人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)

2014年7月9日，最高人民法院在濟南的人民法庭會和全國高院院長座談會期間召開會議的專場新聞發布會，新聞發布會的主題是通報《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（簡稱“四五改革綱要”），並介紹人民法院深化司法改革的推進情況。最高人民法院司法改革辦公室的賀小榮主任通報了“四五改革綱要”的總體思路和主要內容。

基本介紹

• 中文名：人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)
• 時間：2014年7月9日
• 關於：四五改革綱要
• 會議：黨的十八屆三中全會

思路特點

一、“四五改革綱要”的總體思路和主要特點

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署。中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過的《關於深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，確定了各項改革任務的路線圖和時間表。中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關於司法體制改革試點若干問題的框架意見》，對若干重點難點問題確定了政策導向。為貫徹黨的十八屆三中全會精神，進一步深化司法體制改革，最高人民法院結合法院工作實際，在深入開展調研、廣泛徵求意見基礎上，研究制定了“四五改革綱要”，並報中央審批同意。

作為指導未來五年法院改革工作的重要綱領性檔案，“四五改革綱要”明確了改革的總體思路，即：緊緊圍繞讓人民民眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的目標，始終堅持司法為民、公正司法工作主線，著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，確保人民法院依法獨立公正行使審判權，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，著力推進國家治理體系和治理能力現代化，到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系，為建設法治中國、實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的司法保障。
“四五改革綱要”在謀篇布局與內容設定上體現了四個重要特點：一是整體性。綱要提出的改革舉措嚴格與三中全會決定和中央司改意見“對表”，是對中央改革任務的分解、延伸與細化，兼顧了人民法院牽頭和參加的各項任務。凡是人民法院牽頭的改革任務，綱要表述較為詳細，並提出了明確要求；凡是人民法院配合中央其他部門推進的改革任務，綱要表述較為原則，側重協同推進。

二是系統性。綱要充分考慮了改革舉措之間的關聯性，在內容設定、進度安排、成果形式上能夠相互呼應，確保改革穩妥有序推進。

三是科學性。綱要內容主次分明，堅持以問題為導向，將建立符合司法職業特點的法院人員管理制度作為重要抓手，將健全審判責任製作為關鍵環節，做到整體推進與重點突破相結合。

四是連續性。綱要立足中國國情，科學研判形勢，在總結梳理人民法院之前三個“五年改革綱要”的成果經驗基礎上，結合前期試點工作，確定了需要繼續推進的項目和需要調整的內容。

主要內容

二、“四五改革綱要”的主要內容

圍繞建立具有中國特色的社會主義審判權力運行體系這一關鍵目標，“四五改革綱要”針對八個重點領域，提出了45項改革舉措，重點歸納為8個方面的核心內容：

第一，深化法院人事管理改革。長期以來，我國對法官沿用普通公務員管理模式，不能充分體現司法職業特點，也不利於把優秀人才留在審判一線。針對上述問題，“四五改革綱要”提出：要堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。

賀小榮主任重點介紹了五項措施：1. 配合省以下法院人事統管改革，推動在省一級設立法官遴選委員會，從專業角度提出法官人選，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程式任免。2. 推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補機制，減少法官事務性工作負擔。3. 建立法官員額制，對法官在編制限額內實行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質人才能夠充實到審判一線。4. 完善法官等級定期晉升機制，確保一線辦案法官即使不擔任領導職務，也可以正常晉升至較高的法官等級。5. 完善法官選任制度，針對不同層級的法院，設定不同的法官任職條件。初任法官首先到基層人民法院任職，上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生。

第二，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。為維護國家法制統一，最佳化司法資源配置，綱要就建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度作出了安排。主要措施包括：1. 在管轄制度方面，通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理。2. 在法院管理方面，鞏固鐵路運輸法院管理體制改革成果，將林業法院、農墾法院統一納入國家司法管理體系，改革部門、企業管理法院的體制。3. 在機構設定方面，建立上級法院在重大、疑難、複雜案件較多的地方派出巡迴法庭工作機制。進一步推動環境資源審判機構建設。4. 在法院設定方面，推動在智慧財產權案件較集中的地區設立智慧財產權法院。

第三，健全審判權力運行機制。讓審理者裁判，由裁判者負責，是司法規律的客觀要求。近年來，司法機關為完善司法權力運行機制，進行了許多積極探索，也取得了一定成效，但仍存在內部層層審批，辦案權責不明等問題。針對上述問題，“四五改革綱要”將完善主審法官、合議庭辦案責任製作為關鍵環節，推動建立權責明晰、權責一致、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制。

在完善審判責任制方面，主要改革措施可歸納為：1. 完善主審法官、合議庭辦案機制。選拔政治素質好、辦案能力強、專業水平高、司法經驗豐富的審判人員擔任主審法官，作為獨任法官或合議庭中的審判長。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環節中的共同參與和制約監督機制。2. 改革裁判文書籤發機制，主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發。3. 建立科學合理、客觀公正、符合規律的法官業績評價體系，實現法官評價機制、問責機制、懲戒機制與退出機制的有效銜接。4. 科學界定合議庭成員的責任，既要確保其獨立發表意見，也要明確其個人意見、履職行為在案件處理結果中的責任。5. 建立法官懲戒制度，設立法官懲戒委員會，既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請複議和申訴的權利。

主審法官、合議庭審判責任制與院、庭長的審判監督制約機制並不是對立關係。為了確保司法公正，“四五改革綱要”提出要進一步完善審判監督制約機制，主要措施包括：1. 在加強專業化合議庭建設基礎上，實行隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配製度，建立分案情況內部公示制度。2. 對於變更審判組織或承辦法官的，應當說明理由並公示。3. 規範案件審理程式變更、審限變更的審查報批制度。4. 規範院、庭長對重大、疑難、複雜案件的監督機制，建立院、庭長在監督活動中形成的全部文書入卷存檔制度。5. 依託現代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制，確保監督不缺位、監督不越位、監督必留痕、失職必擔責。

第四，加大人權司法保障力度。為強化對公民人身權利、財產權利和訴訟權利的司法保障，“四五改革綱要”提出要建立和完善以庭審為中心的審判機制，有效發揮審判對偵查、起訴的制約和引導作用，確保司法公正。1. 嚴格實行非法證據排除規則，進一步明確排除非法證據的程式和標準。2. 建立對被告人、罪犯的辯解、申訴和控告認真審查、及時處理的機制。完善審判環節重視律師辯護、代理意見工作機制。3. 健全司法過錯追究機制，統一司法過錯責任認定標準。4. 規範處理涉案財物的司法程式，明確人民法院處理涉案財物的範圍、標準和程式。5. 進一步完善輕微刑事案件快速辦理機制。在立法機關的授權和監督下，有序推進刑事案件速裁程式改革。

第五，進一步深化司法公開。最高人民法院已於去年啟動審判流程公開、裁判文書公開和執行信息公開三大平台建設。在前期工作基礎上，“四五改革綱要”對深化司法公開工作提出了更高的要求。1. 完善庭審公開制度。建立庭審公告和旁聽席位信息的公示與預約制度。推進庭審全程同步錄音錄像。規範以圖文、視頻等方式直播庭審的範圍和程式。2. 完善審判信息資料庫，方便當事人自案件受理之日起，線上獲取立案信息和審判流程節點信息。3. 繼續加強中國裁判文書網網站建設，嚴格按照“以公開為原則，不公開為例外”的要求，實現四級人民法院依法應當公開的生效裁判文書統一在中國裁判文書網公布。4. 整合各類執行信息，方便當事人線上了解執行工作進展，實現執行信息公開平台與各類徵信平台的有效對接。

第六，明確四級法院職能定位。為合理定位四級法院職能，“四五改革綱要”提出要建立定位科學、職能明確、監督得力、運行有效的審級制度。主要措施可以歸納為：1. 進一步改革民商事案件級別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標的額確定案件級別管轄的做法，將絕大多數普通民商事一審案件的管轄權下放至基層人民法院，輔之以加強人民法庭和訴訟服務中心建設，強化基層人民法院化解矛盾的職能。2. 規範上下級法院審級監督關係。完善提級管轄制度，明確一審案件管轄權從下級法院向上級法院轉移的條件、範圍和程式，充分發揮中級、高級人民法院通過提級審理重大、疑難、複雜和新類型案件，指導類案審判工作，確保法律統一適用的功能，壓縮個案請示空間。3. 改革法院考評機制，廢止沒有實際效果的考評指標和措施，取消違反司法規律的排名排序做法，消除不同審級法院之間的行政化。4. 推進最高人民法院內設機構改革，建立真正符合最高人民法院法律職能的機構設定模式。同時，最高人民法院還將建立將本院作出的裁判轉化為指導性判例的機制，充分發揮其確保法律統一正確實施、維護國家法制統一的職能。

第七，健全司法行政事務保障機制。“四五改革綱要”立足審判權的中央事權屬性，就健全法院司法行政事務保障機制推出了一系列改革舉措：1. 配合中央有關部門，推動省級以下地方法院經費統一管理機制改革。2. 嚴格“收支兩條線”管理，地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物，以及追繳的贓款贓物等，統一上繳省級國庫。3. 推進法院內設機構改革。建立以服務審判工作為重心的機構設定模式和人員配置方式。完善人民法院購買社會服務的工作機制，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過契約、委託等方式向社會購買。4. 深化司法統計改革，以“大數據、大格局、大服務”理念為指導，建立司法信息大數據中心。

第八，推進涉法涉訴信訪改革。“四五改革綱要”提出建立訴訪分離、終結有序的涉訴信訪工作機制，主要措施為：1. 完善訴訪分離工作機制，明確訴訪分離的標準、範圍和程式。2. 建立就地接訪督導機制，創新網路辦理信訪機制。3. 探索建立律師為主體的社會第三方參與機制，增強涉訴信訪矛盾多元化解合力。4. 推動完善司法救助制度，研究出台人民法院司法救助實施細則，切實發揮司法救助在幫扶民眾、化解矛盾中的積極作用。

落實推進

三、“四五改革綱要”的落實和推進

為認真貫徹中央決策部署，有重點、有步驟、有秩序地抓好落實和推進改革工作，最高人民法院成立了司法改革領導小組，由最高人民法院院長周強同志擔任組長，負責研究確定改革要點、審議改革方案、聽取進度匯報、討論重大問題。最高人民法院司法改革領導小組辦公室作為具體辦事機構，負責“四五改革綱要”的組織協調、實施推進、試點管理、督促檢查和評估總結工作，並及時向中央全面深化改革領導小組辦公室、中央司法改革領導小組辦公室報告改革進展、請示重要事項。

“四五改革綱要”發布後，最高人民法院將配套推出貫徹實施方案，明確各項改革措施的牽頭部門和參加部門，科學確定路線圖和時間表，建立情況通報、督導檢查、評估總結制度，做到每項改革任務都有布置、有督促、有檢查，確保各項任務不折不扣完成。