根據全國人大常委會2014年監督工作計畫，全國人大常委會組織開展了大氣污染防治法實施情況的監督檢查。張德江委員長對這次檢查工作作出重要批示：“大氣環境保護事關人民民眾根本利益，事關經濟社會持續健康發展。要通過執法檢查，督促落實大氣污染防治法，進一步加強大氣污染防治工作力度，在全社會形成‘同呼吸、共奮鬥’的責任和意識，為改善空氣環境質量，保障人民民眾身體健康做出貢獻！”。
基本介紹
- 中文名：全國人大常委會執法檢查組關於檢查大氣污染防治法實施情況的報告
- 根據：2014年監督工作計畫
- 口號：保障人民民眾身體健康
- 相關地區：京津冀及周邊、長三角、珠三角
- 發布時間：2014年10月29日
內容,報告,
內容
全國人民代表大會常務委員會：
根據全國人大常委會2014年監督工作計畫，全國人大常委會組織開展了大氣污染防治法實施情況的監督檢查。張德江委員長對這次檢查工作作出重要批示：“大氣環境保護事關人民民眾根本利益，事關經濟社會持續健康發展。要通過執法檢查，督促落實大氣污染防治法，進一步加強大氣污染防治工作力度，在全社會形成‘同呼吸、共奮鬥’的責任和意識，為改善空氣環境質量，保障人民民眾身體健康做出貢獻！”。按照批示精神，今年5月至9月，由陳昌智、艾力更·依明巴海副委員長和我帶隊，全國人大環資委組成人員和全國人大代表共41人組成5個檢查組分赴10省（市）進行了檢查。這次檢查的重點是，各地各部門在落實大氣污染防治法主要法律制度、依法加強大氣污染防治監管、推動大氣污染綜合治理、改善大氣環境質量等方面採取的措施和存在的主要問題，以及對修改完善大氣污染防治法的意見和建議。
這次檢查，一是突出重點區域。檢查組檢查了京津冀及周邊、長三角、珠三角等大氣污染防治重點區域，同時還委託其他省（區、市）人大常委會對本行政區域的大氣污染防治情況進行檢查。二是廣泛聽取各方面意見建議。檢查組兩次召開全體會議，聽取了環境保護部、發展改革委、工業和信息化部等13個部門的匯報和意見。檢查期間共召開19次座談會，充分聽取地方政府、各級人大代表、專家學者、基層環保執法人員和企業負責人的意見和建議。三是堅持問題導向，緊緊抓住影響大氣環境質量的突出問題，通過檢查推動大氣污染防治工作深入開展。四是與立法工作相結合，徵求各方面對大氣污染防治法修改的意見和建議，為修改法律打好基礎。
現將主要情況報告如下：
報告
一、貫徹實施法律的主要做法和成效
國務院及其有關部門高度重視大氣污染防治工作，積極貫徹實施大氣污染防治法，將防治大氣污染作為改善民生的當務之急，作為轉方式、調結構的關鍵舉措和推動生態文明建設的重大任務，出重拳強化污染防治，制定實施了《大氣污染防治行動計畫》，依法推動工作深入開展。2014年上半年，74個重點城市細顆粒物（PM2.5）濃度同比下降7.9%，可吸入顆粒物（PM10）濃度下降6.5%，達標天數比例提高1.6個百分點。
（一）大氣污染防治主要法律制度逐步落實
主要污染物排放總量控制制度的實施取得初步進展。根據法律有關規定，國家已將二氧化硫和氮氧化物作為“十二五”經濟社會發展的約束性指標，主要污染物減排工作持續推進。各地積極推動排污收費制度的實施，不斷提高主要污染物排放收費標準，北京、天津等地提高了5—15倍。大氣污染防治標準不斷完善，國務院有關部門發布了新的環境空氣品質標準，將細顆粒物、臭氧和一氧化碳濃度限值納入指標體系，制定了200多項涉氣環境標準、技術政策和規範等，不斷提高火電等重點行業排放要求，對重點區域實施特別排放限值，部分地區進一步嚴格了地方排放標準。大氣污染監測體系不斷健全，國務院及其有關部門制定了統一的監測方法，建立了重點城市空氣品質日報制度，全國空氣環境質量監測網路逐步建立。各地不斷推進環境影響評價、限期治理等法律制度的實施，對防治大氣污染髮揮了重要作用。
（二）大氣污染防治配套法規政策不斷健全
一是配套法規、規章和司法解釋逐步完善。國務院制定了《排污費徵收使用管理條例》、《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》等配套法規。“兩高”公布了關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的司法解釋。北京、陝西、上海等地修改了大氣污染防治條例。二是健全相關政策措施。國務院有關部門相繼出台了防治燃煤污染、推行清潔生產、加強建築節能改造、實施環境信息公開等政策措施，制定和完善了重點行業差別化電價、燃煤發電機組環保電價和油品質量升級價格政策。中央財政設立了大氣污染防治“以獎代補”專項資金。各地都制定了《大氣污染防治行動計畫》實施方案，明確目標任務，細化政策措施，引導和激勵企業治污減排，有力地促進了法律的貫徹實施。
（三）重點領域大氣污染防治工作力度不斷加大
一是加大產業結構調整力度。各地各部門高度重視，綜合運用多種手段，嚴控高污染、高耗能行業新增產能，加快淘汰落後產能，積極化解過剩產能。河北省從去年11月到今年上半年共壓減鋼鐵產能近2000萬噸、水泥產能近3000萬噸。同時，各地大力發展節能環保等戰略性新興產業和生產性服務業，推動了產業轉型升級。二是強化工業污染防治。全國火電等重點行業污染治理水平逐步提升。到2014年上半年，燃煤電廠脫硫、脫硝機組占總裝機比例已分別達到93%和63%，浙江省燃煤熱電機組總容量的97%已建了脫硫設施，江蘇省大型火電機組脫硝設施建成率達94%。三是注重機動車污染防治。各地不斷強化機動車環保管理，加快淘汰高排放的黃標車和老舊車輛，今年1—8月份共淘汰331.7萬輛。有關部門出台了相關鼓勵政策，加快新能源汽車的推廣套用。四是著力防治燃煤、揚塵和其他污染。多數重點城市劃定了高污染燃料禁燃區，加快淘汰燃煤小鍋爐，推進潔淨煤生產和使用。各地加強城市綠化，規範施工揚塵管理，嚴格餐飲企業油煙淨化管理，廣東等地全面推進揮發性有機污染物綜合治理。
（四）大氣污染防治執法和監督工作不斷加強
國務院有關部門採取聯合執法、交叉執法、區域執法等方式，加大對重點區域執法監管。各地通過開展大氣環境執法專項行動，曝光了一批環境違法企業，對違法行為形成了有力震懾。北京市從今年3月以來每月開展一次大氣專項執法周活動。河北在省市縣三級設立環保警察隊伍，遼寧等地開展環保與公安部門聯動執法，提高執法效力。天津市建立了格線化環境監管體系，山東省對第三方監測進行了試點。各地人大通過執法檢查、聽取工作報告、開展詢問和專題調研等方式，積極推動大氣污染防治工作深入開展，山西組織省市縣三級人大聯動開展執法檢查。最高人民法院和部分地方人民法院成立了環境資源審判庭，加大環境司法力度。各地通過公開企業環保信息、開通舉報熱線等方式，調動全社會共同防治大氣污染的積極性。
（五）大氣污染防治工作體制機制不斷完善
國務院成立了節能減排工作領導小組，完善工作方案，細化分解主要污染物排放總量控制任務指標，強化目標責任評價考核機制。建立了大氣污染防治部際協調機制，初步構建了部門間統籌協調、聯動施策、信息共享的工作框架。在京津冀及周邊地區、長三角和珠三角區域建立區域協作機制，制定了聯合行動計畫，著力強化在重污染天氣應急聯動、區域空氣品質預測預報等方面的協調配合。各地都成立了由省（區、市）政府牽頭的大氣污染防治工作領導小組，逐級簽訂目標責任書，加大了考核督察力度。
二、存在的主要問題
從檢查情況看，大氣環境質量不容樂觀，形勢依然嚴峻，大氣污染防治法的貫徹實施中還存在不少問題，需要引起高度重視。
（一）結構性污染問題突出
一是產業結構不合理，污染物排放集中。隨著工業化、城鎮化的快速發展，有的地方政府過於追求發展速度，重化工產能快速擴張，鋼鐵、水泥、電解鋁等高污染、高耗能的產能嚴重過剩，產業結構重型化特徵明顯。2013年，工業能源消費量占全國能源消費總量的73%，六大高耗能行業能源消費量占工業能源消費總量的79%。部分老工業城市主城區及周邊還存在大量重污染企業，嚴重影響城市空氣品質。二是能源結構不合理，燃煤污染問題突出。有的地方政府和部門對改善能源結構、積極發展清潔能源重視不夠，煤炭消費量增長較快，棄風、棄光現象嚴重。2013年全國煤炭消費總量達36.1億噸，占能源消費總量的65.7%。特別是在北方冬季採暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農村散煤燃燒後直接排放，導致空氣品質季節性下降尤為明顯。
（二）有的地方政府及部門執法監管責任落實不到位
一些地方政府改善大氣環境質量的責任尚未完全落實。一是環保執法不到位。有的地方執法不嚴、違法不究，存在人情執法、以罰代管等問題，違法排污行為得不到有效遏止。一些地方排污費收取不規範，存在少征、漏征現象。二是基層監管能力嚴重不足，調查難、取證難、查處難問題突出。大氣污染源點多面廣，基層環保執法力量薄弱，監管手段落後，存在“小馬拉大車”現象。2013年，環境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處案件中大氣污染類僅占12%。三是監管職責不夠明確。據有關部門統計，大氣污染防治法規定的52項管理職能中，有20項沒有明確管理部門。有的管理職能存在交叉情況，比如，機動車管理職能涉及環保、公安、工業、交通、質檢等13個部門，部門間未能有效協調聯動。
（三）部分企業防治污染的主體責任不落實
一些企業法律意識淡薄，尚未真正落實防治污染的主體責任。有的企業治污設施建設滯後，技術水平低，提標改造進展緩慢，難以做到污染物達標排放。部分企業治污設施不正常運行，採取“一來就停，一走就排”、“晝停夜排”、瞞報虛報監測數據等方式應付和逃避執法監管。此外，企業違法排污被查處後的罰款額度遠低於治污成本，不少企業寧願交罰款也不主動治污。
（四）應對區域性複合型大氣污染的工作措施不完善
針對當前大氣污染的區域性特點和複合型特徵，現有的聯防聯控機製作用發揮不夠。缺乏區域協同控制大氣污染的統一規劃，車用燃油品質、污染物排放標準等環保、能耗的標準不一，缺乏統一的區域產業準入目錄，環評會商機制有待完善。區域重污染天氣監測預警機制尚不健全、應對能力有待提高，環境空氣品質監測、污染源監測的信息尚未完全共享。綜合防治污染的政策措施不夠完善，對多種污染物協同控制不夠，難以實現對污染物排放的有效控制。
（五）大氣污染防治法律法規不夠健全
防治大氣污染的目標責任和考核評價制度不完善；重末端治理，輕源頭預防;缺少區域大氣污染聯防聯控、重污染天氣應對等制度；尚未建立有效的公眾參與機制，公民在大氣污染防治中的責任和義務不明確；對執法人員不作為，執法不嚴、違法不究的行為缺乏責任追究制度；對企業違法行為的處罰措施不足、力度過小，嚴重影響了法律的威懾力;環境司法制度不健全，量刑難、執行難的問題突出。同時，排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規沒有及時出台，也影響了法律的有效實施。
此外，資金不足和科技支撐不強也制約了大氣污染防治工作的深入開展。地方反映，治污需要大量投入，當地負擔重、壓力大。在科技方面，對污染來源、成因和傳輸機理研究不夠，對細顆粒物的形成機理認識不清，對氣象過程對污染的影響機理不明，空氣品質監測預報預警滯後。符合國情的成本低、效果好的技術不足，而對先進技術推廣套用又不夠，環保產業水平亟待提升。
三、幾點建議
大氣環境保護事關人民民眾根本利益，事關經濟社會健康發展。各級政府要進一步提高對大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認識，認真貫徹實施環境保護法、大氣污染防治法等法律，依法推動大氣污染防治工作向縱深發展。
（一）落實責任，努力形成防治大氣污染工作合力
防治大氣污染是一項複雜的系統工程，需要付出長期艱苦不懈的努力。各級政府要加強統籌協調，細化部門職責，形成有關部門齊抓共管的工作機制。地方各級政府要切實對本轄區的大氣環境質量負責，建立健全目標責任制，加大督察考核力度，嚴格獎懲措施。企業要依法落實防治污染的主體責任，積極實施清潔生產改造，加強污染治理設施的運行管理，嚴格執行大氣污染物排放標準。要加大宣傳力度，引導公民樹立“保護環境、人人有責”的觀念，營造“同呼吸、共奮鬥”的社會氛圍。
（二）突出重點，依法推進大氣污染防治工作
一是加快產業結構調整步伐。實行污染物排放總量和排放標準雙重控制制度，嚴格產業準入和退出標準，加快淘汰落後產能，積極化解過剩產能。對重污染企業實施環保搬遷改造或關閉措施。二是積極推進能源結構調整。要根據我國能源資源稟賦和以煤為主的能源結構的實際，建立和實施煤炭消費總量控制制度，推動煤炭的清潔高效利用。大力發展清潔能源，積極推廣風能、太陽能、核能等新能源和可再生能源的套用，加強電網建設，落實全額保障性收購制度。三是著力強化重點行業綜合治理。加強對火電、鋼鐵、水泥等重點行業脫硫、脫硝和除塵工程的運行管理，確保污染物達標排放。嚴格控制石化、化工等行業揮發性有機污染物排放。加快重大清潔生產技術的推廣套用，從源頭削減污染。積極發展綠色建築，推進建築節能減排。四是統籌機動車污染防治工作。強化機動車環保管理，嚴厲打擊生產、銷售環保不達標車輛的行為。加強在用機動車尾氣排放檢測，加大對超標排放機動車的整治力度。加快提升車用燃油品質，加強油品質量監管。大力發展公共運輸，提倡綠色出行，提高城市智慧型交通管理水平。
（三）強化執法監管，確保法律制度有效實施
一是嚴厲打擊環境違法行為，解決違法成本低的問題。進一步加強對大氣污染重點行業企業污染排放的監管，依法嚴懲超標排污、偷排偷放、監測數據弄虛作假等違法行為，嚴肅追究相關企業責任人的責任。二是強化過程監管，解決執法不嚴的問題。加強環境監測體系建設，對企業生產全過程實施線上監控，提高線上監測數據準確性，推進企業環境信息公開。加強基層環保隊伍建設，嚴肅追究失職瀆職行為，不斷提高環境執法水平和公信力。三是形成監管合力，解決部門職責不清的問題。理順環保監管體制機制，加強部門聯動，提高監管效能。充分發揮環境司法作用，做好行政執法與環境司法有效銜接。
一是健全區域聯防聯控機制。進一步完善大氣污染聯防聯控制度，加強統一規劃、統一標準、環評會商、聯合執法、信息共享、區域性重污染天氣監測預警及應急聯動等工作，切實解決重污染天氣準確預測難、應急回響慢、聯動水平低等問題。二是充分發揮政策引導作用。進一步加大黃標車和老舊機動車淘汰力度，落實好新能源汽車推廣套用政策。完善配套政策，推動化石能源的清潔高效利用，促進新能源、可再生能源的快速發展。加大各級財政投入力度。探索建立多元化投融資機制，鼓勵民間資本和社會資金投入大氣污染防治。三是強化科技與產業支撐。整合科技資源，開展大氣環境容量評估，加強大氣污染來源解析、區域傳輸等基礎性研究。加快推進監測預警體系建設。加強節能減排關鍵共性技術研發，支持高效實用技術推廣套用，促進環保產業積極健康發展。
（五）加快法律修改進程，完善大氣污染防治法律制度
全國人大常委會已將修改大氣污染防治法列入今年立法計畫。檢查中各方面對現行大氣污染防治法提出的修改意見主要有：完善大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環保責任，強化對地方各級政府、有關部門及其負責人的考核；強化企業治污主體責任，加大對違法企業及相關責任人的懲處力度；明確公民的環保義務；建立重點區域聯防聯控、重污染天氣監測預警及應急回響制度；建立和完善煤炭消費總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度,科學制定和修訂大氣污染物排放標準；強化污染的源頭管控和多污染物協同控制，加強機動車船尾氣、揚塵、揮發性有機物的排放監管；加快制定排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規。最近，國務院有關部門已就大氣污染防治法（修訂草案）公開徵求意見，下一步要認真研究各方面意見，儘快形成一個較為成熟的大氣污染防治法修改草案，如期提請全國人大常委會審議。
