類行為不受法院的控制的原因非常簡單：在作出這些行為的時候，政府直接處於議會的監督和控制之下，而如果把它們提交給法院去審查，就等於是使議會的行為受行政法院的指導，這在當時的法國的憲政結構之下是不可能得到允許的。第二類不受法院制約的行政行為就是政府的外交行為。應該說這裡面的道理也是非常清楚的，因為外交行為直接關係到國家和民族的安全，因此公民個人不能把這種行為帶入到訴訟糾紛之中，法院對行政行為的制約顯然也不能延伸到一國的對外事務之上。

狄驥認為，除了上述兩項例外情況以外，總統的所有行為都可以受到“越權行為”的指控。這是公法發展史上的一次巨大進步，其重要意義現在是無法估量的，這一進步首先表現為對法國人所稱的“政府行為”或“政治行為”概念的否定。這些名詞所指的是這樣一類行為：就其內在性質或其來源來講，它

們本應當是開放於“越權行為之訴”的；但是，由於它們所為之服務的政治目的，它們被宣布凌駕於法律之上。由於這一概念與帝制主義的理論密切聯繫，因此隨著帝制主義的理論的日趨衰落，這一概念也逐漸消亡了。值得注意的是，“越權行為之訴”的基礎不是與國家主權相對立的個人主觀權利，它的基礎是對一種客觀法，也就是公共服務法的維護。從這個意義上講，每一位公民都是政府的代理人，他們都可以幫助維護法律，要求法院撤銷不合法的行政行為。當然，公民尋求法院對行政行為的干預完全是出於為自己的利益考慮;但是，法律並不是靠這種利益來維護的，對法律起到保護作用的是公共服務的觀念，即實現國家權力的良性運作、保障對法律的尊重的觀念。無疑，這樣一種制度完全是以社會為本位的，它表明了傳統觀念所發生的巨大變化。

除此以外，狄驥認為，現代公法的演進還導致了白由裁量行為概念在公法領域的消失。這是因為，不論一個行政機構享有多么廣泛的權力，普通公民總是有權去探詢它的動機。行政法院也可以採取措施來審查和判斷某一行政行為的動機，一旦發現這一動機與法律的要求不符，它就可以宣布這一行為無效。因此，動機問題的提出使每一位政府官員的每一項行為都處於法院的制約之下。此時，又涉及到了另外一個相關概念—“權力濫用”。從本質上說，“權力濫用”就是“越權行為”。它是指國家公務員超越了授權性法律為他的權力所設定的限度；或者是他抱著某種目的實施了某種行為，而這種目的是法律不允許他去追求的。因此，“權力濫用”是一個非常貼切的術語，因為它非常清楚地表明了這類行為的違法性。

但是，狄驥認為，這一公法的演進過程仍然沒有完成，要使法院對行政機構的制約進一步完善化，就要讓行政機構必須服從法院的裁決。在多數情況下，行政機關都會自覺服從行政法院的裁決，但是不可否認，行政機關在有的時候也會對法院的裁決進行抵制。這也許是非常自然的，因為每一種新的社會力量都必須對抗當前現實中的保守主義而除此之外，公務員個人責任制的缺乏也使得法院的裁決喪失了執行力。因此，狄驥認為，一名對法院的裁決進行頑抗的行政官員所應承擔的責任應該在不久的將來得到確立。只有要求對抗法院判決的行政官員承擔相應的個人責任，他才不會漠視法院的行政裁決；而法國行政法院對任何漠視它就行政裁定的撤銷或者處罰所作出的裁決的公務員，應該都可以進行處罰。

七、責任

國家應當對以它的名義所為的事情負責嗎？儘管現在人們可能會認為這個問題非常幼稚，但是在當時的法國，僅僅是這個問題的提出就足以引起一場軒然大波，因為當時的《人權宣言》、憲法和制定法中都沒有任何條文提到國家的一般性責任。因此，追溯一下國家責任的演進過程就顯得很有必要。

有關公務員的責任的法律條文是非常多的，例如1789年的《人權宣言》中就有相關的規定：“社會有權要求每一位公務員承擔公共行政管理的責任。”而法國1791年憲法第三章的序言中，也有著這樣的規定：“行政權授予國王，在他的領導之下，由各部部長和其他負有責任的公務員來具體執行行政職能。”但是，自從1789年以來，沒有法律文本提到、甚至暗示到國家的總體責任。這不是因為沒有人想到要求國家承擔責任，而是因為立法者們認為“國家不負責任、也不可能負責”是一條不證自明的規則。如果在堅持主權理論的情況下，這種觀點在邏輯上是能夠成立的，因為顯然主權與責任是相互排斥的概念。正如在絕對君主制的國家中國王不會犯錯一樣，被組織為主權國家的民主國家也不會犯錯，因此也不必承擔責任。

因此，如果承認國家在某些情況下需要承擔責任，也就必須承認它有時不是主權者；但是，如果承認國家在有些場合不是主權者，實際上就等於說它從來就不是主權者，如果把國家構想為一個具有自由的、明確的意志的人格主體，它可能由於違反某一法律規則而犯錯。並因此應當對自己所犯過錯承擔責任。在此基礎之上產生了一種理論，這種理論主張國家是一個人格主體，而官員們則是它的器官；官員們不具備區別於國家的獨立人格，正像人的器官不具備區別於個人的獨立人格一樣。當他們犯錯的時候，這種錯誤應當歸咎於國家並且由國家對此負責。這種過錯責任的概念在討論個人與個人之間的關係時是很有必要的，但是一旦涉及到社團乃至於國家行為，情況就並非如此了。這是因為，儘管社團行為也是由個人意志來行使的，但是它所追求的目的卻是集體性的。如果這個集體的某個代理人犯下了一種過錯，則不應該把責任歸咎於他個人，因為他是在為集體的目的而行動時才犯下了過錯。

因此，當一項集體活動—也就是一種具有集體性目的的行動—對一個群體或一個個人造成損害的時候，它就會影響到集體的利益。而國家行為發源於個人的意志，但是，就其目的而言，它完全是一種集體性的行動。它是一種組織和管理公共服務的集體行動。如果這種組織和管理公共服務的活動對個人或者國家之中的其他集體造成了損害，國家就應該動用公共服務的基金來修復這種損害，只要在它的行為和損害之間存在因果關係。如果這種服務是由中央直接控制的，賠償的任務就落到了國庫資金上面。顯然，這一觀念暗示著對主權概念的否定，也為整個與國家責任有關的法律體系打下了基礎。

在具體討論國家責任的時候，首先值得討論的就是國家對議會的行為是否應該承擔責任。受到傳統的主權觀念的影響，議員們喜歡把自己裝扮成國家主權意志的代言人。如果議會被賦予了一種不必承擔任何責任的主權，那么，不論它頒布的是一種非常個別化的命令，還是一種實質意義上的一般性規則，它都可以不負擔任何責任。這種情況已經一去不復返了；現在，當議會通過了一部制定法，它是否需要對這樣一部法律承擔責任的問題，在法國和其他一些國家引起了激烈的討論。在討論的過程中，立法機構對自身主權的信仰受到了嚴重的動搖，而這一事實顯然具有十分重要的意義。狄驥認為，當一部法律不是為了組織危害社會的產品的產生、而是出於對某一產業進行公共組織的目的而禁止某種生產的時候，它就應當為那些受到特別損害的人提供補償。在這種情況下，就可以正確地宣稱某些人承擔了過重的負擔，因此應當從國家財政中得到補償。立法者在以公共企業來替代私人企業的過程中並沒有犯下什麼過錯，但是，只要這一私人企業沒有給社會造成過損害，它就不應當在這一過程中蒙受損失。

相對於議會的責任而言，公法對司法責任的確認過程取得的進展就更小了。有學者認為，這種現象產生的主要原因在於，司法官員比其他許多人都更能明確和直接地表達國家的主權意志。但是，從實質意義上說，司法官員與行政官員一樣也是一些實施行為的官員；如果我們不加保留地確認國家應對那些由行政官員所實施的行為承擔責任，那么它對於司法官員的行為也必然要承擔責任。因此，之所以兩種行為所承擔的責任不一致，原因在於司法機構除了享有審判權以外，它也可以對任何並不涉及行政法，而是直接關係到自由或財產的案件作出裁判。包括羈押、沒收、徵用、保釋以及發布禁令等非審判行為都是在它的職權範圍之內的。而要確認司法機構的責任，就首先要對它的審判權和非審判權作出區分。而人們對司法機構可能承擔的責任持消極態度的原因就在於，把審判行為和非審判行為兩種完全不同類型的行為進行了不正確的同化。因此，“我們只能認為，最終現實情況將比傳統更加有力地證明，一個司法官員所處的狀況將完全具有非審判權的性質，即與一名行政官員所處的狀況相同。

在行政行為的領域，涉及國家責任的法律制度獲得了最充分的發展，而這一發展過程也在主權概念的消亡過程中得到了充分的解釋。不論履行公共服務的過程中是否存在過錯，都可能涉及到政府責任的問題。儘管過錯的觀念仍然可以在法案報告中找到，但是這種過錯已經不是適用於所有的行政案件的條件了。當公務員在合法履行自己職務的過程中給一個人或一個團體造成損失時，國家應當承擔責任。行政風險導致了行政責任。然而，發布行政法令的行為還沒有被列入國家承擔責任的範疇。雖然在公共服務的觀念下，以發布規章或者正式制定法的方式來變更那些與公用事業相關的規則，既是國家所享有的權力，也是國家所擔負的職責。但是，它必須在一個特定的範圍內，就所有那些因這種變更所造成的損害進行賠償。而在規章不合法的情況下，有關的當事人甚至可以直接以這項行為構成“越權行為”為由請求法院宣告其無效。

因此，可能出現的情況是：那些仍然存在的，對於國家一般責任的各種限制將會很快消失。儘管在有關的外交行為中，行政法院通過套用主權概念而規避了責任的概念，使得主權概念在國家的對外政策領域內仍然發揮著作用；但是，即使是在這個領域中，它也注定會消失。

在國家責任已經大幅度擴大的同時，公務員的個人責任也在發生著變化。國家責任被視為一種純客觀的危險責任，而公務員的個人責任則恰好與此相反，被視為一種主觀的過錯責任。在這裡，公務員是作為他們本人來行動的，而不是作為某種擬制人格的代理人或機構。因此，在法院的一些裁決中，是依照過錯的程度來確定公務員行為的性質的，如果行政官員犯下了一個重大的錯誤，那么這項行為就是個人行為。這一標準顯然是存在問題的。因為可能在公務員犯下了不可原諒的錯誤的情況下，他的行為也仍然是公務性的，只要該項行為是其職位所固有的；而也有可能在過錯很輕微的情況下，其行為也仍然是個人性的，只要該項行為並非是其職位所固有的。因此應該根據其行為與其職務的聯繫程度來判斷公務員行為的公務性。而一旦產生了公務員的個人責任，就不存在任何與之平行的、可歸於國家的責任。這是因為，在談到國家責任時，我們只是在意指某種向公民提供的、對抗國家行為所帶來的不利後果的保障。顯然，公共財政是不可能為那些與國家職能無關的過錯行為支付賠償金的。

作品影響

《公法的變遷》是一部研究和論述法國行政法的現代化歷程的重要著作。該書的用語簡潔而精闢，以主權理論的消亡和公共服務理論的興起為主線，從制定法、特殊法規、行政行為、行政訴訟以及責任等兒個方面進行論述，並對現代行政法中的一些基本概念和重要原則，例如“公共服務”、“越權行為之訴”、“國家責任”等進行了闡述。而且，狄驥認為，法國行政法的演進過程非但沒有，而且永遠也不會結束。“社會演進所具有的複雜性是無窮無盡的，而它的期限也是無從確定的；法律只是社會演進的保障體系，我們自己的這一套現實主義的、社會性的以及客觀性的法律體系只是歷史長河中的一朵浪花；在它尚未最終形成之際，未來的敏銳的觀察者們就將看到它正在邁向一種人們所未能構想到的更新的模式。”作者對法國行政法的發展趨勢的把握能力，以及其深厚的學術功底由此可見一斑。

作者簡介

萊昂·狄驥，法國近代法學家，“社會連帶主義法學”奠基人，公法理論中“波爾多學派”主要代表人物。其法學思想對政治理論也產生了深刻影響，並成為政治多元主義思潮的重要代表。主要著作有：《憲法學教程》、《私法的變遷》、《公法的變遷》、《客觀法學說》等。